論公共數據治理的地方化趨向與完善機制

高一飛

摘要：作為一項中立的描述性概念，“數據地方主義”旨在突顯地方政府在公共數據立法、公共數據處理、公共數據應用等領域的主導地位。這一趨勢呈現出正負雙向功能：一方面，在中央專門性立法空白的背景下，“數據地方主義”不僅契合公共數據立法的實際需求，還塑造了公共數據治理的法律秩序，并逐步建構了治理取向的智慧平臺；但另一方面，“數據地方主義”可能造成公共數據割據、立法成本增加等問題，并且難以回應所有與公共數據相關的問題。由此也就需要建立一種更加恰切、有限的“數據地方主義”，具體的優化策略包括宏觀和微觀兩個層次的內容，即精細界分央地數據立法權限，并完善公共數據處理應用過程中的平衡機制。

關鍵詞：數據地方主義；公共數據；數據立法；數據治理；地方立法

在數字技術不斷嵌入社會運轉的背景下，“公共數據”成為了廣受關注的理論議題，學界不僅充分討論了公共數據的法律屬性、價值定位、重要意義、主要范圍、共享機制、開放模式等基本原理，還系統研析了公共數據的分級分類、權屬確認、交易流通、收益分配等現實問題，初步形成了公共數據的法學論域。然而，現有研究在搭建基本理論框架的過程中，卻忽視了公共數據在法治實踐層面的“地方性特征”，鮮有論著轉換視角，關注與公共數據密切相關的地方行政主體，更遑論將公共數據嵌入到地方治理體系和行政法治的框架中加以審視。與之相應，近年來地方數據立法方興未已，全國各省、自治區、直轄市紛紛出臺“條例”“辦法”，這些“自下而上”的公共數據立法實踐填補了國家層面的法律空白，為公共數據的地方治理提供了規范依據，同時也可能導向區域性的數據區隔與法規不統一，導致公共數據領域的“地方割據”。于是如何從“地方”的視角切人審視公共數據，在很大程度上決定了公共數據的整體制度架構與實際治理效果，也因之構成了現有公共數據法律研究的“底層基礎”，甚至可能成為其間的關鍵性因素。本文聚焦于地方層面的公共數據治理行為，嘗試提出并剖析“數據地方主義”的形成機理、正負功能、合理限度以及因應之策，以期揭示公共數據的“地方性知識”，最終邁向一種有限的“數據地方主義”，于“單一制”的整體框架中構造公共數據地方治理的理想圖景。

一、問題緣起：“數據地方主義”何以形成

在狹義層面，地方主義一般被理解為為了地方利益而犧牲國家整體利益的傾向和作為。但在更廣義的層面上，地方主義實際上是一個區別于“地方保護主義”的中性概念，強調“在達成某種國家最低標準和政策優先權的共識框架內，將權力和資源從中央集中控制向一線管理者、地方民主實體和地方消費者轉移”，意味著地方在某些事務上獲致了更多的自主空間，進而展現出治理的地方性特征與多元化趨向。本文中的“數據地方主義”并非約定俗成的學術概念，而更像是一種“簡單合成”的描述性、歸納性、觀察性概念，其間要義在于概括公共數據領域的“中央一地方”關系。相較于目前中央層面公共數據立法的語焉不詳，地方數據立法呈現出“井噴”之勢，地方因之在公共數據的收集、歸集、存儲、加工、傳輸、共享、開放、利用等方面發揮著主要作用，成為了數據治理過程中重要的主體。這種“地方主義”以既有的法律職權范圍為前提，以公共數據立法為基礎，寓于數據處理與數據應用的全過程之中，體現出公共數據治理的地方之維。雖然這一概念缺乏直接相關的理論闡釋，卻建基于普遍性的實踐之上，而地方自主性、央地關系、公共數據治理等論題，則可視為數據地方主義間接性的理論淵源。

