提質增速：推動行政程序法典的制定

湛中樂

2022年10月22日，中國共產黨第二十次全國代表大會勝利閉幕。黨的二十大報告總結了我國過去十年依法治國取得的重要成就，也為未來中國法治事業的發展擘畫了藍圖。習近平總書記曾指出：“民法典為其他領域立法法典化提供了很好的范例，要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作。”①。學界對行政法法典化的必要性已經基本形成共識，《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》提到，研究啟動行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。制定中國基本行政法典的歷史契機已經來臨，應當提質增速，積極推動行政程序法典的制定。

一、黨的二十大報告中的法治意涵

（一）黨的十八大以來中共中央、國務院對法治建設的決策部署

在習近平法治思想指引下，中國特色社會主義法治體系不斷健全，全面依法治國總體格局基本形成，黨運用法治方式領導和治理國家的能力顯著增強。黨的十八大的召開，標志著中國特色社會主義法治建設進入了一個新時代。黨的十八屆四中全會首次將建設中國特色社會主義法治體系確立為全面推進依法治國的“總抓手”：黨的十九屆四中全會為建設中國特色社會主義法治體系擘畫了行動路線；黨的十九屆五中全會明確了2035年法治建設發展的遠景目標，即基本形成法治國家、法治政府、法治社會；黨的十九屆六中全會為中國特色社會主義法治建設指明了繼續前進的方向。與此同時，黨的十八大以來，在習近平法治思想的指引下，近年來，中共中央印發了《法治中國建設規劃（2020-2025）》《法治社會建設實施綱（2020-2025）》，中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》《法治政府建設實施綱要（2021-2025）》，對法治國家、法治政府、法治社會的建設和發展作出決策部署。

（二）黨的二十大報告中的“法治”

黨的二十大報告分為十五節，其中第七節專門以“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”為標題，分別從“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”“扎實推進依法行政”“嚴格公正司法”“加快建設法治社會”四個方面提出了法治建設的主要方向。黨的二十大報告全文共計32522個字，其中“法”共計出現148次，“法治”共計出現50次，不僅集中在第七節“法治章節”中，而且貫穿于報告的全部內容。在第一節中，提到我們黨全面推進依法治國取得的矚目成就；在第二節“開辟馬克思主義中國化時代化新境界”中提到，堅持系統理念，需要不斷提高法治思維：在第三節“新時代新征程中國共產黨的使命任務”中，提到總體發展目標時指出要在2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會。在第四節“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”中提到，推進高水平對外開放，要依法保護外商投資權益。在第五節中，提到完善科技創新體系，要加強知識產權法治保障。在第六節“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”中，提到要加強人民當家作主制度保障，維護國家法治統一。在第八節“社會主義文化建設”章節中，提出要堅持依法治國和以德治國相結合。在第九節“增進民生福祉，提高人民生活品質”中，提出要健全勞動法律法規。在第十節“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”中，提出深入推進環境污染防治，要堅持精準治污、科學治污、依法治污。在第十一節中提出要完善國家安全法治體系。在第十二節中提出加強依法治軍機制建設和戰略規劃，完善中國特色軍事法治體系。在第十三節“堅持和完善‘一國兩制，推進祖國統一”中，提出堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序。在第十四節中提出要堅定維護以國際法為基礎的國際秩序，并提出中國要堅持積極參與全球安全規則制定。在第十五節中提出堅持制度治黨、依規治黨，完善黨內法規制度體系，推進反腐敗國家立法等等。①

（三）成就與挑戰——黨的二十大前后的法治進程與發展方向

黨的二十大報告總結了過去十年黨帶領全國人民全面推進依法治國所取得的矚目成就。我國已經形成了比較完備的法律規范體系，截至2022年11月，我國共有現行有效法律293件，行政法規599件，地方性法規有13000余件。我國形成了比較完善的黨內法規體系，截至2022年11月，全黨現行有效黨內法規共3700余部，其中包括黨中央制定的黨內法規221部，中央有關部門制定的黨內法規171部。②

