論建設中國特色社會主義法治體系的三個維度

喻中

關鍵詞：習近平法治思想；法治體系；依法治國；法律體系；法治機構；法治隊伍

一、問題的提出

在習近平法治思想的體系中，“堅持建設中國特色社會主義法治體系”占據了重要地位。黨的二十大報告進一步要求：“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。”稍作回顧即可發現，早在2014年10月召開的黨的十八屆四中全會上，習近平總書記就已經提出：“加快建設中國特色社會主義法治體系?！彼赋觯胺ㄖ误w系是國家治理體系的骨干工程”，“必須加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系．嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。”①

2018年8月，在中央全面依法治國委員會第一次會議上，習近平總書記又提出：“堅持建設中國特色社會主義法治體系，中國特色社會主義法治體系是中國特色社會主義制度的法律表現形式。必須抓住建設中國特色社會主義法治體系這個總抓手，努力形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，不斷開創全面依法治國新局面?！雹?/p>

2019年10月，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出了明確的要求：“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發展中國特色社會主義的內在要求。必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，全面推進依法治國，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內法規體系，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，推進法治中國建設?！雹?/p>

2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議明確了習近平法治思想在全面依法治國中的指導地位。在這次會議上，習近平總書記系統闡述的“十一個堅持”，揭示了習近平法治思想的核心要義。關于其中的第六個“堅持”，習近平總書記指出：“堅持建設中國特色社會主義法治體系。中國特色社會主義法治體系是推進全面依法治國的總抓手。要加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。要堅持依法治國和以德治國相結合，實現法治和德治相輔相成、相得益彰。要積極推進國家安全、科技創新、公共衛生、生物安全、生態文明、防范風險、涉外法治等重要領域立法，健全國家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度，以良法善治保障新業態新模式健康發展?！雹?/p>

這些論述，闡明了堅持建設中國特色社會主義法治體系的科學內涵。尤其是其中的“中國特色社會主義法治體系是推進全面依法治國的總抓手”這一論斷，不僅生動形象地指出了中國特色社會主義法治體系與推進全面依法治國的關系，而且還具有“路線圖、施工圖”的意義：全面依法治國可以通過建設中國特色社會主義法治體系來實現、來推進。接下來的問題是，在全面依法治國的進程中，怎樣運用中國特色社會主義法治體系這個總抓手？本文的理解是：所謂總抓手，總是對應于第二層次的若干重要抓手，倘若沒有相應的重要抓手，總抓手就可能抓空。因此，總抓手必須與若干重要抓手緊密結合起來，才能有效地建設中國特色社會主義法治體系。那么，與這個總抓手相對應的一系列重要抓手又是什么？換言之，運用哪些重要抓手，才能讓總抓手在實踐中能夠抓得更緊、更深、更實？這個問題的實質是，如何建構中國特色社會主義法治體系？

要回答這個問題，應當注意以下三個要點：第一，根據黨的十九屆四中全會決定，建設中國特色社會主義法治體系，既要加快形成包括“完備的法律規范體系”在內的五個體系，又要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，還要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，還要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。第二，根據習近平總書記的相關重要論述，建設中國特色社會主義法治體系，既要加快形成包括“完備的法律規范體系”在內的五個體系，又要堅持依法治國與以德治國相結合，還要積極推進重要領域立法。第三，中國特色社會主義法治體系既然是推進全面依法治國的總抓手，那么，這個總抓手就必然會跟習近平總書記全面闡述的“十一個堅持”具有普遍、廣泛、密切、深入的內在聯系，否則，它就不可能起到總抓手的作用。因此，中國特色社會主義法治體系作為總抓手，它所對應、它所依賴、它所涵攝的一系列重要抓手，就應當立足于“十一個堅持”來回答，就應當立足于整體性、系統性的習近平法治思想來回答。

如果以普遍聯系的方法理解習近平法治思想的核心要義，如果把“十一個堅持”融會貫通，那么，在堅持建設作為總抓手的中國特色社會主義法治體系的進程中，有必要著眼于三個相互關聯的重要抓手：第一，加快完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系；第二，加快完善由中央全面依法治國委員會牽頭抓總的法治機構體系；第三，加快完善以領導干部為“關鍵少數”的法治隊伍體系。這三個重要抓手，分別著眼于憲法法律（法）、法治機構（機構）、法治隊伍（人）三個方面，是建構中國特色社會主義法治體系的必由之路。下文的分析將表明，它們都是習近平法治思想的題中應有之義。把這三個重要抓手整合起來，形成三位一體的格局，可以從三個不同的方向上發力，推動中國特色社會主義法治體系的建構，進而激發中國特色社會主義法治體系這個總抓手的實踐偉力。與此同時，如何建構中國特色社會主義法治體系這個根本問題，也可以在習近平法治思想中找到相應的答案。

一、加快完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系

在2019年2月舉行的中央全面依法治國委員會第二次會議上，習近平總書記要求：“不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。”2021年11月，黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》要求：“加快完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。”②從“不斷完善”到“加快完善”，可以表明，中國特色社會主義法律體系雖然已經在2011年第十一屆全國人大四次會議上宣布形成，但是，黨的十八大以來，通過《中華人民共和國憲法修正案（2018）》，通過制定《中華人民共和國民法典》

（以下簡稱《民法典》）、《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國監察法》等法律，通過修改《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國環境保護法》等法律，通過加強重點領域、新興領域與涉外領域立法，使得中國特色社會主義法律體系一直都處于不斷完善的過程中。

