監(jiān)察法規(guī)在我國法律體系中的定位

劉怡達

關鍵詞：中國特色社會主義法律體系；監(jiān)察法規(guī)；定位問題；黨內法規(guī)

一、問題的提出

全國人大常委會2019年10月通過《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》（以下簡稱《決定》），明確賦予國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的職權。2021年9月，國家監(jiān)察委員會發(fā)布第1號公告，公布了首部監(jiān)察法規(guī)《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》）。可以預見的是，在推進紀檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化的過程中，制定監(jiān)察法規(guī)將成為今后一項重要的立法活動。習近平總書記就曾提出要“全面完善法律、行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)體系”①。不過，就監(jiān)察法規(guī)這一全新的國家法律類型來說，既表現出“實踐先于理論”的特征，即監(jiān)察法規(guī)的基礎理論相當薄弱，相關學術討論尚處起步階段；亦存在“實踐進展緩慢”的問題，例如，國家監(jiān)察委員會獲得監(jiān)察法規(guī)制定權已有三年，但出臺的監(jiān)察法規(guī)迄今僅有一部。為此，既需對監(jiān)察法規(guī)的制定實踐進行總結和檢視，亦應從法學理論層面對監(jiān)察法規(guī)展開全面系統的研究。

在眾多有待研究的理論與實踐問題中，如何在中國特色社會主義法律體系中對監(jiān)察法規(guī)進行合理定位，乃是一個前提性和基礎性的問題。一方面，與監(jiān)察法規(guī)相關的諸多理論話題，本質上是監(jiān)察法規(guī)在我國法律體系中的定位問題，比如有論者探討監(jiān)察法規(guī)之效力位階問題。②另一方面，監(jiān)察法規(guī)工作的進一步法治化，有賴于《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的確認和規(guī)范。全國人大常委會在授予監(jiān)察法規(guī)制定權的同時，亦曾考慮“對立法法的修改抓緊研究，對國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)及相關問題作出規(guī)定”①。學術研究中亦不乏將監(jiān)察法規(guī)納入《立法法》的主張。②而《立法法》是一部全面規(guī)定國家立法體制的基本法律，如何對監(jiān)察法規(guī)制定權作出規(guī)定，亦應解決監(jiān)察法規(guī)在我國法律體系中的定位問題。可以說，監(jiān)察法規(guī)的出現有助于我國法律體系的完善，但監(jiān)察法規(guī)并非孤立的，而是存在于法律體系當中，在“上下左右”維度與其他法律法規(guī)發(fā)生關聯。于是，如何在我國法律體系中對其進行合理定位，不僅關系到法律體系的協調與國家法制的統一，還會影響監(jiān)察法規(guī)自身功能的充分實現。事實上，該問題在立法工作中已引發(fā)關注，比如在第二十五次全國地方立法工作座談會上，全國人大常委會副委員長王晨提出了若干需要深入研究的問題，其中就包括“監(jiān)察法規(guī)在中國特色社會主義法律體系中的定位問題”③。

在很大程度上，科學的定位取決于坐標系的選取是否合理。監(jiān)察法規(guī)由國家監(jiān)察委員會制定，自然屬于國家法律的范疇，因而對監(jiān)察法規(guī)的定位首先應在法律體系內部進行。與此同時，國家法律體系同樣不是一種孤立存在，特別在黨的十八屆四中全會提出“形成完善的黨內法規(guī)體系”并要求“注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協調”之后，④國家法律與黨內法規(guī)的關系變得愈加緊密。加之監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會實行合署辦公的體制，僅有國家法律的權力治理體系顯然難以奏效，以至于實踐中生成了一套黨規(guī)國法共治機制。⑤如此一來，還應“跳出”中國特色社會主義法律體系，在黨內法規(guī)與國家法律關系的二元坐標中定位監(jiān)察法規(guī)。有鑒于此，本文在分析監(jiān)察法規(guī)對我國法律體系的影響之后，首先探討監(jiān)察法規(guī)與其他類型國家法律的關系，以便明確監(jiān)察法規(guī)在法律體系內部的定位；繼而探討監(jiān)察法規(guī)與紀檢領域黨內法規(guī)的關系，由此明確監(jiān)察法規(guī)在法律體系外部的定位。

一、監(jiān)察法規(guī)對我國法律體系的影響

作為事關全局的重大政治體制改革，國家監(jiān)察體制改革對我國法律體系產生了深刻影響，除了為固化改革成果進行的大量相關法律的“立改廢”，更具深遠意義的是監(jiān)察法規(guī)成為我國法律體系的“新成員”。一方面，監(jiān)察法規(guī)的產生促使我國法律體系更加完善；另一方面，法律體系原本的穩(wěn)定結構也受到一定程度的沖擊。

（一）監(jiān)察法規(guī)對我國法律體系的完善功能

經過數十年的不懈努力，中國特色社會主義法律體系在2010年如期形成，并隨著社會的改革發(fā)展而不斷完善。因應國家監(jiān)察體制改革而生的監(jiān)察法規(guī)，對我國法律體系的完善功能主要體現在以下三個方面。

