加快協同立法，促進政府在“雙碳”領域依法有為

楊解君

一、黨的二十大報告關于“雙碳”工作的指示精神

自2020年9月22日國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上宣布“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”①這一“雙碳”目標以來，我國黨和政府采取了一系列有力的措施與行動來積極履行我國對國際社會的莊嚴承諾，形成了以中共中央、國務院《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《“雙碳”工作意見》）為統領的“1+N”政策體系。②2022年10月16日，習近平總書記在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告中再次重申了“雙碳”目標的重大戰略決策。黨的二十大報告基于綠色發展、人與自然和諧共生的理念高度闡釋和部署了“雙碳”工作，標志著“雙碳”工作進入到一個新境界。其有關“雙碳”工作的指示精神，主要體現在如下兩個方面：

一是從生態文明建設整體布局和經濟社會發展全局出發，將“雙碳”目標的實現與經濟社會發展全面綠色轉型相統籌，提出了“雙碳”與生態環境保護、經濟社會高質量發展協同推進的系統指南。黨的二十大報告在“十、推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”部分提出：“必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展。我們要推進美麗中國建設，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，統籌產業結構調整、污染治理、生態保護、應對氣候變化，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展。”并且在該部分的“（一）加快發展方式綠色轉型”部分進一步提出：“推動經濟社會發展綠色化、低碳化是實現高質量發展的關鍵環節。加快推動產業結構、能源結構、交通運輸結構等調整優化。實施全面節約戰略，推進各類資源節約集約利用，加快構建廢棄物循環利用體系。完善支持綠色發展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系，發展綠色低碳產業，健全資源環境要素市場化配置體系，加快節能降碳先進技術研發和推廣應用，倡導綠色消費，推動形成綠色低碳的生產方式和生活方式。”①另外，黨的二十大報告還在“四、加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”部分提及了與“建設現代化產業體系”相關的“綠色化發展”。可見，“雙碳”工作是一項涉及生態環境保護與治理、經濟社會發展等多方面的系統化工程，必須將“雙碳”與這些領域的事項系統統籌協同推進。

二是具體明確地闡釋和提出了“積極穩妥推進碳達峰碳中和”工作的基本思路、步驟、路線圖與行動方案。黨的二十大報告在“十、推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”部分的“（四）積極穩妥推進碳達峰碳中和”中提出：“實現碳達峰碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革。立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達峰行動。完善能源消耗總量和強度調控，重點控制化石能源消費，逐步轉向碳排放總量和強度‘雙控制度。推動能源清潔低碳高效利用，推進工業、建筑、交通等領域清潔低碳轉型。深入推進能源革命，加強煤炭清潔高效利用，加大油氣資源勘探開發和增儲上產力度，加快規劃建設新型能源體系，統籌水電開發和生態保護，積極安全有序發展核電，加強能源產供儲銷體系建設，確保能源安全。完善碳排放統計核算制度，健全碳排放權市場交易制度。提升生態系統碳匯能力。積極參與應對氣候變化全球治理。”②可見，黨的二十大報告對“雙碳”工作的指示還具體體現在：階段性——碳達峰行動與碳中和目標實現，立足點——“立足我國能源資源稟賦”，新思路——“堅持先立后破”（而非先破后立或者邊破邊立），新領域——從能源消耗總量和強度的“雙控”逐步轉向碳排放總量和強度的“雙控”以及碳排放監管、碳交易市場、生態碳匯等新領域，重點領域——能源（能源革命、能源轉型、能源利用與能源消費、能源產業鏈體系、能源安全等），以及涉外領域——“積極參與應對氣候變化全球治理”等若干方面。