首先，數據地方主義是對法定范圍內地方自主性的重述。在法治語境下，“地方”至少包括三層意涵：一是中央的行政下級，二是國家管理與服務社會的最前沿，三是國家與社會的“結合部”。三者共同構造了一種“中立性”的地方主義概念，型塑出一種法律限度內的自主性、整體性、區域性治理體系。結合我國憲法所規定的“充分發揮地方的主動性、積極性”，本文所構造的數據地方主義實際側重于表達地方政府在公共數據事務中的自主地位和主體作用，更加注重在堅持中央權威的前提下，結合本地實際和自身認識而形成的“次級規則與制度”。值得關注的是，鑒于公共數據事務本身的“技術門檻”，數據地方主義的“頂層設計”主要集中在省域層面，并適度下沉到市域（設區的市），展現出一種不完整的地方自主性結構。

其次，數據地方主義是對法律范圍內數字化行政的延伸。在行政事務的執行層面，一切事務似乎本質上都可視為地方性事務，但對于不同領域的行政事項，自主性程度與內容卻是迥然相異的。追根溯源，數據地方主義實質上折射出公共行政中新型數字技術日益廣泛的應用，即數字化行政方式在不斷運算公共數據的同時，也源源不斷地創造著新的公共數據。正是這種交互性催生和加強了數據地方主義，或者說在地方自主性的架構中，數據地方主義正是數字化行政的必然結果。一方面，數據地方主義指向對公共數據的治理及相應的權限。面對新興事物，“實踐先行、立法滯后”已成為常態，中央層面的語焉不詳意味著地方不得不“先行先試”。加上技術本身就具有“自我賦權”的特性，作為公共數據主要生產者的地方政府，也就兼具了“控制者”與“治理者”的雙重身份；另一方面，數據地方主義意味著一種基于公共數據的地方治理。“數據+算法”貫穿至行政行為的全過程與各個方面，不僅工具性地提高了行政效率，而且變革了公共行政的體制和制度。在此意義上，數據地方主義亦是地方數字化行政得以維系的基礎條件。

通過以上分析不難看出，數據地方主義本質上可視為一種地方自主性與數字化行政的耦合，其存在與發展無疑具有必然性與合理性，剖判其間原理也有助于揭示公共數據治理的一般原理和發展趨向。但在公共數據權屬、流通、利用、治理等規則尚不明確的情境下，數據地方主義極有可能滑向帶有地方保護主義色彩的“數據孤島”與“數據壟斷”。故此，如何塑造一種有限且恰當的數據地方主義，既兼顧中央的領導力和地方的自主性，又契合數字時代行政變遷的趨勢，還有利于公共數據價值的發揮，就成為了審視公共數據法律問題、優化完善公共數據治理結構的全新視角。

二、路徑解析：“數據地方主義”的表現形式

數據地方主義作為一種概稱，同時展現出共時性和歷時性的特征，即在公共數據領域，數據地方主義不僅昭示了地方相對于中央的重要角色，也描述了地方探索先于中央頂層設計的實踐邏輯。由此觀之，數據地方主義似乎反映了一種“有意為之”的“摸著石頭過河”，其以地方立法為制度依據，以對公共數據的一系列處理和利用為顯著特征，并融于數字行政法轉型的主要場景之中。

（一）數據立法的“地方主義”

雖然《數據安全法》基本明確了數據處理活動的基本準則，也提到“構建統一規范、互聯互通、安全可控的政務數據開放平臺”（第42條），但我國尚未推出具體的實施方案、方式和方法，也未專門聚焦公共數據問題。相應的，早在《數據安全法》和《個人信息保護法》頒布之前，地方數據立法活動即已如火如荼地展開，且始終將“公共數據”作為核心議題，由是至少在形式結構的意義上，形成了“地方先行”的局面。

首先，數據立法的“地方主義”在結構上更類似于一種“聯邦主義”。在中央層級，《數據安全法》側重于整體意義上的數據安全保障，《個人信息保護法》則更注重個體層面的信息可識別性，居于二者之間的公共數據立法反而處于空白。所以面對所謂“立法時機不成熟”的情境，“地方立法先行”成為了必然選擇：一端是數據成為“第五大生產要素”的重要定位，另一端是數據處理和利用的復雜性特征，交由地方立法先行先試積累經驗，再“自下而上”推動公共數據立法，就成為了均衡兩端的因應之策。或許正是基于這一考量，加之《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）對設區的市立法權的范圍限制，數據立法過程中的地方主義實則是一種相對有限的“地方主義”，主要集中在省級行政區劃層面。