第一，監(jiān)察法規(guī)細化了法律的原則性規(guī)定。中國特色社會主義法律體系以法律為主干，此種主干地位體現在構建國家和社會制度的總體框架，除此之外尚需借由各類法規(guī)和規(guī)章，以便將法律規(guī)定的相關制度具體化，進而充分滿足實踐對規(guī)則的需求。在國家監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察委員會的運行和監(jiān)察權的行使有著極大的規(guī)則需求。為此，全國人大及其常委會進行了相應的修憲和立法活動，但相關立法遵循“宜粗不宜細”的指導思想，難以為監(jiān)察委員會的運行提供充足的規(guī)則供給。例如，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）兼具組織法、行為法、程序法、監(jiān)督法和救濟法等內容，在監(jiān)察法治體系中扮演著“龍頭法”的角色，但仍需輔以眾多更為細致的配套規(guī)范。①而在2018年3月修憲之后，國務院已不再享有領導和管理監(jiān)察工作的職權，故不宜通過行政法規(guī)來調整監(jiān)察工作。此時，國家監(jiān)察委員會制定的監(jiān)察法規(guī)既可將法律中的原則性規(guī)定予以細化，亦能為監(jiān)察工作實際提供更加全面且具體的規(guī)則。

第二，監(jiān)察法規(guī)豐富了法律體系的構成。作為一種全新的國家法律類型，監(jiān)察法規(guī)使得法律體系的類型構造更具多樣性。至于監(jiān)察法規(guī)能否豐富法律部門的組成，則以監(jiān)察法是否為獨立的法律部門為前提，而該問題在理論和實踐中尚存爭議。例如，在中國人大網梳理的“現行有效法律目錄”中．《監(jiān)察法》《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）和《中華人民共和國監(jiān)察官法》（以下簡稱《監(jiān)察官法》）均列入“憲法相關法”。②與此不同的是，法學理論研究傾向于將監(jiān)察法定性為新的法律部門，比如有論者認為，《監(jiān)察法》的出臺標志著新的監(jiān)察法部門的建立。③事實上，把《監(jiān)察法》等法律列入“憲法相關法”是便宜之舉。因為“憲法相關法是與憲法相配套、直接保障憲法實施和國家政權運作等方面的法律規(guī)范，調整國家政治關系”④，而監(jiān)察領域的法律并不全然屬于此，只是當前相關立法數量有限，難以支撐起一個獨立法律部門的應有容量。在這個意義上來說，隨著一系列監(jiān)察法規(guī)的出臺，監(jiān)察法成為獨立法律部門更具現實基礎，進而使得法律部門的劃分更加多元化。

第三，監(jiān)察法規(guī)彰顯了法律體系的特色。中國特色社會主義法律體系既反映了世界各國法律體系的共性，也有著鮮明的中國特色。法律體系所具有的中國特色，是在植根歷史傳統和回應現實問題的過程中形成的。賦予最高監(jiān)察機關制定監(jiān)察法規(guī)的職權，使得監(jiān)察法規(guī)進入到法律體系當中，進而成為我國重要的法律淵源，這本身就是中國特色的體現。此外，國家監(jiān)察體制改革創(chuàng)設的監(jiān)察委員會，是極具中國特色的權力監(jiān)督機關和腐敗懲治機關，規(guī)范其行為的監(jiān)察法規(guī)相應彰顯了法律體系的中國特色。

（二）監(jiān)察法規(guī)對我國法律體系的沖擊效應

一個龐大的法律體系之所以能夠保持和諧統一的穩(wěn)定結構，主要歸功于立法權限的合理劃分和效力位階的科學安排。由于“新成員”的加入會涉及到立法權限的再次劃分，以及效力位階的重新安排，因而會對法律體系的穩(wěn)定結構產生或大或小的沖擊。監(jiān)察法規(guī)對法律體系穩(wěn)定結構的沖擊效應，主要體現在以下四個方面。

第一，立法權限的劃分更趨復雜。若從央地關系的維度來看，監(jiān)察法規(guī)可歸人中央立法的范疇，因而需要處理與法律、行政法規(guī)等其他中央立法的權限劃分問題。理論上，監(jiān)察法規(guī)與法律的權限劃分并無疑問，因為《立法法》借由法律保留原則等制度設計，劃定了全國人大及其常委會的專屬立法權。但就監(jiān)察法規(guī)制定權而言，法律保留只是一種反面排除而非正面列舉，加之有關國家監(jiān)察體制的法律本就很少，這進一步擴展了監(jiān)察法規(guī)制定權的發(fā)揮空間。與此同時，因為監(jiān)察機關與行政機關的職能有異，所以監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的權限劃分理應清晰。不過，在監(jiān)察全面覆蓋的現實背景下，監(jiān)察對象包括行政機關的公職人員，以至于監(jiān)察權一定程度上介入了行政權的運行過程。于是在某些特定領域，監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的調整范圍難免存在重合。早在監(jiān)察法規(guī)出現之前，由于受到“立法權限劃分可以原則一些”觀念的影響，①法律與行政法規(guī)的權限分配問題便已糾纏不清，②如今監(jiān)察法規(guī)融人中國特色社會主義法律體系，無疑加劇了立法權限劃分的復雜程度。