面對新時代和新挑戰，黨的二十大報告為我國未來法治事業的發展錨定了方向。第一，要進一步完善中國特色社會主義法律體系。在全黨和全國人民的共同努力下，公正高效權威的法律實施體系和黨內法規執行體系基本形成。然而，在黨帶領全國人民努力奮斗的新的歷史節點上，面臨國家發展遇到的新問題和國際形勢的新挑戰，要強化重點領域、新興領域、涉外領域的立法工作。第二，要扎實推進依法行政。要推進政府機構、職能、權限、程序、責任法定化，深化行政執法體制改革，強化行政執法監督機制和能力建設。第三，要嚴格公正司法，深化司法體制綜合配套改革，規范司法權力運行，強化對司法活動的制約監督，完善公益訴訟制度。第四，加快建設法治社會。弘揚社會主義法治精神，建設覆蓋城鄉的現代公共法律服務體系，發揮領導干部示范帶頭作用，努力使尊法學法守法用法在全社會蔚然成風。③在行政法領域，在過去的十年間，隨著《行政訴訟法》《行政復議法》《行政許可法》《行政處罰法》等行政法律規范的修訂，我國行政法律制度日趨完善。然而，隨著《民法典》的制定，推動主要門類的法律規范逐步走向法典化已經逐步成為各界共識。2021年，基本行政法典的制定被提上議事日程，納入《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》，然而至今為止仍然沒有實質意義上的起色。隨著行政法法典化的呼聲和意愿越來越高，國家應當提質增速，積極推動行政基本法典的制定。

二、制定行政基本法典的現實需求

回顧人類文明史，法典的編纂于國家的法治建設具有重要意義，也是國家、民族走向繁榮強盛的重要標志。①從主觀目的，推進行政法的法典化既是克服碎片化行政立法弊端的迫切需求，也是對構建法治政府進行規范指引的實踐需要。從客觀條件而言，我國制定行政基本法典的條件亦基本成熟。

（一）制定行政基本法典的必要性

第一，就法律體系本身而言，雖然行政法律規范體系已初步成型，但是由于立法的碎片化，行政法律規范之間存在立法沖突和立法空白，進而導致法律適用的困境。制定行政基本法典具有規范和價值上的整合意義，有利于實現行政法規則的價值統一、內容協調、制度整合，有利于我國法律制度整體的體系化、科學化。第二，黨的十八大以來，中共中央、國務院提出了建設法治政府和提高國家治理體系、治理能力現代化的決策部署。一方面，自古以來，中國受傳統文化影響的“官本位”思想在一定程度上阻礙了政府治理的現代轉型，而政府治理的現代轉型源于行政法律規范的制約，行政法基本法典又是由行政法律規范優化重構而來的體系化和現代化的“良法”，基于此，行政基本法典將成為推進政府治理現代轉型的重要資源。②另一方面，不同發展階段和實踐背景會對法治政府的建設和國家治理體系、治理能力的現代化提出不同的任務和要求，而制度價值的長期實現，往往需要在政策的更迭之間有相對穩固的價值、原則和理念指引。行政基本法典所確定的統一、基本的行政法原則和制度，亦可從基本邏輯層面引領法治政府的建設和國家治理體系、治理能力的現代化。第三，分散的立法模式容易造成行政法律規范認知上的封閉性，導致不同群體對同一行政法律概念、行政法律原則、行政法律理念理解的差異性，進而影響行政法治的公平正義。在此意義上，制定行政基本法典也可以起到宣誓價值和凝聚共識的作用，促進行政法的規范行政權力、保護公民權利、提高行政效能等基本理念深入人心。

（二）制定行政基本法典的可行性

從我國行政法治實踐而言，經過幾十年的實踐積累，編纂行政基本法典已經具有相應的條件和基礎。隨著近些年《行政處罰法》《行政復議法》《行政許可法》《行政訴訟法》等基本行政法律的修訂，《治安管理處罰法》《海關行政處罰實施條例》等單行行政法律法規的頒布，以及遼寧、山東、江蘇、浙江等地行政程序規定的相繼實施，我國已經形成了體系比較科學、內容較為齊備的行政法律規范體系。

域外的行政法法典化實踐也可以為我國制定行政基本法典提供豐富的素材。放眼世界，許多國家和地區曾進行過行政法法典化的嘗試。如西班牙、奧地利、捷克、波蘭、南斯拉夫、德國、匈牙利、瑞士、瑞典、意大利、葡萄牙、荷蘭、希臘、日本、韓國等國以及我國的澳門地區和臺灣地區先后制定了“行政程序法”。其中，除美國聯邦行政程序法外，其他國家和地區的行政程序法雖有程序法之名，實際均包含了較多實體法的內容。法國在1948年成立了“法典化研究及規范文本簡化高級委員會”以推進法律體系的全部法典化，經過半個多世紀的努力，于2015年頒布《公眾與行政機關之關系法典》。①荷蘭于1992年開始，分階段制定《行政法通則》，是迄今為止較為成功的行政法總則立法嘗試。這些國家和地區的立法歷程和實踐效果，可以為我國行政基本法典的制定提供寶貴經驗。