其次，數據立法的“地方主義”兼具雷同性與差異性。公共數據地方立法并未擺脫地方重復性立法的窠臼，各地在立法思路、體例設置、核心內容等方面都較為雷同，但依然存在一定的差異性。顯然，地方數據立法也未擺脫“復制粘貼、大同小異”的固有弊病，但其間的邏輯分殊亦不可忽視。例如，名稱上的差異昭示了不同的立法性質：除去數據、大數據、公共數據等立法對象的不同表述，不少地方立法還冠以“促進”之名。這就意味著，地方數據立法具有規范性和促進性雙重功能，前者落腳于整全的社會治理，重在建立或明確數據“權利一義務”法律關系；后者則偏重于有針對性的產業發展，更為強調法律法規對科技與經濟的正向促進作用。除此之外，各地數據立法的側重點也有所不同，有些地方更關注公共數據的規范管理，有些地方則將公共數據的有效利用作為最主要的立法目的。

（二）數據處理的“地方主叉”

從流程上來看，數據處理和數據利用構成了地方數據立法的核心內容，而在數據處理過程中，數據的收集、歸集以及控制都主要遵循行政邏輯，且皆以統一、排他的省級數據平臺為載體，展現出鮮明的“地方主義”色彩。

第一，公共數據的收集以地方行政強制力為基礎。各地數據立法不約而同地將“統一公共數據平臺”作為唯一的數據收集載體，①而這一平臺往往“在一個服務界面提供全部的電子政務服務”，通過“一網通辦”的外在形式激發社會需求，從而源源不斷地匯集各類政務資源和個人信息。其間公共數據的收集也蘊含了“以隱私換便捷”的商業邏輯，但數據平臺得以建立和運轉的決定性因素依然在于地方行政權力：公共平臺獲取數據的本質仍是“有用性”與“同意或退出”的疊加，即數字技術變革助推了行政方式的轉變，而在線業務辦理的便捷性和可信任性進一步夯實了“平臺政府”的群眾基礎。易言之，地方性的行政強制力構成了收集公共數據的保障：一方面，行政權力隱含了強制力要素，即公共數據的收集往往與行政職責的履行密切相關，意味著某些數據的獲取帶有一定的強制性，只不過這種“強制”更多是塔爾科特·帕森斯所謂的“假設會強制”；另一方面，大量公共數據的收集有賴于與強制力相輔相成的公信力。雖然公共數據平臺所采集的數據更具有可識別性，但用戶往往不加懷疑．緣由在于對公共數據平臺和數據處理者的信任，此時對行政主體的普遍信賴消減了用戶對數據濫用和數據泄露的擔憂。

第二，公共數據的歸集主要依循地方行政邏輯。根據各地的實踐，數據歸集以“自下而上”為基本原則，將行政層級作為統一數據平臺運轉的基本架構，并推動“平臺政府”呈現為一個“整體”。在此意義上，地方數據立法盡管存在“促進（發展）法”和“規范（保護）法”的區分，但都帶有“授權（力）法”的色彩，確立了由下而上的公共數據管理原則。而由于中央立法的缺位，數據歸集活動實際嵌入在“條塊結構”之中：縱向上，數據歸集依循“縣一市一省”向上集中的路徑，實際是傳統行政權力的擴充。差異之處在于，借助不斷延展的統一數據平臺，既有的“牽頭部門→職能部門→鄉鎮（街道）→村（社）”金字塔式行政結構，開始呈現出扁平化趨向，進而牽引了數據歸集邏輯的變遷，統一數據平臺能夠通過“在線跨層級管理”直達基層，減少了數據傳遞的“中間環節”；橫向上，數據歸集主要依賴于增設新的職能部門。由村（社）到省的極簡歸集路徑更多只是技術層面的理想狀態，現實中不僅受制于諸多客觀條件和制度框架，更不可能一蹴而就。目前而言，面對日趨分散和日漸增多的數據，每一政府部門都積累了大量的數據，但這些數據一經產生便處于“孤島”狀態，既不統一也不便民。為此，各級政府先后成立獨立的“數據主管部門”，負責公共數據的歸集匯總和共享開放工作，為公共數據提供“全生命周期的技術性保障”。正是在這種“橫縱交錯”的行政力量與行政框架之下，公共數據處理成為了新的地方事權，統一的公共數據平臺得以逐步建立。