第二，效力位階的安排更具難度。為保證國家法制的統一，除了借助備案審查制度來解決上位法與下位法的沖突，亦可對不同類型法律的效力位階進行合理安排，進而在法律體系內部維持一種秩序井然的狀態(tài)。然而，在一個法律類型頗為多元的立法體制下，效力位階的合理安排并非易事。盡管《立法法》對此有相對明確的規(guī)定，但仍然存在不少實踐難題和理論詰問，特別是當某些新的法律類型被納入法律體系，就需要對效力位階進行再次安排。隨著監(jiān)察法規(guī)進入我國法律體系，效力位階的安排增加了新變量。因為于此前的中央立法而言，法律、行政法規(guī)與部門規(guī)章的效力呈“由高到低”的順序，在安排效力位階時只需處理縱向層面的關系。但是，監(jiān)察法規(guī)的出現還帶來了橫向層面的關系，即原本效力僅次于憲法和法律的行政法規(guī)，還面臨與監(jiān)察法規(guī)之間效力位階關系的安排問題。

第三，現有立法的清理更需全面。法律清理可以保證法律與社會發(fā)展同步，并能促進法律體系的和諧統一。通常而言，引起法律清理的因素主要有二：一是社會的改革發(fā)展，因為改革導致的社會關系變動，使得法律的調整對象發(fā)生改變；二是上位法的“立改廢”，這要求清理下位法以便消除潛在的沖突。正是緣于此，國家監(jiān)察體制改革不僅需要出臺“新法”，而且應對“舊法”進行及時清理，以便為“新法”的頒行掃除障礙。可是在《監(jiān)察法》出臺后，相關立法的清理工作并未有效開展。例如，全國人大常委會2021年4月對《中華人民共和國道路交通安全法》作出修改，當時距《監(jiān)察法》施行已逾三年，但該法第84條第1款依然規(guī)定“公安機關交通管理部門及其交通警察的行政執(zhí)法活動，應當接受行政監(jiān)察機關依法實施的監(jiān)督”，此般規(guī)定顯然有礙國家法制的統一。如此一來，在監(jiān)察法規(guī)融人我國法律體系的過程中，迫切需要對相關立法進行全面清理，尤其是與行政監(jiān)察相關的行政法規(guī)，以及原監(jiān)察部單獨或聯合制定的部門規(guī)章，以便為監(jiān)察法規(guī)的融入提供必要的“場地”。

第四，黨規(guī)國法的銜接更加緊迫。雖然黨內法規(guī)不是我國法律體系的組成部分，但是如何處理黨內法規(guī)與國家法律的關系，卻是法律體系建設過程中無法回避的問題。通常情況下，因為黨內法規(guī)與國家法律的調整對象有較大差別，所以二者的銜接問題相對簡易。不過，在黨政機關統籌設置等特定領域，黨內法規(guī)與國家法律的調整對象在邊界上并不清晰，甚至會出現一定程度的重合。此時，黨內法規(guī)與國家法律的銜接問題變得復雜起來，且在現實中更加緊迫。紀檢監(jiān)察合署辦公便是典型例證，即合署后的紀檢監(jiān)察機關“履行紀檢、監(jiān)察兩項職責，實行一套工作機構、兩個機關名稱，既執(zhí)紀、又執(zhí)法”①，這使得黨內法規(guī)與國家法律在調整對象上存在交集。而在國家監(jiān)察委員會獲得監(jiān)察法規(guī)制定權之后，國家法律對監(jiān)察執(zhí)法的調整和規(guī)范，主要借助于監(jiān)察法規(guī)來完成。如此一來，監(jiān)察法規(guī)迫切需要與紀檢領域的黨內法規(guī)保持銜接。

三、監(jiān)察法規(guī)與其他類型國家法律的關系

監(jiān)察法規(guī)屬于國家法律的范疇，因此對監(jiān)察法規(guī)的定位應以我國法律體系為坐標系，厘清其與法律體系中其他類型國家法律的關系。由于監(jiān)察機關與其他國家機關皆有一定程度的關聯，②以至于監(jiān)察法規(guī)幾乎與所有其他類型國家法律有著或多或少的關系。鑒于監(jiān)察法規(guī)本質上是中央立法，是故與同屬中央立法的憲法、法律及行政法規(guī)關系更密切；加之監(jiān)察程序需要與刑事司法程序有效銜接，所以還應考慮監(jiān)察法規(guī)與司法解釋的關系。

（一）監(jiān)察法規(guī)與憲法、法律的關系

監(jiān)察法規(guī)與憲法、法律的關系看似不難處理，即憲法和法律是監(jiān)察法規(guī)的上位法。不過，“上位法與下位法”只是對二者關系的原則性描述，因為根據《決定》的規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)制定權包括兩方面的內容，分別是執(zhí)行性立法權和創(chuàng)制性立法權，二者雖然都以憲法、法律為上位法，但與憲法、法律產生關聯的形式卻有所差異。如此一來，還有必要結合監(jiān)察法規(guī)制定權的不同內容，分別探討監(jiān)察法規(guī)與憲法、法律的關系。