對于中國特色社會主義法治體系的建構來說，加快完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系具有多個方面的推動作用。第一，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系不僅直接表現為完備的法律規范體系，而且還可以突出憲法在完備的法律規范體系中的核心地位和統帥作用。第二，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系是高效的法治實施體系的必要前提，法治實施體系中的依法行政、公正司法、全民守法，無不以完善的中國特色社會主義法律體系作為基礎，無不體現為對以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的實施與運用。第三，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系是嚴密的法律監督體系的前提和基礎，在推進全面依法治國的進程中，對權力運行的制約監督，尤其是對立法工作的監督、對執法權的監督、對司法權的監督，都需要在法治的軌道上展開，都需要嚴格遵守以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。第四，要形成有力的法治保障體系，要形成完善的黨內法規體系，依然離不開以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系設定的法治軌道。由此可見，加快完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系是建構中國特色社會主義法治體系的一個重要抓手。為了把這個重要抓手用好，應當注重以下幾個方面：

（一）中國特色社會主義法律體系是以中國憲法為核心的法律體系

按照“十一個堅持”中的“堅持依憲治國、依憲執政”，按照立法體制，中國特色社會主義法律體系必須以憲法為核心。因為，“堅持依憲治國、依憲執政，就包括堅持憲法確定的中國共產黨領導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖”①。這兩個“不動搖”，都出自憲法的明文規定。堅持依憲治國、依憲執政，既要依據《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第1條的規定，也要依據憲法的其他相關條款。因為，“憲法是全面依法治國的根本依據，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力”②，既然“憲法是國家根本法，是國家各種制度和法律法規的總依據”③，憲法當然也是中國特色社會主義法律體系的總依據。

早在2012年12月，在首都各界紀念現行《憲法》公布施行三十周年大會上的講話中，習近平總書記就曾指出，“我們要以憲法為最高法律規范，繼續完善以憲法為統帥的中國特色社會主義法律體系”④。兩年后，習近平總書記又強調：“憲法是國家的根本法。法治權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威。必須把宣傳和樹立憲法權威作為全面推進依法治國的重大事項抓緊抓好，切實在憲法實施和監督上下功夫?！雹莞鶕@些重要論述，堅持憲法在中國特色社會主義法律體系中的統帥地位、核心地位，既是樹立法治權威的必由之路，也是加強憲法實施、憲法監督的必由之路，同時也是堅持依憲治國、依憲執政的題中應有之義。

（二）注重黨內法規與國家法律的相互銜接

完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，還應當處理好國家法律與黨內法規的關系。在當代中國，國家法律是對全體公民提出的要求，黨內法規是對全體黨員提出的要求，而且很多地方比國家法律的要求更嚴格。因為中國共產黨是先鋒隊，所以黨內法規對黨員的要求應該更嚴格。在全面依法治國的進程中，“必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”⑥。

要形成這樣的格局，就要把全面依法治國與全面從嚴治黨結合起來。在完善國家法律的同時，完善黨內法規。加強黨內法規建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。中國共產黨要履行好執政興國的重大歷史使命，要贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利，要實現黨和國家的長治久安，“必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設”⑦。在統籌推進依法治國與依規治黨的過程中，要注重完善黨內法規制定的體制機制，構建以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規體系，注重加強黨內法規與國家法律的相互銜接、相互協調。

（三）注重法律規范與道德規范的互補

完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，還要注重法律規范與道德規范的互補。法律規范與道德規范具有不同的性質，但法律規范與道德規范又是相互關聯的。像“誠實信用”這樣的公共道德，早已轉化成為正式的法律規范，一些職業道德也實現了法律化。如果說法律是成文化的道德，那么道德就是人的內心世界中的法律。法律和道德都具有規范社會行為、調整社會關系、維護社會秩序的功能。就兩者之間的關系而言，一方面，法律的有效實施離不開道德的支持；另一方面，道德的踐履也需要法律的約束。既然“法治和德治不可分離、不可偏廢，國家治理需要法律和道德協同發力”，那就“必須堅持依法治國和以德治國相結合，使法治和德治在國家治理中相互補充、相互促進、相得益彰”①。

為了實現這個目標，應當在憲法的統帥下，促成法律規范與道德規范的相互融會。從道德規范的角度來看，“道德是法律的基礎，只有那些合乎道德、具有深厚道德基礎的法律才能為更多人所自覺遵行”，才能得到更普遍的認同。從法律規范的角度來看，國家法律應當樹立鮮明的道德導向，注意張揚美德善行，“要把實踐中廣泛認同、較為成熟、操作性強的道德要求及時上升為法律規范，引導社會崇德向善”。更具體地說，在立法工作中，應當明確對失德行為、失德現象的懲戒措施。在執法工作中，要依法加強對群眾反映強烈的失德行為、失德現象的整治?！皩ν怀龅恼\信缺失問題，既要抓緊建立覆蓋全社會的征信系統，又要完善誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制，使人不敢失信、不能失信?！?018年5月，黨中央印發《社會主義核心價值觀融人法治建設立法修法規劃》，其中提出的主要任務之一，就是加強道德領域突出問題專項立法，把一些基本道德要求及時上升為法律規范。