第三，公共數據的利用主要集中在地方行政區域。借助有別于傳統的強制力與行政架構，地方性的統一公共數據平臺日趨完善。而在持續改進的算法技術和算力支持下，公共數據平臺得以區分于靜態的資源信息庫，逐步從傳統的文檔管理轉向了數據治理，其間既包括行政區劃內部的開放共享，也指向隱含各類推斷的數據評價。一方面，公共數據的共享開放體現了“地方主義”特征。在搭建地方統一公共數據平臺的基礎上，無論是數據共享還是數據開放，都延循分級分類的理路，以各部門編制的“數據目錄”作為前設性依據，公共數據的利用因之必然顯現出“地方主義”色彩；另一方面，公共數據的評價效力體現了“地方主義”特征。地方性的公共數據平臺為行政自動化決策提供了充分的要素基礎，也就實質上創制了范圍更加廣泛的評價權力。這種評價權力有時以獨立形態出現，成為“預測性治理”的重要手段，有時則貫穿行政行為始終，成為地方行政許可、行政處罰、行政決策等主要行政行為的重要依據。

三、功能剖判：“數據地方主義”的作用機理

從上文論述可以看出，地方數據立法在形式上確證了公共數據的“地方主義”，而由地方立法衍生的數據利用和數據評價規則，則進一步昭示了數據地方主義的內部結構和運行邏輯：在“實踐先行，立法滯后，文件治理，政策推動”的情境下，地方立法既塑造了統一控制權，也間接確認了行政權力介入公共數據平臺的合法（律）性。在這一過程中，對于公共數據的控制構成了核心內容，并通過一以貫之的行政邏輯輻射到公共層面，產生了數據評價的效力。反之，數據評價也可視為行政架構之下，數字時代公共變革所催生的數據需求，而這種需求在行政權力的加持下，最終“聚焦”為數據支配。由此，三者以點、線、面的結構型塑了數據地方主義（如圖1所示）。基于這一“圓錐”結構，數據地方主義呈現出正負雙向功能。

（一）“數據地方主義”的正向功能

如文章開頭所述，筆者將“數據地方主義”進行中立化的界定，用于描述公共數據治理的地方化趨向，而并非純粹的批判性與否定性概念。所以相較于數據領域的立法空白和行為無序，數據地方主義有其必然性、合理性乃至進步性所在。

第一，數據地方主義預設了相對科學、合理的立法模式。我國在立法上通常秉承全能主義（整體主義）的立場，強調自上而下、有步驟、有規劃地推進法律體系的建構。但受制于數據問題的前沿性、復雜性和多變性，始終缺乏統一的高位階公共數據立法，于是數據地方主義不僅是權宜之計，還被認為是全國性數據立法的必由之路，同時也符合公共數據的發展現狀和運行規律。一方面，數據地方主義意味著一定程度的地方自主性，契合于全國非均衡的公共數據發展格局，有助于回應各地不同的公共數據法律需求。在此基礎上，數據地方主義不僅能夠通過“地方立法競爭”，為全國立法積累經驗，也便于為統一立法提供多樣性的參考模式；另一方面，我國當下的數據地方主義并不是完全“支離破碎”，而更像是將公共數據事項由中央“暫時轉移”至省級行政區域。這一結構安排實際延循了從局部到整體的理路，有利于自下而上地形成公共數據法律體系，增強了今后全國性公共數據立法的可操作性。