首先，監(jiān)察法規(guī)制定權中的執(zhí)行性立法，在《決定》中的表述是“為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)”。由于法律本身就是執(zhí)行憲法的規(guī)定，可以說監(jiān)察法規(guī)扮演著執(zhí)行憲法、法律的角色，即把憲法、法律中的原則性規(guī)定予以具體化。此時，監(jiān)察法規(guī)與憲法、法律的關系主要表現為兩方面：其一，制定執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)須以全國人大及其常委會已有相關立法為前提。既包括《監(jiān)察法》《政務處分法》《監(jiān)察官法》等監(jiān)察領域的法律，亦包括其他法律中與監(jiān)察機關和監(jiān)察權相關的規(guī)定。其二，執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)應在憲法、法律的范圍內，作出更加細致和具體的規(guī)定。例如，《監(jiān)察法》第15條以列舉的方式對監(jiān)察對象作出了規(guī)定，由于該規(guī)定過于原則，以至于實踐中產生不少爭議．譬如人大代表是否屬于監(jiān)察對象。③為此，《監(jiān)察法實施條例》第3章第1節(jié)對《監(jiān)察法》第15條予以具體化，并把“履行人民代表大會職責的各級人民代表大會代表”規(guī)定為監(jiān)察對象。此時，根據《監(jiān)察法實施條例》第43條的規(guī)定，人大代表并非監(jiān)察法規(guī)新創(chuàng)設的一類監(jiān)察對象，而是被歸人《監(jiān)察法》第15條第6項規(guī)定的“其他依法履行公職的人員”。

其次，如果說執(zhí)行性立法主要是“從略到詳”，那么創(chuàng)制性立法更多的是“從無到有”。正是緣于此，創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)擁有更大的立法空間，與憲法、法律的關系也相對間接。因為創(chuàng)制性立法意味著，國家監(jiān)察委員會在上位法闕如的情況下可自主制定監(jiān)察法規(guī)。相較于執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)而言，憲法、法律對創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)的作用力，并非提供用以具體化的原則性規(guī)定，而是劃定創(chuàng)制性立法的邊界。憲法在配置國家權力、搭建國家機構時，明確了不同國家機關之間的分工，此種分工構成創(chuàng)制性立法的內容邊界，比如根據《立法法》第65條第2款第2項的規(guī)定，創(chuàng)制性行政法規(guī)指向的是“憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項”。而在《決定》中，創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)的邊界是“為履行領導地方各級監(jiān)察委員會工作的職責需要”，即在憲法、法律尚未作出規(guī)定時，監(jiān)察法規(guī)盡管可以進行制度創(chuàng)設，但內容限于那些與領導地方監(jiān)察機關相涉的事項。

再次，《立法法》規(guī)定的行政法規(guī)制定權，除了執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法，還有授權性立法，即國務院可根據全國人大及其常委會的授權，率先對那些相對法律保留事項作出規(guī)定。至于國家監(jiān)察委員會可否制定授權性監(jiān)察法規(guī)，《決定》并未明確規(guī)定。需要注意的是，當初《立法法》之所以規(guī)定國務院可以進行授權立法，一方面是因為“有一些問題，制定法律的條件尚不成熟，需要由國務院先制定行政法規(guī)，待條件成熟后再上升為法律”①。若只是簡單類比．很容易得出“國家監(jiān)察委員會亦應制定授權性監(jiān)察法規(guī)”的結論。但問題是，國務院緣何需要獲得授權性立法權，還在于《立法法》第8條規(guī)定的法律保留事項“有些與國務院的行政管理職權有關”②，以至于國務院有對這些事項作出規(guī)定的客觀需要，只是考慮到這些事項的重要程度較高，故而有賴于全國人大及其常委會的授權。與此不同的是，在《立法法》第8條規(guī)定的法律保留事項中，或是與監(jiān)察機關和監(jiān)察權無關，比如“特別行政區(qū)制度”，或是“犯罪和刑罰”等屬于絕對保留事項。在這個意義上來說，似乎沒有必要在監(jiān)察法規(guī)制定權中增加授權立法的內容。

此外，2021年1月修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第11條第3款新增了補充性立法的規(guī)定，即“法律對違法行為未作出行政處罰，行政法規(guī)為實施法律，可以補充設定行政處罰”。這是考慮到有些法律中僅有禁止性規(guī)定或義務性規(guī)定，而未明確違反此類規(guī)定的法律責任。③與行政處罰類似，監(jiān)察機關亦有權對違法的公職人員進行政務處分。此時，盡管《中華人民共和國公務員法》等法律中有大量適用于公職人員的禁止性規(guī)定或義務性規(guī)定，但難免存在“只規(guī)定違法，未規(guī)定處分”的漏洞。雖然《政務處分法》第3章規(guī)定的“違法行為及其適用的政務處分”可在很大程度上彌補該漏洞，但該章的內容相對簡約，無法涵蓋所有的違法行為，以至于在第41條設置了“兜底條款”，即對于公職人員的其他違法行為，可根據情節(jié)輕重給予相應政務處分。如此一來，似可在監(jiān)察法規(guī)制定權中增加補充性立法的內容，即如果法律未明確公職人員違法行為的政務處分，監(jiān)察法規(guī)為實施法律，可以補充設定政務處分。

（二）監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的關系

誠如上述，監(jiān)察法規(guī)對我國法律體系的沖擊效應，部分體現在與行政法規(guī)的關系上。不過，《決定》對監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的關系只字未提，其背后的原因可能是時間緊迫，以至于尚未形成一個成熟且全面的方案。但隨之而來的問題是，監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的關系處理缺乏明確的規(guī)則指引，這不僅影響到監(jiān)察法規(guī)在我國法律體系中的定位，而且可能礙及國家法制的統一。