（四）加強重點領域、新興領域、涉外領域立法

完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，還要加強重點領域、新興領域、涉外領域立法。早在2014年，習近平總書記就指出：“我們要加強重要領域立法，確保國家發展、重大改革于法有據，把發展改革決策同立法決策更好地結合起來。”⑤現在，有關國家安全、生物安全、生態文明、科技創新、公共衛生、防范風險等領域的立法，都可以歸屬于重要領域或重點領域的立法。例如，在公共衛生這個重要領域，“要完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統完備、科學規范、運行有序的疫情防控法律體系。要抓緊修訂完善野生動物保護法律法規，健全執法管理體制及職責，堅決取締和嚴厲打擊非法野生動物市場和貿易，從源頭上防控重大公共衛生風險”①。

新興領域立法主要集中在數字經濟、互聯網金融、大數據、云計算、人工智能等相關領域，它們都和互聯網有關。近年來，國家堅持依法治網，加強網絡領域立法，制定了一批法律法規，網絡空間的法治化水平不斷提高。但是，與網絡空間迅速發展的新形式相比，網絡領域立法仍有很多須要填補的空白，依法治網的水平、能力仍然有待進一步提高。“要把依法治網作為基礎性手段，繼續加快制定完善互聯網領域法律法規，推動依法管網、依法辦網、依法上網，確保互聯網在法治軌道上健康運行?！雹?/p>

在涉外法治這個領域，“有的西方國家以國內法名義對我國公民、法人實施所謂的‘長臂管轄，在國際規則上是站不住腳的，但他們執意要這樣做，我們必須綜合運用政治、經濟、外交、法治等多種手段加以應對。要把法治應對擺在更加突出位置，用規則說話，靠規則行事”③。在統籌推進國內法治與涉外法治的進程中，為了更好維護國家主權、安全、發展利益，亟待加強涉外領域立法。

（五）提高立法質量

完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系還需要進一步提高立法質量。黨的十八大以來，習近平總書記持續關注立法質量問題。2013年2月，習近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。這些話是有道理的。我們要完善立法規劃，突出立法重點，堅持立改廢并舉，提高立法科學化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統性。要完善立法工作機制和程序，擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準確反映經濟社會發展要求，更好協調利益關系，發揮立法的引領和推動作用。”④

2014年10月，習近平總書記又指出：“我們在立法領域面臨著一些突出問題，比如，立法質量需要進一步提高，有的法律法規全面反映客觀規律和人民意愿不夠，解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強；立法效率需要提一步提高。還有就是立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出，有的立法實際上成了一種利益博弈，不是久拖不決，就是制定的法律法規不大管用，一些地方利用法規實行地方保護主義，對全國形成統一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害國家法治統一?！雹葸@些問題，都是需要克服的。

2019年2月，習近平總書記再次指出：“發展要高質量，立法也要高質量。要以立法高質量保障和促進經濟持續健康發展。比如，吸引和利用外資方面的立法，大多是改革開放初期制定的，發揮了重要作用，但難以適應新時代構建開放型經濟新體制的需要，亟需制定統一的外資基礎性法律。一些改革開放先行先試地區，如海南自由貿易試驗區和自由貿易港建設、雄安新區建設等相關立法授權工作，要及早作出安排。知識產權保護、生物安全、土地制度改革、生態文明建設等方面的立法項目要統籌考慮，立改廢釋并舉?！雹?/p>

習近平總書記關于提高立法質量的論述及其引領的立法實踐，表明新時代以來的以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，已經從計算數量多少轉向注重質量高低，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經從“逐步形成”的“1．0版本”邁向“高質量”的“2．0版本”。

三、加快完善由中央全面依法治國委員會牽頭抓總的法治機構體系

習近平總書記指出：“要把全面推進依法治國的工作重點放在基層，發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，加強基層法治機構和法治隊伍建設?！雹谶@個重要論斷，雖然旨在強調基層法治機構與法治隊伍的建設問題，但是，它隱含了建構中國特色社會主義法治體系的兩個重要抓手：法治機構與法治隊伍。關于其中的法治隊伍，且待下一節再論；這里先說法治機構。如果說，以文件及其語言、文字呈現出來的中國特色社會主義法律體系相當于一臺電腦的軟件系統，那么，由各種法治機構組合而成的法治機構體系就相當于一臺電腦的硬件系統。因而，當代中國的法治機構體系是中國特色社會主義法治體系的外在表現、直觀體現與物質載體。一臺電腦的運行，既需要軟件系統，也需要硬件系統，一個都不能少。

正是在這個意義上，相當于一臺電腦的硬件系統的法治機構體系與中國特色社會主義法治體系形成了緊密的關系，具體表現在：第一，各種各樣的法律規范都出自各種性質的法治機構（詳后），相關法治機構的有效運行是形成完備的法律規范體系的前提條件。試想，如果沒有專司立法的法治機構，完備的法律規范體系將無從形成。第二，高效的法治實施體系有賴于完善的法治實施機構的高效運行。直觀地看，法治實施體系就是相關法治機構有序運行形成的一個動態化的體系。第三，嚴密的法治監督體系在相當程度上體現為相關法治監督機構之間的嚴密配合，且依賴于相關法治監督機構的有效運行。第四，有力的法治保障體系在一定意義上，就是法治保障機構擔當作為的結果。第五，黨內法規體系由黨內相關機構創制而成，這些黨內機構也是當代中國法治機構體系的重要組成部分。可見，當代中國的法治機構體系是建設中國特色社會主義法治體系的重要抓手。如果說，做一臺電腦必須把電腦的硬件做好，那么，建構中國特色社會主義法治體系，也必須把法治機構體系建設好，因為法治機構體系相當于中國特色社會主義法治體系的物質載體。在這樣的語境下，要完善當代中國的法治機構體系，有必要注意以下幾點：