為保障“雙碳”目標的實現和落實黨的二十大報告關于“雙碳”工作的指示精神，必須發揮好“法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用”，將“雙碳”工作納入法治軌道。習近平總書記曾指出：“我們既要立足當前，運用法治思維和法治方式解決經濟社會發展面臨的深層次問題；又要著眼長遠，筑法治之基、行法治之力、積法治之勢，促進各方面制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業發展提供長期性的制度保障。”③黨和國家關于“雙碳”的重大戰略決策，必須要通過法治來保障其有效實施。“雙碳”目標的實現及“雙碳”工作必須走向法治化之路，通過長效穩定的法律機制來保障實現。④

二、“雙碳”工作的法治化落實與立法先行

“雙碳”目標的實現，是“一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革”的“世紀工程”，必須積極穩妥有序推進：既要有計劃分步驟地實施碳達峰行動：又要有關于碳中和目標的長期性制度安排；還要處理好發展與碳減排的關系、整體與局部的關系、政府與市場的關系。唯有全面推進上述若干方面工作的法治化，以法治思維和法治方式作出“前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進”，從中國特色社會主義法律體系的整體維度“加強頂層設計”、構建科學合理的法律制度，并發揮“高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系”等法治系統的整體功能，方能保障“雙碳”目標的穩妥有序、如期順利實現。

“雙碳”目標的法治化實現與“雙碳”政策導向的法治化落實，須“全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化”①。其中，必須立法先行，通過“立改廢釋纂”等多種途徑，加快建立和完善“雙碳”（或與“雙碳”相關）領域的法律、行政法規、地方性法規體系，從而為“雙碳”工作的依法而為提供基本遵循。

如何加強“雙碳”立法，將“雙碳”蘊涵的價值理念（“雙碳”戰略決策體現了可持續發展、¨人與自然共生”“綠色低碳發展”等理念）、“雙碳”目標以及“雙碳”行動與措施等融人現行法律原則和法律規則體系之中？黨的二十大報告已為我們提供了基本的思路與明確指向：“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統籌推進國內法治和涉外法治，以良法促進發展、保障善治。推進科學立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性。”②“雙碳”工作具有復雜性、交叉性和系統性，“雙碳”作為新興領域不僅涉及能源重點領域，而且涉及工業生產、民生等經濟社會領域以及生態環境和科技創新應用等諸多交叉領域，還涉及涉外領域與國際合作。這無疑給“雙碳”領域立法提出了困難與挑戰。于此，“雙碳”領域的立法，一方面，應加強將其作為重點領域、新興領域和涉外領域的針對性立法；另一方面，還應加強整體性立法，以增強其立法的系統性和協同性。通過此兩種路徑構建“雙碳”領域的“良法”體系進而保障對碳排放治理的“善治”。就此，《“雙碳”工作意見》也提出了“健全法律法規”的路徑與方案，要求“全面清理現行法律法規中與碳達峰、碳中和工作不相適應的內容，加強法律法規間的銜接協調。研究制定碳中和專項法律，抓緊修訂節約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環經濟促進法等，增強相關法律法規的針對性和有效性”（以及“建立健全碳達峰、碳中和標準計量體系”與“積極參與相關國際標準制定，加強標準國際銜接”）。③由此亦可知未來“雙碳”立法任務之艱巨。

三、“雙碳”工作的行政法回應

“雙碳”目標的實現，是“一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革”，它與“生態文明建設整體布局和經濟社會發展全局”相統一，是“中國式現代化”建設的重要內容——“人與自然和諧共生的現代化”，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也構成了政府治理體系和治理能力現代化的重要“場域”。無論是“雙碳”工作的組織保障落實，還是“雙碳”工作的決策規劃、行動措施，甚或碳排放交易市場機制的建立及監管，都需要發揮政府的主導性作用。

“雙碳”工作的復雜性、綜合性與多域性，決定了不僅必須發揮政府的落實推動作用，還必須要有行政法的及時回應與跟進。這是因為，“雙碳”立法并非單一性或專項性的立法，而是如同“雙碳”工作的部署與推進實踐一樣復雜，涉及整個現行的法律體系，需要多個法律部門同步地予以多重性回應。因而，對于“雙碳”的法律回應，我們須在法律體系和法律制度的整體性、綜合性、領域性回應的基礎上，抱持行政法的部門思維予以回應，拓展法治政府建設的廣度與深度，避免政府“雙碳”治理工作的“無法可依”與“無法”之為。