第二，數據地方主義建構了治理取向的智慧平臺。“數據地方主義”并不只是對靜態的數據法律規范體系的描述，同時表達了動態數據治理的自主趨向，希冀在整體政府理念的指導下，更好地實現公眾服務、政府內部整合。基于法律的社會控制功能，數據地方主義搭造了“平臺政府”的基本架構，展示出數字時代的智慧治理趨向。其一，數據地方主義體現了差異化的地方治理需求。“治理體系的一致性”與“治理功能的差異性”之間的張力決定了，中央和地方采用同一種法律運行體制勢必展現不同的治理效能。所以，數據地方主義實際折射出我國當下數據發展的不平衡格局與差異化定位。其二，如若將數據廣義理解為一種治理工具，則其必然體現出地方治理的自主性。以“一網統查、一網統管、一網統抓”的數字化治理和自動化行政為契機，公共部門“越來越多地依賴自動化決策系統、算法等機制，得以實現傳統行政方式的數字化轉型”④。傳統的網格化治理隨之逐漸扁平化、網絡化，而這一趨向所隱含的去中心化和多中心治理，則昭示了數據地方主義的價值取向。在此意義上，數據地方主義乃是地方治理現代化與地方數字化改革的題中應有之義。

（二）“數據地方主義”的負向功能

以上兩方面試圖證明，“數據地方主義”作為描述性概念，其存在既有必然性，也有必要性，在當前情境下不宜一概否定。反之，我們還應當維系一定限度的數據地方主義，以保有地方數據治理的自主性與積極性。然而在單一制的整體架構之下，鑒于數據所蘊含的巨大價值，數據地方主義的負向功能亦是不可避免和顯而易見的。

首先，數據地方主義容易導致“數據割據”。數據如欲真正成為市場要素，公共數據的流通與利用乃是關鍵性因素，而地方主義所固有的區域特征則可能消減公共數據的應有價值。一是可能加劇省際的平行區隔。按照當下的立法趨向，統一公共數據平臺一般以“省級”為單位建立且在行政區域內具有唯一性。這種安排有助于化繁為簡并推動全國數據共享，但在缺乏中央立法統攝的情境下，這種平行結構既可能造成數據質量參差不齊、運行標準各異，也有可能加劇數據孤島和數據壟斷的趨向。易言之，當下的地方數據立法只是減少了公共數據平臺的數量，并不必然最終走向全國統一的公共數據平臺。而基于“長期以來全能型行政模式的路徑依賴”，地方行政機關面對自有公共數據所潛藏的巨大利益，就有可能“逐漸發展出與中央不一致的利益結構”。二是可能帶來省域內部的數據單向流通。“數據割據”不僅表現為橫向的區隔，也體現在“省－市－縣”的垂直結構之中。理想情境下，公共數據平臺的運行模式應當是雙向互動和多中心的，但在缺少硬性限制的情況下，數據地方主義往往會演變為“自主性非常態擴張和自利性的畸形化”，出現縱向層級的“數據部門主義”。因而當下的“數據地方主義”更多依賴于基于行政命令的“自下而上”的數據歸集，而鮮見自上而下的“數據回流”，這種單向性既可能影響到“數據上交”的積極性，也將導致省域內部縱向維度的“數據斷裂”，進而上行下效，逐漸產生“公共數據部門私有化”的觀念。

其次，數據地方主義可能加劇數字化行政的現實挑戰。數字技術重塑了公共行政的范式，由此在數字政府的架構下，以公共數據為“原料”，算法行政、數字行政法、自動化行政決策等實踐愈發普遍。這些實踐以數據地方主義為前提，以對地方公共數據的利用為基礎，固然展示了決策更準確、更高效和更公平的潛力．但也隨之帶來了根本性的變革與一系列挑戰：一是個人可能被“物化為數據集的投影”，這不僅消減了人的主體性地位和目的性價值，也會在一定程度上架空法律平等原則：二是“算法黑箱”導致行政相對人甚至行政機關無法了解行政行為作出的依據和理由，也就失去了反駁、申訴以及建議的空間；三是“依法行政”這一基本原則受到威脅，程序正當性難以落實，且相應的責任難以追究。