三、制定行政基本法典的中國方案——行政程序法典

制定行政基本法典有不同的方案，具體體現為不同的編纂方式、規范架構和基本內容，也關乎與現有行政法律規范之間的關系。選擇制定行政基本法典的具體路徑，要從我國行政立法的實踐和行政法律規范的特點出發，運用體系思維并吸收借鑒域外有益經驗，綜合考量各種模式的利弊和影Ⅱ向因素。②

（一）制定行政基本法典的路徑選擇——行政程序法

行政法法典化存在三種路徑，具體體現為行政基本法典說、行政程序法典說和統一行政法典說。統一行政法典說認為我國當下行政法的法典化條件已經具備，主張將所有的行政法律規范予以整合，采用行政法總則法典與專門的行政法典相結合的體例進行編纂。此種統一行政法典模式既無可能，又無必要，應當首先排除。因為將幾百部行政法律和行政法規匯編到一起工作量太大，基本難以實現。且根據域外經驗，目前世界各國尚沒有編纂行政統一法典成功的先例。

對于制定行政基本法典還是行政程序法典這一問題，學界則存在較大爭議。前一種路徑具體為采取提取公因式的方式制定行政基本法典，后一種路徑則體現為直接制定行政程序法典或者先行制定行政程序法典的模式。筆者贊同制定行政程序法典的模式，主要原因為，從我國行政立法實踐來看，我國的行政程序法律規范和實體法律規范往往相互交織，難以完全界分。就我國所處的發展階段而言，“我國目前還處在經濟體制、政治體制和行政體制改革與轉型的時期，行政機關的組織體系、結構、職能及權力配置等實體規則還處在不斷地調整變化中，各種行政實體法律制度遠未完全定型”，會導致以實體法律規范為主要脈絡的行政基本法典缺乏穩定性。③相較而言，程序法律規范則具有更強的穩定性和規律性。并且，就行政立法實踐而言，行政程序法兼顧了行政實體法，但又不會陷入追求全面、完整的難題，是我國行政法體系化的理想路徑。此外，就域外的立法經驗而言，各個國家和地區也多采取了行政程序法典的立法模式。

（二）行政程序法典的整體架構和主要內容

行政程序法典的架構應當以行政程序為主要脈絡，對行政程序法律規范提取公因式，將行政行為、行政活動的共性程序抽離出來，納入行政程序法典。就具體構造而言，分為總則、行政立法程序、行政行為程序、特別行政活動程序、信息數據處理活動共計五編。其中，第一編總則包括立法目的、基本原則和行政主體；第二編行政立法程序，包括行政法規制定程序、行政規章制定程序和行政規范性文件制定程序；第三編為行政行為程序，包括行政許可程序、行政征收程序、行政確認程序、行政裁決程序、行政處罰程序、行政強制程序和行政給付程序；第四編為特別行政活動程序，包括行政協議程序、行政指導程序、行政決策程序、行政規劃程序、行政應急程序、行政復議程序、行政調解程序；第五編為信息數據處理活動，規定政府涉數據、信息處理的行政活動的程序，包括政府信息公開程序，政府對數據的采集、保管、利用的程序以及政府利用信息和數據進行公共治理的其他活動。

就內容而言，根據以上框架制定行政程序法典并不拒斥實體性規定，而是以行政活動的程序邏輯為基本脈絡展開的，兼具程序性規定和行政實體性規定的行政法律總綱。至于行政程序法典與既有行政法律規范之間的關系，需要根據二者之間的具體關系而定。對于如《行政處罰法》《行政強制法》《行政許可法》等以行政程序為主要脈絡制定的行政法律規范，由于其與行政程序法典中相關章節的內容和架構基本一致，應當根據新法優于舊法的原則自行政程序法典實施之日起自然失效；而對于以實體規范為主僅存在少數程序性規定的行政法律規范如《礦產資源法》《商標法》《土地管理法》等，只有少部分程序性規定可以被納入行政程序法典中，剩余的大部分實體性規定則難以被吸收。在這種情況下，為了給行政程序法典瘦身、節約立法資源，筆者認為應當通過引致條款鏈接的方式對既有規范予以保留，使其繼續生效。