依據黨的二十大報告關于“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”的指示精神，“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程”。為此，必須在立法上健全相應的法律制度以實現“轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力”。在執法方面勇于“深化行政執法體制改革，全面推進嚴格規范公正文明執法，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度，完善行政執法程序，健全行政裁量基準”o在執法的監督與保障方面“強化行政執法監督機制和能力建設，嚴格落實行政執法責任制和責任追究制度”。于此，扎實推進“雙碳”領域的依法行政，必須從行政法視角在行政體制的組織機構、政府職能與職責配置、行政主體及其行政權限、行政行為及其程序、行政責任與監督等多方面予以系統應對。從“雙碳”工作的行政推進與落實角度而言，“雙碳”工作也需要相應的行政法律規范和法律制度保障。這些需要行政法律規范為之提供法律依據和法律保障的方面主要有：（1）體制。目前，“雙碳”工作的落實與推進在體制方面呈現綜合、多元、多層的特點，在領導體制上是黨的集中統一領導。統籌協調主體是碳達峰碳中和工作領導小組，由其對相關工作進行整體部署和系統推進。碳達峰碳中和工作領導小組辦公室則負責加強統籌協調、定期調度，科學提出碳達峰碳中和分步驟的時間表、路線圖，督促各項目標任務落實落細。而“雙碳”的行政職能主要由政府及其職能部門承擔，包括各級政府及相關職能部門（包括生態環境、發改委、財政、科技、工業和信息化、自然資源、交通運輸、住房和城鄉建設、農業農村等部門）。其體制關系的理順、不同機關之間在“雙碳”領域的職權職責分工與合作協同，都須通過立法予以明確。（2）執法行為。在“雙碳”執法方面，大多無相應的法律依據。例如，關于減污降碳的協同治理，在無相應的降碳法律規制依據之下，要求碳治理與生態環境執法相協同無疑是“無法可依”的，目前更多的是生態環境執法的依據而無碳排放治理領域的執法依據。（3）行政與碳市場的關系。當下，行政機關與碳市場之間的關系極為密切。以激勵和約束碳減排為目標的碳市場，需要行政的介入、干預與監管，但如何介入、何時介入、介入的程度如何，無疑須要有相應的法律規則依據。例如，在全國統一性的碳排放市場運行中，目前只有規章的依據，如《碳排放權交易管理辦法（試行）》等。而依據《中華人民共和國民法典》的規定，法規、規章和政策都不具有依據地位，碳排放交易亦不在其保護之列。①就此必須提升法律位階，從法律層面上確立碳排放交易市場的市場準人規則、交易規則和監管規則。（4）違法執法的監督與責任的追究。例如，關于一些地方為完成碳排放指標任務強行拉閘限電的違法行為，如何實施監督、追究責任以及救濟，對此法律并無明確規定。所有這些皆表明，加強“雙碳”領域的行政法律制度構建并盡快出臺相關法律和法規已經刻不容緩。

四、加強政府依法有為的“雙碳”協同立法

“雙碳”目標的落實是一項涉及多領域的綜合性工程，因而為保障政府在“雙碳”領域治理工作的“有法可依”，必須在加強全面性、綜合性、領域性立法的基礎上，突出以“協同”為重點的立法，以“重點突破”帶動“整體提升”。所謂協同，是指協調兩個或者兩個以上的不同資源或者個體，協同一致地完成某一目標的過程或能力。為保持“雙碳”立法秩序的統一性，在立法層面上須協調不同部門或領域的法律規范及其法律制度構建，協調不同層次的政府監管框架，協調“雙碳”的政策框架體系與法律制度框架體系，從而使不同的規范體系共同服務于“雙碳”目標的實現。②

