論行政法中表見代理的法律后果

任沫蓉

關鍵詞：行政委托；表見代理；法律后果；行政越權

引言

行政法上的表見代理是指，“行政相對人因無權代理人與行政主體之間有一定關聯(lián)，而足以使其信賴無權代理人有權限實施該行為的無權代理”①。表見代理的本質(zhì)為無權代理，被代理人本不應對他人擅用其名義的行為負責，但是鑒于其與代理權外觀的關聯(lián)性，以及代理關系屬內(nèi)部關系，相對人不易知悉，為保護相對人信賴利益，法律通過表見代理制度要求被代理人承擔相關法律責任。②故行政法中的表見代理成立后，表見代理人（即行為具有代理權外觀的無權代理人）的行為即應歸責于被代理行政機關。

我國行政委托的發(fā)展亟待表見代理制度的引入。目前我國并沒有對受托人越權行政的責任問題進行規(guī)定，表見代理的行政法缺位導致法院對表見代理人無權行政時的責任劃分缺乏統(tǒng)一性，由行政機關承擔行政法律責任的裁判和由表見代理人承擔民事法律責任的裁判兼而有之。不過，既有司法實踐已經(jīng)顯現(xiàn)出適用表見代理的趨向，以房屋拆遷案件為例，法院在對拆遷公司誤拆相對人房屋的責任認定中，傾向推定由委托行政機關承擔相關法律責任。為合理劃分受托人越權行政的法律責任，保護相對人的信賴利益，行政法中應適用表見代理制度補足法律法規(guī)之空白，以是否成立表見代理作為判斷責任主體的最終依據(jù)。

作為制度設計的重要環(huán)節(jié)，行政法中表見代理的法律后果值得探討。在民事領域，成立表見代理的法律后果是代理有效。但是，行政法與民法的規(guī)制對象不同，立法理念不同，表見代理法律后果在行政法中的規(guī)定是否應直接參照民法典尚需斟酌。基于此，本文以表見代理法律后果的生成邏輯為指導，探討行政法中表見代理的法律后果，以使表見代理制度可以適應于行政法秩序，也為以后表見代理制度在行政法領域的立法提供參考。

一、行政法中適用表見代理的司法踐行與理論證成

（一）司法踐行：房屋拆遷類案件中表見代理的適用

雖然我國尚未在行政法領域規(guī)定表見代理制度，但在實質(zhì)法治觀的影響下，已有法官不限于制定法，基于合法與合理的裁判理念，①在部分行政案件的裁判中運用了表見代理或其邏輯思路，相關案例主要集中在房屋拆遷領域。

首先，最高人民法院在一起房屋拆遷案件的再審裁定中指明行政法領域可以適用表見代理。在馮國營訴河南省焦作市中站區(qū)人民政府一案中，②原告主張與其達成支付搬遷費、過渡費、停產(chǎn)停業(yè)損失協(xié)議的村委會與政府以及相關街道辦成立表見代理，要求政府按照其與村委會的約定給付相關費用。最高人民法院以原告明知簽署安置協(xié)議的相對方并非村委會為由，認為其主張表見代理的證據(jù)不足，駁回了原告的再審申請。雖然最高人民法院最終未能認定表見代理成立，但是本案裁定已然表明行政案件可以適用表見代理，這為理論界和實務界探討表見代理的具體適用提供了思路指引。

其次，最高人民法院和地方人民法院在一些房屋拆遷領域的案件裁判中采用了表見代理的邏輯思路。第一，在誤拆案件中，不論是受托人與委托行政機關均不承認其是誤拆行為的主體，③還是受托人自認其超越委托范圍造成了誤拆，④最高人民法院均推定或認定應由委托行政機關承擔行政法律責任。分析相關裁判文書，可知該責任劃分的主要原因在于誤拆行為具有明顯的行政外觀且行政機關對受托人具有監(jiān)督管理職責，在相對人誤信誤拆行為由行政機關造成時，行政機關具有可歸責性。因此，可以認為法院在責任認定的過程中實質(zhì)適用了表見代理的制度邏輯。第二，法院認定受托人越權簽署拆遷補償協(xié)議的責任應歸屬于委托行政機關。在涂宗仁訴荊門市東寶區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局、荊門市東寶區(qū)人民政府龍泉街道辦事處一案中，⑤針對受委托街道辦工作人員越權與相對人簽訂《補充協(xié)議》行為的性質(zhì)認定，一審法院以該工作人員行為構成表見代理為由認定其行為屬于職務行為，二審法院雖然沒有提及表見代理，但是從該工作人員的職務、其他工作人員對該協(xié)議的補充以及協(xié)議的部分履行三方面，指出該工作人員的行為是職務行為，即論證了《補充協(xié)議》的簽署具有可信賴的表見外觀。由于案件中的職務行為屬代理行為，故法院討論該工作人員的行為是否為職務行為，實際上就是討論該工作人員的行為是否構成表見代理。因此，該案是適用表見代理的直接體現(xiàn)。