（一）中央全面依法治國委員會在法治機構體系中居于牽頭抓總的位置

就像憲法是中國特色社會主義法律體系的核心與統帥一樣，在當代中國的法治機構體系中，也有一個居于牽頭抓總位置的機構，那就是2018年成立的中央全面依法治國委員會。

一方面，中央全面依法治國委員會是一個統籌推進全面依法治國的機構，因而是一個法治機構。關于這個法治機構的成立，習近平總書記指出：“黨中央決定組建中央全面依法治國委員會，這是我們黨歷史上第一次設立這樣的機構，目的是加強黨對全面依法治國的集中統一領導，統籌推進全面依法治國工作?！雹倭暯娇倳涍€指出：“黨中央決定成立中央全面依法治國委員會，主要有以下幾個方面的考慮。第一，這是貫徹落實黨的十九大精神，加強黨對全面依法治國集中統一領導的需要。黨的十八屆四中全會制定了推進全面依法治國的頂層設計、路線圖、施工圖。黨的十九大對新時代推進全面依法治國提出了新任務，明確到二0三五年，法治國家、法治政府、法治社會要基本建成。為了更好落實這些目標任務，黨中央聽取各方意見和建議，決定成立中央全面依法治國委員會。成立這個委員會，就是要健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，強化黨中央在科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法等方面的領導，更加有力地推動黨中央決策部署貫徹落實?！雹诟鶕F行法律制度，立法既有人大立法，也有政府立法；行政執法歸屬于眾多的行政部門；法院行使的司法權與檢察院行使的司法權各司其職，諸如此類的實際情況，都有待于黨中央的全面統籌。成立這個委員會，有助于黨中央對全面依法治國的集中統一領導。“第二，這是研究解決依法治國重大事項、重大問題、協調推進中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的需要。全面依法治國是一項長期而重大的歷史任務，也是一場深刻的社會變革。當前，立法、執法、司法、守法等方面都存在不少薄弱環節，法治領域改革面臨許多難啃的硬骨頭，迫切需要從黨中央層面加強統籌協調?！雹燮┤?，涉外法治就是一個明顯的短板，執法司法職權運行機制不夠科學，等等，這些都是難啃的硬骨頭。這些問題的有效解決，都需要黨中央層面的統籌協調。概而言之，中央全面依法治國委員會是一個統籌推進法治體系建設與法治國家建設的法治機構。

另一方面，中央全面依法治國委員會是一個牽頭抓總的法治機構。習近平總書記指出：“委員會是管宏觀、謀全局、抓大事的，要站得高一些、看得遠一些、想得深一些，既要破解當下突出問題，又要謀劃長遠工作，把主要精力放在頂層設計上。委員會在全面依法治國重大決策、重大問題上居于牽頭抓總的位置，要增強‘四個意識，堅定‘四個自信，站好位、履好職、盡好責，主動謀劃和確定中國特色社會主義法治體系建設的總體思路、重點任務。要把全面依法治國放到黨和國家工作大局中去思考，研究提出戰略性、前瞻性的方案。要做好全面依法治國重大問題的運籌謀劃、科學決策，實現集中領導、高效決策、統一部署。委員會要統籌整合各方面的資源和力量推進全面依法治國，重點推動解決部門、地方解決不了的重大事項，協調解決部門、地方之間存在分歧的重大問題。要推動把社會主義核心價值觀貫穿立法、執法、司法、守法各環節，使社會主義法治成為良法善治。”④既然中央全面依法治國委員會的一個職責是“主動謀劃和確定中國特色社會主義法治體系建設的總體思路、重點任務”，再結合“中國特色社會主義法治體系是推進全面依法治國的總抓手”這一重要論斷，我們可以合乎邏輯地推定：中央全面依法治國委員會是推動全面依法治國在主體、組織、機構意義上的總抓手。所謂“居于牽頭抓總的位置”，其實就是承擔著“總抓手”的職責。關于中央全面依法治國委員會的內部設置，習近平總書記指出：“為加強對相關領域法治工作的協調，委員會設立了四個協調小組。協調小組要在各自領域發揮作用。協調小組要對委員會負責，定期向委員會報告工作，及時向委員會會議報告工作進展情況，遇有重大情況隨時報告。辦公室要加強對工作的協調、督促、檢查、推動?！雹倭暯娇倳涍€專門強調：“中央依法治國辦要發揮好職能作用，推動黨中央法治建設決策部署落到實處?！雹?/p>

以上兩個方面表明，中央全面依法治國委員會既是一個法治機構，而且還“居于牽頭抓總的位置”，因而是法治機構體系中的一個牽頭抓總的法治機構，體現了黨對全面依法治國的集中統一領導，具有鮮明的中國特色。

（二）黨委政法委是黨委領導政法工作的職能部門

如果說中央全面依法治國委員會主要體現了黨中央對全面依法治國的集中統一領導，那么，黨委政法委作為黨委領導和管理政法工作的職能部門，是實現黨對政法工作領導的重要組織形式。相對于2018年才成立的中央全面依法治國委員會，黨委政法委已經歷了數十年的演變。進入新時代以來，習近平總書記關于黨委政法委的職能定位有明確的論述，他指出：“一些人把矛頭對準黨委政法委，要求取消黨委政法委，就是想取消黨對政法工作領導的制度。黨委政法委要明確職能定位，善于議大事、抓大事、謀全局，把握政治方向、協調各方職能、統籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法辦事、創造執法環境，保障黨的路線方針政策貫徹落實，保障憲法法律統一正確實施，推動依法治國基本方略落實，推動法治中國建設。黨委政法委要帶頭在憲法法律范圍內活動，善于運用法治思維和法治方式領導政法工作，在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮重要作用?！雹圻@就是說，黨委政法委是黨領導政法工作的重要機構，主要體現為黨對政法工作的領導。在這個意義上，黨委政法委也是中國特色的法治機構體系中的一個重要組成部分。