一是加快雙碳立法，實現法律與政策的協同治理。目前“雙碳”治理工作基本上是依據政策在推進，“政策之治”居于主導地位。與政策相比，法律的跟進與回應存在巨大的落差。法律必須及時跟進，否則政府絕大多數與“雙碳”相關的工作都可能會陷入一種“無法可依”的境地。在追求高質量發展與經濟社會全面綠色低碳轉型的新發展階段和全面依法治國的新時代，必須統籌并健全完善政策機制與法律機制，走法律與政策協同治理之路，③將“雙碳”工作的政策導向與法律規制統一于一體，從而實現“政策之治”與“法律之治”的協同共進。《“雙碳”工作意見》對“雙碳”推進工作既提出了“健全法律法規標準”的立法要求又提出了“完善政策機制”的政策要求。而且將“雙碳”投資、發展綠色金融、財稅價格、市場化機制建設等置于完善政策機制部分。實則，這些政策機制的完善同樣也是立法須要健全和完善的部分。

二是加快領域立法，實現行政立法與環境立法、能源立法、經濟立法、社會立法等的立法協同。“雙碳”是一個涉及生態環境、經濟社會發展、政府與市場等多領域的綜合領域，在國家治理體系中主要體現為政府治理（如政府對碳排放的指標約束、碳排放總量與碳排放強度的控制、市場的準人、碳配額的分配、對未履約行為的懲處等）推進。因而必須以行政領域的立法為主。同時，政府治理還涉及能源革命、生態環境治理、產業發展、經濟綠色轉型、生產生活方式綠色低碳化轉型、社會參與等領域的協調統一。因而也必須加強這些領域的新法創制與舊法修訂等的立法工作，由此實現法律規范體系的統一與相涉領域的立法協同。法律體系作為一個系統，要求整個法律體系保持整體性、協調性與一致性，在立法上克服各部門法的局限性，做到法律規范體系內的協同，如綠色低碳發展法律規范與經濟法律規范、環境法律規范、民事法律規范、行政法律規范、訴訟法律規范等之間的協同。

三是在加強“雙碳”國內領域立法的同時加快“雙碳”涉外領域立法，實現國內立法與涉外立法的協同。黨的二十大報告明確提出：“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統籌推進國內法治和涉外法治，以良法促進發展、保障善治。”①中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》在關于“健全依法行政制度體系，加快推進政府治理規范化程序化法治化”的第三部分也強調要“加強重要領域立法”，這些重要領域立法包括與“雙碳”相涉的國家安全、科技創新、生物安全、生態文明、防范風險、涉外法治等領域。②這就要求我們根據黨的二十大報告指示精神并結合法治政府建設實施綱要的安排，就這些重點領域、新興領域和涉外領域進行立法，尤其是要加快過去長期未受到重視的涉外立法進程，從而統籌推進國內法治與涉外法治建設。

四是針對碳達峰與碳中和的不同發展階段進行分步式立法，統籌安排相關聯相配套的法律法規規章的立改廢釋工作，實現立法進程與碳達峰階段和碳中和目標實現階段的協同對應。總體上，“應聚焦實踐問題和立法需求，提高立法精細化精準化水平”，健全碳排放治理急需的法律制度。在碳達峰落實階段，立法工作的重點應主要集中在全面清理現行法律法規，修訂與之相關的能源、環境、產業、工業生產、生活消費等領域的法律法規及規章，抓緊制定與碳達峰行動相一致的專門法律、法規或者規章，從而增強法律法規間的銜接協調；在碳中和目標實現推進階段，制定碳中和（或者應對氣候變化，減緩氣候變暖）的專項法律、法規，為碳中和目標的實現提供長久性的法律制度安排，從而服務于2060年之前實現碳中和這一目標。

綜上所述，為促進政府在“雙碳”領域的依法有為，必須為其提供具有科學性、針對性、及時性、系統性、可操作性的法律依據與遵循，而加快協同立法正是健全和完善政府在“雙碳”治理領域法律制度的有效途徑。