（二）理論證成：行政法環(huán)境中表見代理制度的容許性

司法踐行體現(xiàn)出行政法領域?qū)Ρ硪姶碇贫鹊默F(xiàn)實需求，行政法環(huán)境也容許表見代理在其中的適用。長期以來，學界通常認為僅有民事領域可適用表見代理，然而，行政法領域的表見代理與民事領域的表見代理并無本質(zhì)不同，理論上具備可行性。

首先，行政表見代理所依托的行政委托制度與民事委托制度的運行機理相同，表見代理在行政法中的適用具備制度基礎。行政委托與民事委托均要求受托人必須以委托人名義行使職權或權利，法律后果由委托人承擔。這顯示出行政委托與民事委托的本質(zhì)相同，即均只賦予受托人行使職權或權利的資格，而不發(fā)生行政職權或民事權利的轉(zhuǎn)移。有學者提出，行政協(xié)議與民事合同下的法律關系在一些情形下需遵守共同的規(guī)律，①行政委托與民事委托的相同內(nèi)核，使得基于委托代理關系而產(chǎn)生的系列問題可以采取相同的思路予以解決，表見代理問題也當然包含其中。因此，行政委托為表見代理在行政法中的適用奠定了基礎。

其次，行政法領域表見代理與民事領域表見代理的功能相同，行政法中存在適用表見代理的制度需求。表見代理的主要功能為保障“委托——代理”機制的穩(wěn)定性。“委托——代理”機制的穩(wěn)定性與相對人對代理權外觀的信任程度密切關聯(lián)。這是由于在委托代理關系之下，相對人無法或無需直接與委托人進行溝通，委托代理合同等代理權外觀是相對人相信受托人具有代理權的重要媒介，因此，相對人對代理權外觀的信任程度將直接影響其決定是否與受托人達成協(xié)議，進而影響到“委托一代理”機制的穩(wěn)定運行。在行為主體具有代理權外觀卻并未真實擁有代理權時，表見代理的制度功能便在于讓相對人對代理權外觀的錯誤信任產(chǎn)生與正確信任相同或部分相同的法律效力，以此來保護相對人的信賴利益。行政管理活動中，受托人超越委托權限執(zhí)法等具備代理權外觀的無權代理普遍存在，在合作行政發(fā)展的當下，如何維持行政相對人對受托人行為的信賴是一個重要問題，因此，行政表見代理制度的建構具有必要性。

不過，雖然表見代理在行政法中具有適用可行性，但不能忽視的是，公法與私法上的表見代理存在共通規(guī)律的同時，亦有區(qū)別之處，尤其在法律后果方面，行政法中表見代理的法律后果具有復雜性，不宜一概推定為合法有效的代理。已有學者對行政法中適用表見代理的后果提出憂慮，指出將表見代理推定為合法有效的代理，可能會由于被代理行政機關沒有相應的行政權限而出現(xiàn)超越職權的行政行為，或者造成有損公共利益的結(jié)果。②除此之外，表見代理人行為涉及行政法律行為、行政事實行為、單方行政行為、雙方行政行為、授益性行政行為以及負擔性行政行為等多種類型，單一的結(jié)果導向會使得表見代理不能滿足行政法領域的具體需求，因此，表見代理的行政法律后果必須分類權衡、統(tǒng)籌兼顧，以體系化地應用于行政法領域表見代理的制度構建之中。