首先，監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的效力位階如何安排，是理論研究最為關注且爭議較大的問題之一。有論者認為，“國家的管理主要通過行政管理的方式來實現”，因此“合理的憲制安排應是行政法規(guī)的效力高于監(jiān)察法規(guī)”①。還有論者認為，《決定》規(guī)定“監(jiān)察法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸”，這暗含了監(jiān)察法規(guī)的效力僅次于憲法、法律之意，故監(jiān)察法規(guī)應與行政法規(guī)處于同等效力位階。②全國人大常委會之所以對監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的效力位階避而不談，更有可能是因為該問題茲事體大，決策者還未能達成共識或者尋得最佳答案，于是選擇暫不作出具體規(guī)定。當然，考慮到國家監(jiān)察委員會與國務院均由全國人大產生，且在現實權力格局中的地位相仿，因此，最終有可能把監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)置于同等效力位階。既然如此，沖突規(guī)范的裁決機制必不可少，即當監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)對同一事項的規(guī)定不一致時，應當提請全國人大常委會裁決。

其次，監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的立法權限，很大程度上取決于監(jiān)察機關與行政機關的職權范圍。現代法治國家奉行職權法定原則，國家機關的職權由憲法和法律加以配置。全國人大通過修憲把監(jiān)察委員會寫入“國家機構”一章的同時，還妥善處理了監(jiān)察機關與其他國家機關的關系。于監(jiān)察機關與行政機關的關系而言，憲法在對監(jiān)察權與行政權進行合理分工的前提下，要求二者“互相配合，互相制約”，同時規(guī)定監(jiān)察機關不受行政機關的干涉，以便監(jiān)察權能夠依法獨立行使。事實上，需要防范的不只是行政機關對監(jiān)察機關的干涉，監(jiān)察機關即便有權監(jiān)督行政機關的公職人員，也不得借此對行政機關施以不當干涉。考慮到行政機關是國家權力機關的執(zhí)行機關，監(jiān)察機關是權力行使的監(jiān)督機關，因此，監(jiān)察法規(guī)的制定要保持謙抑，避免不當介入行政法規(guī)的調整領域，確保監(jiān)察權的行使恪守憲法和法律的既定分工。

再次，監(jiān)察權對行政權不當干涉的禁止，并不否定彼此間的協同合作，因而監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的調整對象難免存在交集。此時，單獨制定行政法規(guī)或監(jiān)察法規(guī)均有可能出現“越俎代庖”的困局，可行的做法是根據交集的產生原因分別處理。對于憲法、法律引致的交集，原則上應由全國人大及其常委會制定法律。比如根據現行憲法的規(guī)定，行政機關有權獎懲行政人員，其中的懲戒措施包括處分，而對于違法的公職人員，監(jiān)察機關亦得進行政務處分，對于此種交集，全國人大常委會出臺《政務處分法》加以規(guī)定。對于憲法、法律規(guī)定之外的交集，一方面可以在監(jiān)察法規(guī)和行政法規(guī)中做好規(guī)范銜接，比如國家監(jiān)察委員會在制定政務處分方面的監(jiān)察法規(guī)時，便應注意與《行政機關公務員處分條例》等行政法規(guī)的銜接；另一方面，實踐中有相當一部分涉及國防建設的法規(guī)由國務院和中央軍委聯合制定，《立法法》第70條亦明確規(guī)定國防建設的法規(guī)由國務院和中央軍委聯合發(fā)布。以此為借鑒，為了避免職權交叉帶來的立法碎片化和部門本位主義，可以探索國務院與國家監(jiān)察委員會聯合制定行政法規(guī)或監(jiān)察法規(guī)。

（三）監(jiān)察法規(guī)與司法解釋的關系

法律解釋是立法活動的重要內容，《立法法》第104條便對司法解釋作出規(guī)定。同時，對于公職人員職務犯罪案件，監(jiān)察機關的調查和處置只是最初的環(huán)節(jié)，后續(xù)還有檢察機關的審查起訴和審判機關的審理裁判，這要求監(jiān)察程序與刑事司法程序有效銜接。對此，《監(jiān)察法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）中僅有原則且零散的規(guī)定，至于更加詳致的安排，最高人民法院和最高人民檢察院可對《刑事訴訟法》作出解釋，國家監(jiān)察委員會則可借由監(jiān)察法規(guī)細化《監(jiān)察法》中的相關規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)與司法解釋的關系問題由此產生。

一方面，為執(zhí)行《刑事訴訟法》等與監(jiān)察事項相關的法律，國家監(jiān)察委員會有權制定監(jiān)察法規(guī)，最高人民法院和最高人民檢察院亦可就《刑事訴訟法》的具體應用問題作出解釋。但無論是監(jiān)察法規(guī)還是司法解釋，均不得介入司法權或監(jiān)察權的核心領域，否則憲法、法律對國家機關權力的配置將失去意義。特別是在監(jiān)察程序與刑事司法程序的銜接問題上，假若監(jiān)察法規(guī)對審判權或檢察權的行使作出規(guī)定，極易使“互相配合，互相制約”變異為“配合有余，制約不足”。這在實踐中已初見端倪，例如，中央紀委國家監(jiān)委2018年4月印發(fā)的《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》第21條規(guī)定，“在訴訟監(jiān)督活動中發(fā)現的司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利．損害司法公正的犯罪”，由檢察機關管轄更為適宜的可由檢察機關管轄。此般規(guī)定的初衷是“檢察機關更貼近訴訟，更易發(fā)現訴訟過程中司法人員相關職務犯罪”①，全國人大常委會2018年10月修改《刑事訴訟法》時予以重申。在職務犯罪偵查職能已由檢察機關整合至監(jiān)察機關的背景下，上述規(guī)定可謂是監(jiān)察機關在一定范圍內的“還權”，但就檢察機關而言卻是一種“賦權”。在《刑事訴訟法》等法律尚未修改的前提下，監(jiān)察法規(guī)等監(jiān)察機關制定的規(guī)范性文件顯然不能為之。

