政策賦能鄉村貧困治理與產業扶貧的實地評估
——基于山西省P村的個案調查

曹世婧

(蘇州大學 社會學院，江蘇 蘇州 215031)

1 問題的提出

2018年9月，中共中央、國務院發布《鄉村振興戰略規劃(2018—2022)》，將鄉村振興戰略納入各地區新農村建設的考量范圍。2020年，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，步入“后扶貧時代”，然而，部分欠發達地區存在著脫貧后再返貧、缺乏后續發展活力的問題。即使是在精準扶貧五大模式中被認為“輸血”能力最強的產業扶貧，在欠發達地區的基層實踐中也難免遭遇可持續性益貧挑戰。不同模式的產業項目選取、政策瞄準度即目標群體對政策的認同感和參與度，都在很大程度上影響產業扶貧政策的實施效果，因而對其的探究是不可或缺的。

2 文獻回顧

阿馬蒂亞·森認為，貧窮并非單純意味著收入少，而在于人的基本能力遭到剝奪和發展機會的喪失[1]，由此推斷，造成鄉村振興戰略實施中農民主體性缺失的主要因素可能在于農民權利和能力不足。賦能是增加個體或群體資產或能力的過程，其成為貧困戶形成可持續生計的內生基礎[2]。很多學者也將貧困看作社會建構問題，以增能理論為視角解決貧困問題，認為其利于促進貧困治理制度的完善與創新，使貧困人群順利脫貧致富[3]。結合楊齊、李鑫妍[4]等學者的觀點，文章將賦能劃分為資源機會、知識技能、價值觀念三個層次，三者協同發展可不斷激發鄉村振興的內生動力。

政策瞄準即關注政府的減貧計劃如何使資源有效地向窮人傳遞，主要包含事前的對象瞄準與事中的需求瞄準兩部分[5]。許鮮提出通過比較貧困戶與非貧困戶對產業扶貧項目的認知水平、參與意愿、參與行為與參與一致性四個方面來衡量政策瞄準[5]，文章主要借鑒該模型進行調研活動設計。

文章的產業扶貧是以市場為導向，以經濟效益為中心，以構筑產業鏈體系為依托，對貧困地區的經濟實行區域化布局、一體化經營和專門化服務，形成利益共同體以推動區域可持續性減貧的方式。產業扶貧并不僅僅是追求經濟層面產業規模的大小以及收入利潤的多寡，更應該從貧困戶在市場之中的發展能力角度進行考量[6]。在產業經營方式上，農戶聯合和農企聯合方式更有利于提高農戶的主體性地位，從而提升職業能力，實現貧困人口的賦能[7]。

3 研究設計

3.1 研究樣本

山西省陽曲縣地處忻州與晉中盆地之脊梁地帶，交通閉塞，多年來經濟落后，曾為省級扶貧開發工作重點縣，共有43個貧困村。陽曲縣Y鄉P村占地24.13平方千米，曾為山西省省級貧困村，下轄P村、S村2個自然村，屬山區地帶。自我國精準扶貧政策落實以來，陽曲縣因地制宜，不斷從“產業發展、生態建設、就業培訓、村集體經濟壯大、貧困村提升、政策兜底、激發內生動力”等方面狠下工夫，形成“一村一品一主體”的產業扶貧模式。2017年P村實現整村脫貧，2019年全村所有建檔立卡貧困戶脫貧，扶貧產業項目建設突出、類型齊全，具有典型性與研究價值。

3.2 研究方法

考慮到鄉村常住居民的文化水平與平均年齡，為保證問卷質量，文章在村主干道對村民進行隨意一對一抽樣，展開問卷發放與填寫工作，當場回收。問卷主要包括調查對象基本情況、產業扶貧政策瞄準情況、產業扶貧增收情況三個層面的14個指標。其中，在政策瞄準度的量表選擇上，選用李克特五點式量表，由“非常不了解”到“非常了解”分別對應1～5分，分數越高，表明貧困戶對相關產業扶貧政策的了解程度越深。