二、表見代理法律后果的生成邏輯

（一）表見代理法律后果的分析起點

在制度定位方面，表見代理的法律后果指向表見代理人行為的責任歸屬。代理的效力本身即為代理人行為的結(jié)果歸屬問題，③作為代理制度的下位概念，表見代理亦在于解決表見代理人行為的擔責主體問題。因此表見代理成立便意味著被代理人應為表見代理人的行為結(jié)果承擔法律責任。需要注意的是，表見代理的法律后果并不等同于表見代理人行為的法律效力。以民事領域的規(guī)定為例，表見代理的法律后果為代理有效，這僅指被代理人應當承擔基于表見代理行為而引發(fā)的法律責任，至于表見代理人與相對人所簽訂的合同的法律效力，則要結(jié)合該合同是否具有無效、可撤銷以及效力待定等效力規(guī)則所規(guī)定的情形，來最終認定合同的有效性。①可見，表見代理成立并不一定意味著表見代理人的行為有效。

在制度目的方面，表見代理的法律后果是在價值權衡后對相對人信賴利益的最優(yōu)保護。正如上文所述，表見代理制度產(chǎn)生的原因在于維護委托代理制度的穩(wěn)定性，具體表現(xiàn)為對相對人信賴利益的保護，讓相對人的誤信在一定程度上代替了法律真實。鑒于此，原本應屬于無權代理的表見代理，超越真實的法律狀態(tài)產(chǎn)生了讓被代理人擔責的法律后果。但是，超越法律真實的制度設定必然會與既有的法律秩序產(chǎn)生沖突，進而突破已有法律原則的約束并讓利益相關方遭受損害。既有的法律秩序以及相對人的信賴利益都值得保護，表見代理的制度設計需要合理權衡兩種價值，而非讓某種價值處于絕對優(yōu)先的地位。②因此，表見代理的法律后果應當充分衡量目的之利與手段之弊，根據(jù)手段之弊的情節(jié)輕重，確定對相對人信賴利益的保護程度，以消減表見代理制度所可能產(chǎn)生的負面影響。由此亦可見，表見代理制度是對相對人信賴利益最大程度的保護而非完全保護。

（二）表見代理法律后果的結(jié)果生成

由表見代理法律后果的分析起點可知，表見代理法律后果的生成應當充分考量表見代理制度的目的因素與風險因素。在目的因素方面，表見代理所欲保護的相對人的錯誤信賴可分為“合理錯誤”與“共同錯誤”。這一分類來源于法國的表見理論。根據(jù)法國表見理論的發(fā)展歷程，錯誤信任的最初認定標準僅有“共同錯誤”，“共同錯誤”是指大多數(shù)人都會犯的錯誤，不排除存在某些人知道真實情況的可能性，但要求所有有理性的個人必定以同樣方式犯錯。③隨著表見理論的發(fā)展，以“共同錯誤”作為權利來源，有時被人們認為過于嚴格，不利于交易安全，因此產(chǎn)生了“合理錯誤”的概念。“合理錯誤”只涉及個人的錯誤，認為主體有合理的理由犯錯即可，其認定以法律行為訂立時的環(huán)境使得相對人不用去詳細審查表見代理人的真實權力為標準。④至此，大部分情形下，法國法院以“合理錯誤”為標準判斷相對人的信賴利益是否值得保護，但是，在法院認為對信賴有更高要求的領域，還是會要求相對人的信賴應達到“共同錯誤”的程度。法國對相對人錯誤信任的認定及劃分值得借鑒，其為表見代理制度契合于不同領域的法秩序提供了可能性，增加了表見代理制度的適應性與靈活性。

在風險因素方面，表見代理法律后果的生成應結(jié)合具體法律領域考量因保護相對人信賴利益而帶來的消極影響。不同領域的法秩序有所不同，進而使得表見代理制度對法秩序造成的沖擊表現(xiàn)不同。如民事領域中，表見代理的成立會沖破私法自治原則的約束。私法自治原則是民法中最為重要的基本原則，其使得民事主體可依據(jù)其意思自由形成私法上的權利義務關系。①但是表見代理成立后，被代理人卻需要承擔并非基于其意思表示而存在的民事法律關系。因此在民事領域，以表見代理保護相對人的信賴利益會導致對私法自治原則的突破以及對被代理人利益的損害。②在行政法領域，鑒于行政權的服務本質(zhì)和公權特性，③表見代理在確定法律后果時應考慮的風險因素不同于民事領域，其具體內(nèi)容筆者會在下文進行專門探討。