另一方面，由于監(jiān)察機關與司法機關分別依照監(jiān)察法規(guī)及司法解釋行使職權，因此監(jiān)察程序與刑事司法程序有效銜接，客觀上要求監(jiān)察法規(guī)與司法解釋實現雙向銜接，而這有賴于制定機關有效充分的溝通。概言之，國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院在起草監(jiān)察法規(guī)或司法解釋時，如果涉及到監(jiān)察程序與刑事司法程序的銜接問題，應當充分征求各方意見。例如，國家監(jiān)察委員會制定職務犯罪領域的規(guī)范性文件，便曾會同最高人民法院和最高人民檢察院研究起草。②除此之外，實踐中還出現監(jiān)察機關與司法機關聯合發(fā)文的做法，比如《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》。此類聯合發(fā)文固然于實踐有益，但其既非監(jiān)察法規(guī)亦非司法解釋，性質和效力不甚明朗，為此有論者建議賦予國家監(jiān)察委員會監(jiān)察解釋權，以便與其他國家機關聯合解釋法律。③不過，司法解釋制度自建立以來便飽受詬病，加之全國人大在制定《立法法》時亦曾考慮“收回”最高人民檢察院的司法解釋權，④因此兼具有效性和正當性的做法，或許還是監(jiān)察法規(guī)或司法解釋起草時的溝通機制。

四、監(jiān)察法規(guī)與紀檢領域黨內法規(guī)的關系

國家法律與黨內法規(guī)的調整對象有別，但黨政機關合署辦公或合并設立的制度安排，使得此種差異變得淡化乃至出現混同，黨的紀律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公便是典型例證。正是緣于此，為了使監(jiān)察法規(guī)在我國法律體系中的定位更加全面，還應在法律體系的外部關聯上，探討監(jiān)察法規(guī)與紀檢領域黨內法規(guī)的關系。

（一）合署辦公中的黨規(guī)國法共治

自中華人民共和國成立以來，我國的實際政治運作過程始終存在兩套并行的權力體系，分別是國家的權力體系和中國共產黨的權力體系。在實踐中，鑒于黨建國家的歷史邏輯和黨領導國家的現實邏輯，這兩套權力體系形成了“盤根錯節(jié)”的關系。例如，當黨的機關與國家機關合署辦公時，原本在不同“軌道”上運行的黨的權力與國家權力“交織”在一起，或是國家權力染上了黨的權力的色彩，或是黨的權力實際上承擔了國家權力的功能。在國家監(jiān)察體制改革過程中，合署辦公便是改革的重要方法論，這雖有助于黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察的有機統一，但也引發(fā)了權力治理的難題。監(jiān)察委員會是根據憲法設立的國家機關，其行為由國家法律來規(guī)范和調整。為此，全國人大修憲并制定《監(jiān)察法》，全國人大常委會亦進行了《政務處分法》和《監(jiān)察官法》等配套立法，這些無疑是把監(jiān)察權納入國家法律治理軌道的關鍵舉措。但是，當監(jiān)察委員會與紀律檢查委員會合署辦公后，其行使的權力已不再是單純的國家權力，而是“代表黨和國家行使監(jiān)督權和監(jiān)察權，履行紀檢、監(jiān)察兩項職責”①，具有了黨的權力與國家權力的二元屬性，有論者稱之為“執(zhí)政黨的執(zhí)政權與國家機構的國家治理權相混合的產物”②。

在此背景下，通過黨內法規(guī)來規(guī)范紀檢監(jiān)察權的觀點被提出。③由于紀律檢查權的運行主要受黨內法規(guī)的約束，而紀檢監(jiān)察合署辦公是按照“吸納模式”進行的，紀檢監(jiān)察權中的紀律檢查權屬性更濃厚，④因此，似乎可借由黨內法規(guī)實現對紀律檢查權和國家監(jiān)察權的一體規(guī)范。加之國家監(jiān)察領域的國家立法進度相對遲緩，立法規(guī)模也相對有限，以至于愈來愈多的黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件順勢而生。比如《紀檢監(jiān)察機關派駐機構工作規(guī)則》作為一部黨內法規(guī)，對紀律檢查委員會和監(jiān)察委員會的派駐進行一體規(guī)范。然而需要注意的是，盡管紀律檢查權與國家監(jiān)察權統一于同一權力內核，但彼此間的分離同樣明顯，前者在實質上依然為黨的權力，因而根據中國共產黨的內部規(guī)則來運作，后者則因屬于國家權力，故應遵循國家法律來運行。由此觀之，單一的治理路徑均會因為與實際不符而難以奏效，理想的方案是實現紀檢監(jiān)察權的黨內法規(guī)與國家法律共治。隨著國家監(jiān)察委員會獲得監(jiān)察法規(guī)制定權，全國人大及其常委會恐難再就監(jiān)察事項進行頻繁立法。因此，紀檢監(jiān)察權的黨內法規(guī)與國家法律共治，很大程度上是“仰仗”于監(jiān)察法規(guī)與紀檢領域的黨內法規(guī)。此時，需要兼顧紀律檢查權與國家監(jiān)察權的差異及關聯，實現監(jiān)察法規(guī)與紀檢領域黨內法規(guī)的區(qū)分及銜接。