調研共發放問卷76份，有效問卷73份，樣本有效率96.05%。其中，貧困戶較非貧困戶比例大；戶主年齡偏大，以60歲以上農村留守老人為主，其次是41～60歲中年人，25～40歲青年群體較少，這反映出當地年輕勞動力流失的狀況；被調查人口普遍文化水平極低，絕大多數為小學文化水平；致貧因素排在前三位的分別為缺資金、缺勞力和缺技術。

表1 樣本描述性統計

文章還選取4名脫貧戶、2名非貧困戶、1名鄉鎮級扶貧干部、4名村級扶貧干部(共計11人)進行半結構訪談，多維度了解調研地對中央政策的落實情況以及基層面臨的較大問題。

4 調研分析

4.1 政策瞄準及其影響分析

4.1.1 村民對貧困政策的獲得與認知存在較大年齡差異

調研中發現，農戶主要通過幫扶干部、村民大會獲得產業扶貧項目的信息，占比高達76.7%；通過新媒體和農業合作社、鄰里親友等其余渠道獲得產業扶貧項目信息的比例幾乎沒有。如此單一的消息來源極易導致為對產業扶貧項目認知水平的差異。

總體而言，該村產業扶貧項目的涵蓋面廣、貧困瞄準效果較好。控制“是否為貧困戶”和“受教育年限”兩個變量后對戶主年齡與貧困政策瞄準度進行相關性分析(部分結果見表2)，可以看出貧困政策瞄準度存在年齡認知差異，越年輕對相關政策了解得越深入。以上結果反映出產業扶貧仍然存在盲點，部分農戶對產業扶貧缺乏相應的認知、參與積極性不高、參與意愿與參與行為脫節、貧困戶被動參與等。

表2 戶主年齡與貧困政策瞄準度相關性分析

4.1.2 產業賦能對象老齡化

P村家庭人口規模較小，家庭成員以1～4個為主，65歲以上老人偏多，1/3的人口外出務工或經商。年輕勞動力向城市的大量涌入，使得該村人口的老齡化比城鎮更加嚴重，政策實際賦能對象年齡普遍高于政策設計時目標群體，導致很多產業扶貧政策的賦能效果低于預期。

同時，村民主要收入來源排名前三為種植業、當地產業扶貧資金、政府提供的生活保障性資金。雖然該村現已發展多種模式的扶貧產業，但村民仍以種植業為主要謀生手段。一方面是基于該村“人人有土地”的現狀；另一方面也反映了村勞動力流失帶來的部分合作社或種養殖幫扶政策增收不明顯的問題。

“不是我們不幫，有的家里沒有勞動力，村里一開始幫他們申請了羊崽雞仔用于養殖幫扶和產業起步，可是沒養殖兩天，有的老年人就覺得身體不行就養不動，也就賣了，這樣雖然獲得了一次性的收入，但是后續增長也就乏力了，還是只能種地為主。漸漸地就只剩一些種養殖大戶和合作社真正搞起了種養殖并增收明顯。”扶貧干部提到P村缺乏勞動力而出現養殖產業項目“大戶富，小戶無”的情況。

4.1.3 貧困戶存在“等靠要”思想

在產業扶貧過程中，企業與貧困戶兩者最核心的目標均為增加各自的收益，但這其中存在悖論：在以調研地為典型代表的廣大欠發達鄉村地區，很多產業扶貧項目專為扶貧而“生”，帶著精準扶貧的使命孕育發展，扶貧項目與貧困戶之間缺乏規范有效的利益聯結機制。一旦地方政府在產業扶貧項目選擇上存在“短、平、快”的思想，就可能導致創新要素投入不足、人才儲備不足，后期如果國家引導相關扶貧政策的方向轉變，則易供血不足、增長乏力，很可能出現短期脫貧再返貧的現象。