黨委政法委作為各級黨委領導政法工作的職能部門，承擔了重要的責任。習近平總書記要求：“各級黨委要切實擔負起維護一方穩定的政治責任，把政法工作擺到經濟社會發展全局中來謀劃，積極研究解決影響政法工作的重大問題。要帶頭依法辦事，支持人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權、檢察權，支持政法各單位依照憲法法律獨立負責、協調一致開展工作，為政法機關依法履行職責創造良好環境?！雹芨骷夵h委承擔的這些責任，也是各級黨委政法委承擔的責任，或者說，各級黨委政法委是這些責任的具體承擔機構，當然也是協助各級黨委承擔這些責任的機構。

黨委政法委如何領導政法工作？習近平總書記指出：“黨對政法工作的領導是管方向、管政策、管原則、管干部，不是包辦具體事務，不要越俎代庖，領導干部更不能借黨對政法工作的領導之名對司法機關工作進行不當干預。”①由于黨委政法委是各級黨委領導和管理政法工作的職能部門，習近平總書記提出的這些原則要求，也可以理解為是對黨委政法委領導方式的定位。

（三）完善立法機構、執法機構與司法機構

立法機構主要包括兩類：一是有立法權的人大及其常委會，二是有立法權的政府。關于這兩類立法機構的完善，習近平總書記要求：“一是健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用；建立由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案制度；增加有法治實踐經驗的專職常委比例；依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。二是加強和改進政府立法制度建設，完善行政法規、規章制定程序，完善公眾參與政府立法機制；重要行政管理法律法規由政府法制機構組織起草?！雹诎凑者@段重要論述，一方面，有立法權的人大及其常委會是立法機構，在立法工作中發揮主導作用，相關專門委員會、工作委員會是立法機構的重要組成部分。另一方面，有立法權的政府是政府立法機構，政府法制機構承擔著組織起草重要行政管理法律法規的責任。當然，這里所說的“政府法制機構”，主要是指此前的各級政府內設的政府法制辦公室，機構改革之后，政府法制辦公室的基本職能已由各級司法行政管理部門承擔。

執法機構主要是指行政執法機構。關于執法機構的完善，習近平總書記指出：“政府是執法主體，對執法領域存在的有法不依、執法不嚴、違法不究甚至以權壓法、權錢交易、徇私枉法等突出問題，老百姓深惡痛絕，必須下大氣力解決?！薄案骷壵仨殘猿衷邳h的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治機構。”要建設這樣的法治機構，首要的措施是，“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”③。在行政執法機構中，公安機關尤為引人注目，一方面，公安機關是行政執法機關；另一方面，公安機關也要履行刑事偵查職能。由于“公安機關處于執法司法工作第一線，能不能做到嚴格規范公正文明執法，事關人民群眾切身利益，事關黨和政府法治形象”④，因而，加強公安機關的建設對于各級政府加快建設法治機構具有標志性意義。

司法機構主要是法院與檢察院，但刑事偵查與刑事執行又分別涉及公安機關與司法行政管理機關。黨的十八大以來，習近平總書記關于司法改革有很多重要論述，其中多數涉及司法機構的改革與完善。例如，針對輿論高度關注的冤案，習近平總書記指出：“造成冤案的原因很多，其中有司法人員缺乏基本的司法良知和責任擔當的問題，更深層次的則是司法職權配置和權力運行機制不科學，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互制約的體制機制沒有真正形成?！雹贀Q言之，冤案的產生，更深層次的原因還在于司法機構的設置問題，尤其是司法機構之間的權力關系問題。再如，關于最高人民法院設立巡回法庭的問題，習近平總書記指出：“最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區重大行政和民商事案件。這樣做，有利于審判機關重心下移、就地解決糾紛、方便當事人訴訟，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對統一法律適用有重大指導意義的案件。”②最高人民法院巡回法庭的設立，就是完善司法機構的一個重大舉措，對于完善整體性的法治機構體系，具有重大意義。

（四）整合法律服務機構

法律服務機構也是法治機構體系中的一個重要組成部分，而且是一個生機勃勃的組成部分。進一步看，當代中國的法律服務機構并不是一個同質化的機構，而是一個由多種性質的機構組成的機構體系。在這個機構體系中，律師事務所是一個從業人員眾多的法律服務機構，也是最具代表性的法律服務機構，在全面依法治國的過程中發揮著越來越重要的作用。公證機構、司法鑒定機構、仲裁機構在全面依法治國的過程中發揮的作用也越來越明顯?；鶎铀痉ㄋ?、人民調解組織在基層治理與法治社會建設領域做出了越來越大的貢獻。

針對各種法律服務機構，習近平總書記指出：“要深化公共法律服務體系建設，加快整合律師、公證、司法鑒定、仲裁、司法所、人民調解等法律服務資源，盡快建成覆蓋全業務、全時空的法律服務網絡?！雹蹮o論是公共法律服務體系的建設，還是法律服務資源的整合，其實都體現為這些法律服務機構的整合、建設與完善。因而，推動法律服務機構的體系化建設，是完善當代中國法治機構體系的一個重要環節。