（二）監(jiān)察法規(guī)與紀檢領域黨內法規(guī)的區(qū)分

在國家監(jiān)察體制改革及監(jiān)察權運行過程中，規(guī)則供給與規(guī)則需求之間的矛盾自始存在。各級監(jiān)察委員會組建完成并行使職權之后，由于監(jiān)察權能的多樣性和監(jiān)察事項的復雜性，規(guī)則需求變得更加旺盛。此時，憲法、法律中的原則性規(guī)定已難以提供充足的規(guī)則供給。監(jiān)察法規(guī)的出現正是為了滿足監(jiān)察實踐中勃興的規(guī)則需求。為此，有論者建議通過大規(guī)模的監(jiān)察法規(guī)制定活動，形成一個“包括監(jiān)察主體法、監(jiān)察實體法、監(jiān)察程序法在內的完備的監(jiān)察法規(guī)體系”①。然而，監(jiān)察法規(guī)制定權在實踐中的運用并不充分，迄今只有《監(jiān)察法實施條例》一部監(jiān)察法規(guī)出臺。以至于“以黨內法規(guī)補強或者代替監(jiān)察行為規(guī)則的供給”的現象在實踐中依然相當普遍。②誠然，黨內法規(guī)在規(guī)定紀檢事項時對監(jiān)察事項作出一體規(guī)范，可謂是合署辦公體制下的路徑依賴，且能夠快速解決監(jiān)察權行使無法可依的問題。不過，監(jiān)察權畢竟是一項根據國家法律產生和運行的國家權力，單純借由黨內法規(guī)來調整難免存在諸多瑕疵。

無論是黨內法規(guī)還是國家法律，均屬于社會規(guī)范的范疇，調整著特定領域的社會關系。在紀檢監(jiān)察合署辦公的體制下，主要有三類關系有待調整：一是國家監(jiān)察關系，包括監(jiān)察機關與其他國家機關的關系，上下級監(jiān)察機關的關系，以及監(jiān)察機關與監(jiān)察對象的關系；二是黨的紀律檢查關系，包括紀檢機關與黨的其他機關的關系，上下級紀檢機關的關系，以及紀檢機關與中共黨員的關系；三是監(jiān)察機關與紀檢機關的關系，這其實是黨的領導在監(jiān)察工作中的具體體現。通常而言，社會關系在主體和內容等要素上的差別，會對規(guī)范工具的選取產生很大影響。相應地，在為國家監(jiān)察體制的運行提供規(guī)則供給時．也應對監(jiān)察法規(guī)與紀檢領域黨內法規(guī)加以必要的區(qū)分。

首先，監(jiān)察關系應由監(jiān)察法規(guī)等國家法律調整，不宜規(guī)定在紀檢領域的黨內法規(guī)中。根據《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《黨內法規(guī)制定條例》）第3條的規(guī)定，黨內法規(guī)的規(guī)范對象是“黨的領導和黨的建設活動”。當其規(guī)范“黨的領導活動”時，“調整的主要是黨組織與非黨組織的關系”；而當其規(guī)范“黨的建設活動”時，“調整的是黨內關系，對象要么是黨組織要么是黨員”。③由此觀之，單純的國家監(jiān)察關系既非“黨的領導活動”亦非“黨的建設活動”，嚴格來說不屬于黨內法規(guī)的調整對象，因此由紀檢領域的黨內法規(guī)加以規(guī)定并不妥當。但實踐中為了便宜行事，有相當一部分國家監(jiān)察關系乃是由黨內法規(guī)來調整的，此時應將其轉化為法律或監(jiān)察法規(guī)。例如，面對政務處分工作極大的規(guī)則需求，中央紀委國家監(jiān)委聯合印發(fā)了《公職人員政務處分暫行規(guī)定》，該規(guī)定在體例和發(fā)布形式上都符合黨內法規(guī)的要件，④可調整的卻是國家監(jiān)察關系。直至全國人大常委會制定《政務處分法》，才最終完成了規(guī)范工具的合理選取。

其次，黨的紀律檢查關系應由黨內法規(guī)調整，不宜規(guī)定在監(jiān)察法規(guī)等國家法律中。雖然現行憲法序言規(guī)定，包括中國共產黨在內的各政黨“都必須以憲法為根本的活動準則”，但這只是表明政黨的所有活動只能在憲法、法律的調整范圍之內，不得違反憲法、法律的規(guī)定，絕非意味著政黨的組織和行為皆須由憲法、法律來進行規(guī)范和調整。相反，政黨主要是依據黨內法規(guī)等內部規(guī)章制度，而非國家法律來實現自身建設和內部治理的。⑤當然，這些黨內法規(guī)不能與國家法律相抵觸。在這個意義上來說，除非屬于法律保留事項，法律和監(jiān)察法規(guī)等國家法律不應對紀檢事項作出規(guī)定。即便部分國家法律中含有“紀律檢查機關”等表述，比如《監(jiān)察法實施條例》第3條規(guī)定“監(jiān)察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公”，但這只是對合署辦公體制的概括宣示，并未直接規(guī)定紀檢機關的組織、行為和職權。