另外，增收最大、最穩定、村民參與最廣泛的投資入股模式，反而賦能較少，貧困戶對該類產業無參與感，每年坐等分紅，極其容易造成“等靠要”思想，不利于提升貧困戶自我發展。貧困戶對借本還息、折股量化、小額無息貸款的收益在未來的可持續性普遍缺乏信心。尤其是對于因老、弱、病、殘等原因部分或全部喪失勞動力的貧困戶，主要依靠政府“兜底”，產業扶貧對該部分人群賦能不足，使之極易成為政策盲點。

4.1.4 益貧式增長目標仍未實現

隨著貧困線的不斷提高，產業扶貧邊際效益逐漸呈現遞減的傾向，單一、同質的產業扶貧項目難以滿足農戶脫貧致富的需求。欠發達貧困地區受制于自然條件，往往以種養殖、小米雜糧加工等產業扶貧項目為主，同質化趨勢嚴重。P村貧困戶對種養殖產業項目的名義參與率超80%，但由于缺少規范的實際管理過程，科學技術運用范圍也有限，造成農戶從中獲益走低。

益貧式增長是發展經濟學的新理念，它關注經濟增長、不平等和貧困三者之間的關系，強調經濟增長給窮人帶來的增長比例應當大于平均增長率。該村產業扶貧項目具有較為明顯的益貧性，即是否為建檔立卡貧困戶與家庭收入平均年增長呈中度正相關。然而，一旦扣除即時性、一次性的產業發展政策補貼，兩者在產業扶貧項目中獲益沒有明顯的差異，益貧式增長仍需作為長遠目標去追求。

4.2 產業扶貧實踐及其賦能效果分析

在縣域范圍，陽曲縣培育主導產業，發展縣域經濟，增加資本積累能力；在村鎮范圍，P村增加公共投資，改善基礎設施，培育產業環境；在貧困戶層面，P村提供就業崗位，提升人力資本，積極參與產業價值鏈的各個環節。各項產業扶貧政策切實增強了村民收入，但其賦能效果有所不同。

4.2.1 投資入股模式

P村政府以村集體資金入股的方式，支持當地龍頭企業發展，同時獲取扶貧資金分紅。2016年，政府對峰山羊駝種養殖基地投入170萬元，實行借本還息政策，每年獲14萬元利息用于扶貧資金；2018年，政府對該基地追加204萬元以折股量化的方式，每年獲得16萬余元扶貧資金。同時，村政府也參與由陽曲縣統一組織的光伏發電產業項目，每年獲得分紅2萬元至4萬元用于扶貧資金。

此類項目分紅大、增收確定，但對于貧困戶而言，參與度低，只賦予了資源機會，自我發展能力未得到提升。

4.2.2 扶貧合作社模式

P村現有八戶養牛大戶，專業種養殖合作社4個，青儲飼料、圈養與散養相結合等養殖技術手段已經基本覆蓋。

“剛開始什么都不懂，也沒錢，也不懂怎么養。村里發小羊崽、發雞崽，還請外面的知識分子給我們講課，村干部也經常來養殖地考察，慢慢地大家熟練了，養殖死亡率下去了，收益也就上來了。”受益于經營種養殖合作社的脫貧戶談道，該合作社現每年收入30萬元至50萬元。

此模式收入較為穩定，對于貧困戶而言，參與度高，賦予了其資源機會、知識技能，并間接提升了價值觀念，促進貧困戶自我發展能力的提高。

4.2.3 個人自主經營模式

對于部分本錢較少、合作意愿較低的貧困戶，村委會則與總工會聯手，為村民提供雞苖/種羊以發展個體小規模養殖業，或為全村發展土豆、玉米等種植業提供免費機耕地、種子、技術服務等，助力個體經營增收。