鑒于目的因素中相對人錯誤信賴的程度不同以及風險因素中各法律領域的具體情況不同，為適應不同情形的要求，表見代理的法律后果有兩種模式可供選擇：一是代理有效，被代理人需要承受表見代理人與相對人形成的具體法律關系；二是代理無效，但是由于可歸責于被代理人的原因造成了代理權表象的存在，被代理人應當對相對人的信賴利益承擔損害賠償責任。④這兩種法律后果均會導致被代理人承擔因表見代理行為而引發(fā)的法律責任，但是對相對人信賴利益的保護程度不同，對法律秩序的影響程度不同。由于在民事領域，表見代理制度的意義主要在于促進交易，而只有代理有效的法律后果才有助于交易的達成，同時，相對人與表見代理人達成協(xié)議是雙方合意的結(jié)果，相對人主觀上亦希望協(xié)議能夠履行，因此代理有效構成了民法中表見代理的唯一法律后果。行政法領域表見代理的制度意義中保護相對人信賴利益和規(guī)范行政委托并舉，⑤但與民事領域不同，相對人信賴利益的保護需要考量到單方行政行為的達成并非相對人與表見代理人的合意，行政委托的規(guī)范也不要求被代理行政機關承擔履行責任，行政機關承擔賠償責任亦可實現(xiàn)防止其借助行政委托規(guī)避法律責任及倒逼其落實監(jiān)督義務的目的，故上述兩種法律后果均應納入表見代理制度的考量范疇。

需要特別討論的是，行政法中表見代理的法律后果為“代理無效，被代理行政機關承擔信賴利益損害賠償責任”時，表見代理人的行為應當如何定性？在表見代理人為私人時，若代理無效，私人不具備作出行政行為的權限，故其作為表見代理人的行為應被定性為私法行為；但是，由被代理行政機關承擔信賴利益損害賠償責任，則意味著表見代理人的行為應為公法行為。如此矛盾的結(jié)論充分顯示出公私協(xié)力模式下法律關系的復雜性。實際上，公私協(xié)力下行為的法律性質(zhì)趨于融合，導致一些行為難以定性。筆者認為，針對這一問題，應基于表見代理的行政外觀，將表見代理人的行為視同行政機關作出的沒有權限的行政行為，即在表見代理成立的情況下，將私人主體無權行政與行政機關無權行政等同處理，如此可妥善處理該情形下的行為定性問題。

綜上，行政法中表見代理的法律后果應存在兩種模式：代理無效，被代理行政機關承擔損害賠償責任；代理有效，被代理行政機關承受表見代理人與相對人形成的具體法律關系。

三、要素闡釋：表見代理法律后果的行政法考量

由表見代理法律后果的生成邏輯可知，行政法中表見代理法律后果的明確需要確立相對人錯誤信賴的認定標準并分析表見代理成立后所可能帶來的制度沖突，以此確定表見代理法律后果生成過程中的目的因素和風險因素。需要說明的是，兩因素的考量建立在廣義的行政委托的概念之上。這是由于我國行政委托的委托范圍和委托對象尚有爭議，主要表現(xiàn)為可委托事項應權力性事項和非權力性事項兼而有之，還是僅包含其一，①以及公權力事項是否可以委托給私人②。結(jié)合實踐中行政委托的適用范圍廣泛這一現(xiàn)狀，筆者在廣義的行政委托概念下討論表見代理，即只要受托人處于非獨立地位且法律責任由委托人承擔，均屬于行政委托范疇，以此來涵蓋現(xiàn)實中可能存在的各類問題。基于此，行政法視域下表見代理法律后果的要素分析具體如下。