四、加快完善以領導干部為“關鍵少數”的法治隊伍體系

在“十一個堅持”中，有“兩個堅持”都與法治隊伍有關。其一，“堅持建設德才兼備的高素質法治工作隊伍。要加強理想信念教育，深入開展社會主義核心價值觀和社會主義法治理念教育，推進法治專門隊伍革命化、正規化、專業化、職業化，確保做到忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律。要教育引導法律服務工作者堅持正確政治方向，依法依規誠信執業，認真履行社會責任”④。按照這樣的論述，“法治工作隊伍”又可以分成兩個部分：“法治專門隊伍”與“法律服務工作者”，它們各有所指（詳后）。其二，“堅持抓住領導干部這個‘關鍵少數。各級領導干部要堅決貫徹落實黨中央關于全面依法治國的重大決策部署，帶頭尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力，做尊法學法守法用法的模范。要力戒形式主義、官僚主義，確保全面依法治國各項任務真正落到實處”①。領導干部要貫徹落實黨中央關于全面依法治國的重大決策部署，在全面依法治國進程中承擔重大職責，因而，領導干部不僅可以歸屬于法治隊伍，而且還是法治隊伍中的“關鍵少數”。與之相對應，法治隊伍中的“多數”或“大多數”，則屬于“法治工作隊伍”。把以上“兩個堅持”合起來看，在習近平法治思想中，建設以領導干部為“關鍵少數”的法治隊伍體系具有十分重要的戰略地位。

如前文所述，就像法治機構體系一樣，法治隊伍體系也是堅持建設中國特色社會主義法治體系的重要抓手。畢竟，無論是憲法法律還是法治機構，說到底，都需要一支法治隊伍去運行。還是以一臺電腦打比方，如果憲法法律相當于電腦的軟件系統、法治機構相當于電腦的硬件系統，那么，法治隊伍就相當于操作電腦的人，如果沒有人去操作，電腦依然是不能發揮作用的。

對于建設中國特色社會主義法治體系，第一，完備的法律規范體系有賴于一支高素質的立法隊伍。第二，高效的法治實施體系有賴于一支高素質的法治實施隊伍，特別是執法隊伍與司法隊伍。第三，嚴密的法治監督體系有賴于一支高素質的法治監督隊伍。第四，有力的法治保障體系最終也要落實到一支高素養的法治保障隊伍身上。由此看來，在加快完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的基礎上，在加快完善由中央全面依法治國委員會牽頭抓總的法治機構體系的基礎上，加快完善以領導干部為“關鍵少數”的德才兼備的高素質法治隊伍體系，對于堅持建設中國特色社會主義法治體系這個總抓手來說，對于中國特色社會主義法治體系的建構來說，同樣是一個可靠、可行的重要抓手。要用好這個重要抓手，有必要注意以下幾個要點：

（一）領導干部是法治隊伍體系中的“關鍵少數”

關于領導干部在法治隊伍體系中的地位，習近平總書記指出：“黨的十八屆四中全會強調，要提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下。我在黨的十八屆四中全會上講過，各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，全面依法治國，必須抓住領導干部這個‘關鍵少數。這也就是我們黨一直強調的，政治路線確定之后，干部就是決定因素。”②這段論述，既重述了中國共產黨歷來強調的“政治路線確定之后，干部就是決定因素”這一傳統，同時也表明，領導干部是法治隊伍體系中的“關鍵少數”。抓全面依法治國，堅持建設中國特色社會主義法治體系，尤其是完善法治隊伍體系，必須緊緊抓住這個“關鍵少數”。

首先，充分理解領導干部在法治隊伍體系中的關鍵地位。“各級領導干部作為具體行使黨的執政權和國家立法權、行政權、司法權的人，在很大程度上決定著全面依法治國的方向、道路、進度。黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，主要是通過各級領導干部的具體行動和工作來體現、來實現?！雹垡虼?，在推進全面依法治國的過程中，在建設中國特色社會主義法治體系的過程中，“必須抓住領導干部這個‘關鍵少數，首先解決好思想觀念問題，引導各級干部深刻認識到，維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現”①。所謂“關鍵少數”，就意味著“關鍵地位”與“關鍵作用”。因此，完善法治隊伍體系，首先應當聚焦各級領導干部，解決好他們的思想觀念問題。

其次，全面把握法治隊伍體系中領導干部的共性與個性。各級領導干部都是“關鍵少數”，這是領導干部的共性。但是，不同類型的領導干部還有一些值得注意的個性。第一，高級干部。“高級干部做尊法學法守法用法的模范，是實現全面推進依法治國目標和任務的關鍵所在。”②孔子有言：“下之事上也，不從其所令，從其所行。上好是物，下必有甚者矣。故上之所好惡不可不慎也，是民之表也?！雹鄹呒壐刹恐八小薄八谩比绻亲鸱?、學法、守法、用法，必將在全社會產生極大的示范效應。因而，高級干部代表了“以上率下”之“上”，是全面推進依法治國的關鍵所在、表率所在。第二，縣委書記?？h委書記關系到全面依法治國的根基。因為，“依法治國的根基在基層?？h委書記要做學法尊法守法用法的模范，做決策、開展工作多想一想法律的依據、法定的程序、違法的后果，自覺當依法治國的推動者、守護者”④。第三，政法機關的領導干部。他們是管理具體案件、具體事務的領導干部，他們中的大多數與下文將要討論的法治專門隊伍（主要是其中的執法隊伍、司法隊伍）其實是交叉重疊的關系，他們既是領導干部，也是專門的執法人員或司法人員。針對這樣的領導干部，習近平總書記要求：“選好配強政法機關領導班子，不斷提高政法隊伍思想政治素質和履職能力，培育造就一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的政法隊伍，確保刀把子牢牢掌握在黨和人民手中?！雹?/p>