此模式雖然收入較低，較不穩定，但貧困戶完全參與直面市場，獲得了資源機會、知識技能，并間接提升了價值觀念，促進貧困戶自我發展能力的提高。

4.2.4 產業帶動就業模式

P村持續舉辦周末學堂，開展形式多樣、內容豐富的知識與技能培訓，向村民宣傳就業幫扶政策，傳授種養殖技術，以及適應市場需求的電子商務、農機維修等技能知識。同時，充分發揮貧困地區在生態環境和自然資源方面的優勢，推廣先進適用技術，加大龍頭企業扶持力度，培育壯大特色優勢產業，爭取貧困戶公益崗位，利用微信/布告欄等渠道發布就業信息，協助掌握一定技術技能的村民聯系工作，實現貧困戶和企業的雙贏局面。

此模式收入中等且穩定，為貧困戶增收的同時，提高地區就業率，長久堅持有望達到資源機會、知識技能、價值觀念的全面賦能。

5 政策建議

5.1 政策目標群體精準宣傳

P村部分村民尤其是中老年人對自己所參與的產業扶貧政策了解程度較低。村干部應采取集中組織宣傳和常態化宣傳結合的方式：一方面，充分利用村廣播、微信公眾號等媒介，持續開展政策宣傳，將政策文件用通俗化的語言來解讀，從而易于文化水平較低的村民接受，擴大產業扶貧政策的知曉度；另一方面，要利用駐村幫扶干部等力量，定期開展產業扶貧政策入戶再宣傳，“到戶到人”。及時了解民意，掌握民情，因人施策，提高村民的獲得感、滿足感和幸福感。

5.2 建立健全農村人才引進機制

鄉村產業的興旺需要人才。面對鄉村常住人口老齡化嚴重的現象，為了增強鄉村發展后勁，政府應給予政策扶持，鼓勵大學畢業生回鄉創業，外出務工人員帶技術返鄉創業。通過鞏固脫貧攻堅成果，穩定現有的幫扶人才隊伍，健全長期幫扶激勵機制，努力將幫扶人才留在農村，加大力度培養本土人才和貧困村產業發展帶頭人，繼續為鄉村振興貢獻力量。

5.3 “志”“智”雙扶

《國家鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》強調，實施鄉村振興戰略，基本原則是堅持農民的主體地位，充分尊重農民的主體意愿，充分調動農民的積極主動性。要進一步加強農民的思想教育，幫助農民樹立積極參與鄉村振興工作的價值理念。同時提供農業技能培訓和職業培訓，“授之以漁”，以提高群眾素質、培育本土人才。在“后扶貧時代”，加強對返貧的治理，注重對貧困群體的“志”“智”雙扶，進一步實現知識技能、價值觀念層面的增能，促進可持續減貧。

5.4 培育鄉村農業新業態

優勢特色產業的發展，應當實現由外源性“輸血”變內源性“造血”，為貧困地區長效振興提供動能。各地應堅持因地制宜、因村施策，建立現代鄉村特色產業體系。一方面緊密圍繞本地特色農產品(小米、雜糧)，形成“生產—加工—銷售”的全鏈條產業發展模式；積極培育孵化有市場、有品牌、有效益的特色產品。另一方面也應開發、支持新型農村金融產品(小額、低息貸款)，切實拓寬農民融資渠道。

5.5 構建產業扶貧的利益聯結機制

在現有模式下，培育發展“龍頭企業+合作社+農戶”的利益聯結模式，突出龍頭企業和合作社的帶動作用，探索“飛地經濟”。通過借本還息、折股量化、公益崗位等開展產業幫扶，實現“產業在門前，就業在門口”，讓人民切實享受產業發展紅利。此外，還可通過“互聯網+”等新模式，結合P村現有的原始森林、羊駝基地、國家級歷史文物等資源，加速發展鄉村特色旅游業、休閑農業等相關產業，拓寬農民就業渠道，實現農民增收愿景，切實共享產業發展紅利。