（一）錯誤信賴的行政法標準及適用原則

在行政法中，表見代理制度下相對人“合理錯誤”或者“共同錯誤”的認定應建立在無權代理人行為具備代理權外觀的基礎之上，同時內(nèi)含“相對人具備主觀的善意”這一基本要件。③除此之外，“合理錯誤”和“共同錯誤”的具體認定標準應如下：首先，“合理錯誤”的判斷應以無權代理人的行為是否超越被代理行政機關的職權范圍為依據(jù)。若無權代理人的行為尚未超出被代理行政機關的職權范圍，相對人的誤信可認定為合理，若該行為已然超越被代理行政機關的職權范圍，此時越權程度過大，“合理錯誤”不能成立。對于職權存在交叉或職權界限不明確的部分，在認定時應作有利于相對人的解釋，認為無權代理人的行為尚未超出被代理行政機關的職權范圍。其次，“共同錯誤”的判斷應具備以下三個要件：一是代理權外觀的表征力強，即相對人僅憑外觀便有充分的理由相信無權代理人具有代理權限，具體可表現(xiàn)為有官方公示的行政委托書，或具備政府公章、制服徽章、辦公場所等多種代理權外觀；④二是所有理性人均會對該代理權外觀產(chǎn)生信任，即共同錯誤的認定應脫離個案當事人，以一般性的標準予以認定；三是客觀上大多數(shù)相對人已經(jīng)產(chǎn)生了錯誤信賴。之所以設定如此嚴苛的“共同錯誤”認定標準，是因為表見代理制度所保護的行政相對人的信賴利益，有可能成為一股強大的群體利益，進而超越或者對抗與之相關的公共利益。在這種情況下，行政法秩序可以對此類信賴利益作出更多的讓步，通過表見代理制度給予其更高程度的保護。

現(xiàn)階段，行政法上表見代理對相對人信賴利益的保護宜以“合理錯誤”為一般標準，以“共同錯誤”為例外。其原因在于：第一，我國行政權力的行使方式日趨多樣，增加了相對人產(chǎn)生誤信的概率。隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，以及“共建共治共享”等新發(fā)展理念的影響，我國行政內(nèi)容以及行政方式不斷豐富創(chuàng)新，導致實踐中行政行為的外延不斷擴大，行政外觀的種類亦同時增加，進而客觀上造成相對人產(chǎn)生誤信的幾率上升。第二，行政委托的相關制度構建尚不完善，難以要求相對人對代理人行為負有較高程度的核實義務。我國行政委托的信息公開還未完全實現(xiàn)，同時實踐中還存在行政機關在行使行政權力時未能保護好徽章、名牌、制服等行政權力表征的問題，行政機關工作人員離開行政機關時或委托的其他組織和個人委托期限屆滿時未及時回收其行政權力表征的情況亦時有發(fā)生。因此，一般情況下，行政相對人的錯誤信賴為合理即可，過高的標準既不符合實際情況，也會使表見代理制度無法發(fā)揮其價值功能。但是，在特殊情況下，如涉及行政命令、行政決定等權力性事項時，可視情況以更加嚴格的“共同錯誤”為標準，以確保行政權力不被濫用。

（二）表見代理消極影響的行政法體現(xiàn)

若過于寬泛地認定表見代理或?qū)Ρ硪姶矸珊蠊恼J識不清，對涉及行政權力的問題處理欠妥，會導致表見代理制度在行政法領域產(chǎn)生如下消極影響。第一，損害三方當事人之外的群體利益。行政權力的行使以保護公共利益為目的，有時不免以犧牲部分人的利益為代價，并且具有較為廣泛的影響力，若表見代理行為屬于行政權力的行使，則該行為的影響不僅限于行政機關、行政相對人以及表見代理人三方，還涉及不特定人的權益及公共利益，將表見代理推定為有效代理有可能會對代理關系之外的第三人造成利益減損。第二，有違依法行政原則。行政權力的強制力和約束力要求行政機關依法行政。如果完全參照民法上的表見代理，將表見代理認定為有效的代理，在表見代理人行為沒有其他違法或無效情形的情況下，表見代理人的行為會被推定為合法有效的行政行為。從保護信賴利益的角度來看，這樣的做法似有一定道理，但從依法行政的角度來看，其他組織或個人作為代理人的越權行為卻產(chǎn)生了有效行政法律關系，顯然有所不妥。行政權力的支配力使得行政權力的行使受到嚴格控制，若本不具有行政職權的主體可以通過表見代理制度獲得行政權力的行使資格，極易產(chǎn)生行政權力被濫用的風險。第三，對表見代理人進行內(nèi)部追責無法彌補被代理行政機關所承擔的損失。民法上表見代理成立后，被代理人先承受相應法律后果，此后再和表見代理人解決彼此間的內(nèi)部追責問題，以這種方式處理民法上的賠償是可行的，但于行政法中則不合時宜。因為被代理行政機關承受一個行政法律關系后，無論其對表見代理人如何追責都無法擺脫已經(jīng)產(chǎn)生的行政法律關系。