再次，注重培養領導干部的法治素養。這是一個持之以恒的目標，不可能一勞永逸。一方面，在起點上，在人口處，就要開始下功夫?！皩︻I導干部的法治素養，從其踏人干部隊伍的那一天起就要開始抓，教育引導他們把法治的第一粒扣子扣好?！雹蘖硪环矫?，在干部成長為領導干部之后，還要持續不斷地提高他們的法治素養。雖然，“各級領導干部或多或少都學過一些法律知識，但同全面推進依法治國的要求相比，還很不夠，必須加強學習，打牢依法辦事的理論基礎和知識基礎。要系統學習中國特色社會主義法治理論，準確把握我們黨處理法治問題的基本立場。首要的是學習憲法，還要學習同自己所擔負的領導工作密切相關的法律法規。各級黨委要重視法治培訓，完善學法制度，黨校、行政學院、干部學院等都要加強對領導干部法律知識的教育”⑦。

最后，優先選拔任用法治素質好的干部。用人導向是一個很重要的導向，能夠產生“指揮棒”的效果?！包h的十八屆四中全會明確要求，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容，在相同條件下，優先提拔使用法治素質好、依法辦事能力強的干部。我們黨選拔任用干部的標準就是德才兼備，而法治觀念、法治素質是干部德才的重要內容。用人導向最重要、最根本、也最管用。如果我們不是把嚴守黨紀、嚴守國法的干部用起來，而是把目無法紀、膽大妄為、飛揚跋扈的干部用起來，那就必然會造成‘劣幣驅逐良幣現象。要抓緊對領導干部推進法治建設實績的考核制度進行設計，講清楚黨政主要負責人在推進法治建設方面要履行的具體職責，讓大家明白需要做什么、怎么做?！雹俸喍灾?，“各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件”②。在實踐中，只要充分發揮選拔任用干部這個“指揮棒”，只要把法治素質作為選拔任用干部的重要標準，領導干部這個“關鍵少數”就可以更好地在建設中國特色社會主義法治體系中發揮更加關鍵的作用。

（二）專門的法治隊伍

專門的法治隊伍也可以稱為法治專門隊伍。在堅持建設中國特色社會主義法治體系的進程中，建設一支德才兼備的高素質法治專門隊伍至關重要。專門的法治隊伍主要包括專門的立法隊伍、專門的執法隊伍、專門的司法隊伍。對于這三支隊伍，習近平總書記指出：“我國專門的法治隊伍主要包括在人大和政府從事立法工作的人員，在行政機關從事執法工作的人員，在司法機關從事司法工作的人員。全面推進依法治國，首先要把這幾支隊伍建設好。立法、執法、司法這三支隊伍既有共性又有個性，都十分重要。立法是為國家定規矩、為社會定方圓的神圣工作，立法人員必須具有很高的思想政治素質，具備遵循規律、發揚民主、加強協調、凝聚共識的能力。執法是把紙面上的法律變為現實生活中活的法律的關鍵環節，執法人員必須忠于法律、捍衛法律，嚴格執法、敢于擔當。司法是社會公平正義的最后一道防線，司法人員必須信仰法律、堅守法治，端穩天平、握牢法槌，鐵面無私、秉公司法。要按照政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的要求，教育和引導立法、執法、司法工作者牢固樹立社會主義法治理念，恪守職業道德，做到忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律。”③

以上三支隊伍，雖然職責不同、各有個性，但都可以歸屬于專門的法治隊伍或法治專門隊伍。在這三支法治專門隊伍中，由于司法人員的司法裁判、執法人員的行政執法與人民群眾的日常生活、切身利益有更加緊密、更加直接的聯系，因而引起了更多的關注。

針對司法隊伍的建設問題，自黨的十八大以來，習近平總書記已有豐富的論述。一方面，習近平總書記向司法人員提出了正面的要求：“司法人員要剛正不阿，勇于擔當，敢于依法排除來自司法機關內部和外部的干擾，堅守公正司法的底線。”④習近平總書記還要求：“凡是進入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對案件質量終身負責。法官、檢察官要有審案判案的權力，也要加強對他們的監督制約，把對司法權的法律監督、社會監督、輿論監督等落實到位，保證法官、檢察官做到‘以至公無私之心，行正大光明之事?！雹倭硪环矫?，習近平總書記還指出了一些體制機制上妨礙司法隊伍建設的問題。例如，“長期以來，我國把司法人員定位于公務員，實行與公務員基本相同的管理模式，帶來不少弊端。我看了一些材料，一些法官、檢察官為了晉升行政職級，愿意到辦公室等非業務部門去工作，或者離開辦案一線去做管理工作。全國法院系統有近三十四萬人，但有法官資格的不到二十萬人，在一線辦案的更是不足十七萬人；不少地方，五十二歲的副科級法官、五十五歲的正科級法官，正是辦案經驗最豐富、業務能力最強的時候，卻為了給年輕人提拔使用騰出位子提前退居‘二線，造成人才資源浪費”②。因此，如何充分發揮司法人員的職業經驗和專業智慧，是司法隊伍建設應當注意的一個重要問題。