（三）監(jiān)察法規(guī)與紀檢領域黨內法規(guī)的銜接

通常情況下，黨內法規(guī)與國家法律的調整對象有別，但在某些特定情形中，二者的調整對象有一定程度的交叉乃至重合，為避免規(guī)范間的沖突抵牾和重復調整，還要實現黨內法規(guī)與國家法律的協調銜接。最常見的便是在黨的機關與國家機關合署辦公的體制中，由于機構、人員與職權等發(fā)生混同，黨內法規(guī)與國家法律的調整對象有所重疊。于此層面而言，分析監(jiān)察法規(guī)與紀檢領域黨內法規(guī)的關系，不僅應基于調整對象和規(guī)范屬性的差異，對二者進行必要的區(qū)分；還要立足紀檢監(jiān)察合署辦公的現實制度安排，在二者之間實現雙向的協調銜接。當然，合署辦公畢竟有異于合并設立，①在紀檢監(jiān)察合署辦公的體制中，黨內法規(guī)與國家法律的調整對象只是發(fā)生交叉而非完全重合。此時，監(jiān)察法規(guī)與紀檢領域黨內法規(guī)的銜接方案，應當根據調整對象的交叉范圍具體確定。

一方面，當調整對象的交叉范圍較小時，對于其中的監(jiān)察事項與紀檢事項，監(jiān)察法規(guī)與紀檢領域的黨內法規(guī)應當分別作出規(guī)定，但彼此不得抵觸且應保持銜接。例如，由于相當一部分公職人員是中共黨員，政務處分與黨紀處分之間有著諸多關聯，具體實踐中也常將其合并稱作“黨紀政務處分”。盡管如此，二者在處分主體、處分對象、處分事由和處分措施等方面仍有差異，這表明政務處分與黨紀處分的交集相對較小。于是，為了規(guī)范政務處分權與黨紀處分權的行使，分別制定了《政務處分法》和《監(jiān)察法實施條例》等國家法律，以及《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《黨紀處分條例》）等黨內法規(guī)。與此同時，相應的國家法律與黨內法規(guī)也應實現雙向銜接，既包括實體內容的銜接。比如對于相同的違法行為，政務處分與黨紀處分的輕重程度應當一致。這在《政務處分法》的制定過程便有體現，即注重“實現黨紀與國法的有效銜接”，特別是“使政務處分匹配黨紀處分”，以便“完善與黨紀處分相對應的政務處分制度”②。亦包括程序設計的銜接，比如《黨紀處分條例》第33條規(guī)定，黨組織可以根據生效的政務處分決定，經核實后給予相應的黨紀處分。

另一方面，當調整對象的交叉范圍較大時，可探索由中央紀委和國家監(jiān)察委員會聯合制定黨內法規(guī)。黨政機關聯合制定黨內法規(guī)和其他規(guī)范性文件的做法由來已久，可謂是當代中國政法實踐中的獨特現象。此般做法既是整合黨政雙軌權力結構的需要，以便對“政黨權力體系”和“憲法權力體系”進行統籌安排：也是為了節(jié)省制度建設成本，并能夠提高制度的供給效率和執(zhí)行合力。③為此，《黨內法規(guī)制定條例》第13條第2款明確規(guī)定，“制定黨內法規(guī)涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯合制定”。如此一來，在監(jiān)察事項與紀檢事項的交叉范圍較大乃至重合的情況下，無論是單獨制定監(jiān)察法規(guī)還是黨內法規(guī)，均會導致現實中合一的權力結構被人為割裂，且會造成制度建設成本的浪費。因此，如果交叉范圍并不涉及法律保留事項，可以由中央紀委和國家監(jiān)察委員會聯合制定黨內法規(guī)。當然，僅涉及到調整紀檢和監(jiān)察的共性及關聯事項時，才可以聯合制定黨內法規(guī)，且不得借此規(guī)避國家法律的調整。

結語

監(jiān)察法規(guī)的出現使得法律體系可以因應重大改革而不斷完善，但也對法律體系的穩(wěn)定結構產生一定的沖擊。因此，全國人大常委會在給國家監(jiān)察委員會賦權時，理應明確監(jiān)察法規(guī)在我國法律體系中的定位，以便法律體系能夠盡快恢復原有的穩(wěn)定結構。然而，全國人大常委會作出的《決定》，很大程度上是時間緊迫下的便宜之舉。此舉雖然為監(jiān)察法規(guī)制定權提供了合法性依據，但對監(jiān)察法規(guī)在我國法律體系中的定位卻有失安排。當然，考慮到《立法法》的修改只是“對認識比較一致、條件成熟的，予以補充完善；對認識尚不統一的，繼續(xù)深入研究”①，因此也很難期待《立法法》在當初便進行修改。時至今日，國家監(jiān)察委員會獲得監(jiān)察法規(guī)制定權已有數年，并通過制定《監(jiān)察法實施條例》行使了該職權，加之《立法法》的修改已明確列入“全國人大常委會2022年度立法工作計劃”，應當充分總結監(jiān)察法規(guī)制定權的行使實踐，明確監(jiān)察法規(guī)在我國法律體系中的定位，并在修改《立法法》時作出適當的規(guī)定。