可見，行政法上表見代理的法律后果應以表見代理人的行為是否涉及行政權力的行使為依據(jù)分類設定。一概將涉及行政權力的表見代理推定為有效代理，可能會導致行政權力被濫用，也可能因為牽涉行政權力，導致實務中不會輕易認定表見代理成立，進而使得表見代理制度被束之高閣。無論哪一種結(jié)果，都會嚴重阻礙表見代理在行政法領域的落地。因此，行政法中的表見代理應結(jié)合“合理錯誤”以及“共同錯誤”標準，根據(jù)不同類型的表見代理人行為，將法律后果設定為“代理無效，被代理行政機關承擔損害賠償責任”，或者“代理有效，被代理行政機關承受表見代理人與相對人形成的具體法律關系”，以盡可能地保護相對人的信賴利益并維護公法秩序。

四、體系建構：表見代理法律后果的類型化分析

以是否涉及行政權力的行使為據(jù)，表見代理人的行為可劃分為行政法律行為和行政事實行為。行政法律行為對應權力性事務的代理，指行政機關以實現(xiàn)國家行政管理為目的，行使行政權力并產(chǎn)生行政法律效果的行政行為；行政事實行為對應非權力性事務的代理，指行政機關不具有表意而實施的公法行為，該行為不產(chǎn)生行政法律效果。①不同類型的表見代理所導致的法律后果如下。

（一）行政法律行為下表見代理的法律后果

當表見代理人的行為是行政法律行為時，表見代理的法律后果應根據(jù)相對人不同程度的錯誤信賴來進行認定。首先，當相對人的誤信構成“合理錯誤”時，表見代理的法律后果應是代理無效，被代理行政機關承擔損害賠償責任。正如上文所述，為保護相對人的信賴利益，代理有效的推定可能會造成另一社會群體的權益受損。除行政機關、表見代理人及行政相對人，第三方利益主體的加入使得利益的天稱不能過度傾向于存在信賴利益的相對人。同時，行政權力的強制力和約束力亦使得沒有相關權限的表見代理人不能通過表見代理制度行使行政權力。因此，為防止行政權力旁落有損公益，對行政權力的行使應始終秉持嚴格謹慎的態(tài)度，不得使表見代理人因為表見代理獲得行政權限。故表見代理的法律后果應為代理無效，被代理行政機關承擔信賴利益損害賠償責任。此時，表見代理人的行為視同行政機關無權限的行政行為，應被推定為無效的行政法律行為。

其次，當相對人的誤信構成“共同錯誤”時，表見代理的法律后果應為代理有效。由于“共同錯誤”下，表見代理人的行為已經(jīng)造成某一利益群體的形成，不保護其信賴利益反而會造成有損公益的結(jié)果，所以法律上的行政法秩序應對事實上的行政法秩序作出讓步，給予相對人信賴利益更高程度的保護。故在這種情形下，表見代理應產(chǎn)生有效代理的法律后果，在表見代理人的行為沒有其他可致其撤銷或無效的情形時，可被推定為有效的行政法律行為。

此外．上述推定也適用于雙方行政行為。在不做特別說明的情況下，一般論述的行政行為多限于單方行政行為，但是在行政訴訟法修改后，雙方行政行為也屬于行政訴訟的受案范圍。無權代理人與相對人簽訂行政協(xié)議，在符合表見代理的構成要件時，行政協(xié)議應被推定為無效或部分無效，①或例外情形下有效。其原因有二：一是因為行政協(xié)議會約定合同雙方當事人在行政法上的權利與義務，產(chǎn)生行政法律關系，亦屬行政法律行為；二是因為行政協(xié)議雖是雙方合意的結(jié)果，但是其仍是行政機關行使行政職務的方式之一，服務于社會公共利益，故涉及的利益主體也不僅限于行政協(xié)議雙方，需要考慮更為廣泛的其他人的利益問題。因此，表見代理人的行為是雙方行政行為時，其行為性質(zhì)與單方行政行為相同，即在相對人的誤信構成“合理錯誤”時，其應被推定為無效的行政法律行為，由被代理行政機關承擔損害賠償責任；在相對人的誤信構成“共同錯誤”時，行政協(xié)議無其他無效或違法情形的情況下，其應被推定合法有效的行政法律行為，由被代理行政機關承擔履行責任。