執法隊伍的建設，應當在依法行政體制上下功夫。習近平總書記結合依法行政的具體實踐指出：“針對當前依然存在的執法不規范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題，必須加快建立權責統一、權威高效的依法行政體制。這次深化黨和國家機構改革把深化綜合執法改革作為專項任務，在市場監管、生態環保、文化市場、交通運輸、農業等領域整合組建執法隊伍，大幅減少執法隊伍類別?！薄耙訌娺@次整合組建的五支執法隊伍，規范執法行為，改進執法方式，完善監督機制，提高執法能力?！雹蹐谭犖榈恼?，是加強執法隊伍建設的重要途徑。

（三）法律服務工作者隊伍

法律服務工作者隊伍由各類法律服務工作者組成，包括律師隊伍、公證員隊伍、司法鑒定人員隊伍、仲裁員隊伍、人民調解員隊伍、基層法律服務工作者隊伍，等等。這幾支隊伍以不同的方式共同服務于全面依法治國與中國特色社會主義法治體系建設，因而構成了當代中國法治隊伍體系中的重要組成部分。

在法律服務工作者隊伍中，“律師隊伍是依法治國的一支重要力量，要大力加強律師隊伍思想政治建設，把擁護中國共產黨領導、擁護社會主義法治作為律師從業的基本要求”④。這主要是在政治上提出的要求，如果從“德才兼備”的要求來看，主要是從“德”的角度對律師隊伍提出的要求。這樣的“德”主要是政治之德，亦即律師隊伍的政治德性與政治素養。

至于“德才兼備”之“才”，主要是指律師隊伍的業務能力或專業能力。“這些年來，我國涉外法律服務業有了長足發展，但同快速增長的需求并不相配。目前，國內能夠熟練辦理涉外法律業務的律師只有七千二百多名，能夠辦理‘雙反雙保業務的律師不到六百名，能夠在世界貿易組織上訴機構獨立辦理業務的律師只有三百多名。國內企業大量的涉外業務都被歐美律所拿走了，其中蘊含著很大的安全風險?！雹俾蓭熽犖闃I務能力的不足，特別是涉外法律服務能力的不足，既妨礙了中國法律服務業的全面發展，同時還有安全隱患，因此亟待彌補與完善。

（四）培養法治人才造就高素質法治隊伍

注重法治人才的培養，是造就高素質法治隊伍的必由之路。因為，“全面依法治國是一個系統工程，法治人才培養是其重要組成部分。法律的生命力在于實施，法律的實施在于人。建設法治國家、法治政府、法治社會，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，都離不開一支高素質的法治工作隊伍。法治人才培養上不去，法治領域不能人才輩出，全面依法治國就不可能做好”②。反過來說，如果要把全面依法治國做好，如果要把中國特色社會主義法治體系建設好，就需要把法治人才培養工作做好，造就高素質的法治隊伍。

做好法治人才培養，既可以直接造就高素質的法治專門隊伍與法律服務工作者隊伍，還可以造就未來的領導干部，進而為法治隊伍體系中的“關鍵少數”提供人才儲備。習近平總書記在中國政法大學座談會上指出：“現在不少青年有志于從政，未來黨和國家各級領導干部也必然出自今天的青年，青年從現在起就應該形成良好的思想政治素質、道德素質、法治素質?！雹圻@就是說，法治素質是成為領導干部的必備條件，因而，法治人才培養是加快完善包括領導干部這個“關鍵少數”在內的整個法治隊伍體系的基礎。

為了把這個基礎打牢，習近平總書記要求：“研究謀劃新時代法治人才培養和法治隊伍建設長遠規劃，創新法治人才培養機制，推動東中西部法治工作隊伍均衡布局，提高法治工作隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設社會主義法治國家提供有力人才保障。”④有力的法治人才保障也是有力的法治隊伍保障。

結語

中國特色社會主義法治體系是推進全面依法治國的總抓手。它的建構應當著眼于三個重要抓手，它們分別是：加快完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加快完善由中央全面依法治國委員會牽頭抓總的法治機構體系，加快完善以領導干部為“關鍵少數”的法治隊伍體系。這三個重要抓手分別著眼于憲法法律、法治機構、法治隊伍，把這三個重要抓手有機地結合起來，形成合力，有助于建構一個有生命力的、自主生長的中國特色社會主義法治體系。

建構中國特色社會主義法治體系的三個重要抓手集中體現了中國特色社會主義最本質的特征，那就是中國共產黨領導。第一，中國特色社會主義法治體系是以中國特色社會主義法律體系為前提和基礎的，中國特色社會主義法律體系是以中國憲法作為核心和統帥的，中國《憲法》第1條明文規定，“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。第二，中國特色社會主義法治體系是以當代中國的法治機構體系作為“骨架”和“硬件”的，當代中國的法治機構體系是由中央全面依法治國委員會牽頭抓總的法治機構體系，中央全面依法治國委員會的牽頭抓總充分體現了黨中央對建設中國特色社會主義法治體系的集中統一領導。第三，中國特色社會主義法治體系是由當代中國的法治隊伍體系來推動的，當代中國的法治隊伍體系是以領導干部作為“關鍵少數”的，根據黨管干部的原則，法治隊伍體系同樣體現了中國憲法規定的“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。“中國特色社會主義法治體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，必須牢牢把握中國特色社會主義這個定性。”①本文分述的建構中國特色社會主義法治體系的三個重要抓手，都體現了黨的領導，“黨的領導是黨和國家事業不斷發展的‘定海神針”②，體現了中國特色社會主義最本質的特征。因此，以三個重要抓手推進中國特色社會主義法治體系的建構，也是對中國特色社會主義這個定性的回應與彰顯。