（二）行政事實行為下表見代理的法律后果

當表見代理人的行為是行政事實行為時，相對人的錯誤信賴應以“合理錯誤”為標準。其原因有二：第一，相對人的信賴利益在行政事實行為下應得到更高程度的保護。這類行為的委托不涉及行政決定等意思表示內(nèi)容，僅涵蓋準備性、執(zhí)行性的活動，同時也較少影響除相對人以外的群體，故這類行為的表見代理無需過多考慮對行政權力的濫用、對公共利益的負面影響等問題。如此在利益平衡中，相對人的信賴利益應得到更高程度的保護。第二，行政事實行為對相對人的核實義務沒有較高程度的要求。一方面是因為行政委托等配套制度在我國尚不完善，另一方面是因為行政事實行為的委托對行政法秩序的負面影Ⅱ向較弱，一般無須公示。因此在這種情形下，表見代理的成立無需對相對人的錯誤信賴有過于嚴格的要求，“合理錯誤”標準即可。

行政事實行為下表見代理法律后果的推定應采對相對人有利的結(jié)果。表見代理是保護相對人權益的一項制度，故其法律后果的推定必須有利于相對人。表見代理人的行政事實行為可分為授益性行政事實行為與負擔性行政事實行為。行政事實行為的實施具有單方性，其并非行政相對人與表見代理人合意的結(jié)果。因此，將負擔性行政事實行為的代理推定為有效代理反而會違背相對人的意愿并侵害其合法權益。鑒于此，應將授益性行政事實行為與負擔性行政事實行為的表見代理分開討論，以保障表見代理的法律后果推定有利于相對人。若表見代理人的行為是負擔性行政事實行為，表見代理的法律后果應為代理無效，被代理行政機關承擔損害賠償責任，此時表見代理人的行為應被推定為違法的行政事實行為，以便相對人通過行政訴訟去除形成的事實效果或填補造成的實際損害；若表見代理人的行為是授益性行政事實行為，表見代理的法律后果應為代理有效，在表見代理人的行為沒有其他違法情形時，其行為可被推定為合法的行政事實行為。

綜上，不同情形下表見代理的法律后果以及表見代理人的行為性質(zhì)可總結(jié)如下表：

結(jié)語

行政法上表見代理的法律后果與民法上的表見代理不同。從制度目的出發(fā)，行政法中的表見代理兼及相對人信賴利益的保護和行政委托的規(guī)范，其意義更側(cè)重于在涉及多方利益的情形下，如何合理劃分法律責任。因此，行政法中的表見代理需要根據(jù)表見代理人不同的行為類型以及相對人的錯誤信賴程度，來確定表見代理的法律后果，即“代理有效，被代理行政機關承擔履行責任”，或者“代理無效，但由被代理行政機關承擔信賴利益損害賠償責任”。這一點突破一般情形下對表見代理制度的認知，但是卻符合表見代理制度的運行機理，即由被代理人承擔表見代理人行為的法律責任，故上述法律后果是表見代理理論在行政法領域的具體化。同時，這樣的制度設計也可以解決將表見代理一概推定為有效代理后，對行政機關的權力行使以及公共利益等所帶來的沖擊和影響，使得表見代理制度更好地適應了行政法的要求。在現(xiàn)代行政的發(fā)展之下，行政方式的多元化使得行政法在相應部分存在一定程度的法律空白。行政委托中委托行政機關、受托主體和相對人三方的法律關系使得相關爭議的處理變得復雜。在我國行政委托制度不斷發(fā)展之際，將表見代理制度引入行政法領域，并明確其在不同情況下的法律后果，對于完善受托人無權行政時的責任劃分，以及應對公私合作中存在的法律風險，具有重大實踐意義。