更為重要的是，數據地方主義作為一種公共數據治理的地方性框架，不但無力直接回應以上挑戰，反而有可能加劇數字行政的正當性危機。一方面，數據地方主義意味著一定程度的封閉性，掌握的公共數據必然以本級行政區域為主，于是面向其他區域行政相對人的自動化行政決定，就有可能產生偏差，間接造成地域歧視。而這種數據地方主義與“黑箱式”的行政自動化相結合，或許會進一步放大行政體制自身的獨斷性和政府運作的封閉性，致使公共事務與普羅大眾進一步脫節；另一方面，數據地方主義必然意味著一定的自利性，即在公共數據領域逐漸生成相對獨立的“利益主體”，在缺少明確上位法規則的情形下，面對程序正當和行政效率的抉擇，公共部門往往更趨向于提升行政效率。所以在缺乏足夠外部介入的情況下，公共部門并不存在主動進行算法解釋的動力，更難以進行及時的自我修正和自我責任追究。

最后，數據地方主義并不能解決所有與公共數據相關的問題。根據“中央－地方”立法權限的劃分，地方只能就《立法法》第11條之外的事項進行規定。數據之于社會運轉愈發重要，也就意味著某些關于公共數據的規定將會不可避免地觸及“法律保留事項”。一是有關于公共數據的法律規定可能會涉及“民事基本制度”和“基本經濟制度”。目前而言，公共數據立法的實質性內容主要集中在數據的平臺載體、收集歸集、共享開放、安全管理等方面，據此建立起了公共數據的基本制度框架。然而，上述規定卻難以全面回應實踐當中的某些痛點和難點。例如，有關于公共數據的權屬、運營和流通，實際是整個制度框架的核心所在，同時也被拔高為“數據法的皇冠明珠式問題”。但這些根本性問題顯然不是地方立法所能解決的，即便其間未觸及法律保留事項，也可能會因為屬于一般性、普遍性的難題而產生爭議。如此一來，也就疏離了立法供給與實際需求，即地方公共數據立法亟待回應的問題，恰恰是地方無法解決的問題。二是數據地方主義難回應行政救濟問題。面對公共數據這一“新生事物”，將重點聚焦于“建章立制”并無不妥，但公共數據立法的宗旨并不止于數字化的檔案存放，而是需要在運算過程中體現其價值所在。這一過程又勢必伴隨著歸屬、隱私、效力等一系列分歧，面臨著法律性質不確定、利益權屬不明確、主體權限不分明等諸多分歧，由此產生了有關于公共數據的司法爭議和權利救濟難題，數據地方主義則不能為爭議解決和權利救濟提供直接、明確的解決方案。具體而言，一方面，公共數據處理、共享、開放等行為的法律性質尚無定論，而地方數據立法又無法直接定性，這就意味著法律救濟無法有效進行；另一方面，數據地方主義并不關注個體的權利問題。按照“有權利，必有救濟”的邏輯，與公共數據事務相關的救濟訴求通常缺少權利基礎，即地方數據立法更多是構造了一種“法秩序”，而無意或無力創設“請求意義上的權利”，因此也有可能導致數據地方主義成為一種脫離民眾的“專斷”。

除此之外，數據地方主義還增加了立法的整體成本。如前文所述，自下而上的立法模式固然提供了不同的“地方樣本”，得以為全國公共數據立法積累經驗，但這一進路卻可能在無形中增加了立法成本。一方面，地方數據立法并非總是體現地方色彩或地方特色。按照《立法法》的要求，地方立法應當立足于“具體情況和實際需要”，但受制于立法體制和立法水準，公共數據領域未能脫離“重復性立法”的窠臼：地方立法對于公共數據收集歸集、共享開放、安全管理的規定大同小異，不僅鮮有創新性突破，還無法有效反映地方治理的真實需求，在徒增立法成本的同時，也可能消減數據地方主義的正當性基礎：另一方面，雖然各地數據立法大同小異，但立法文本只是數據地方主義的靜態維度。在公共數據實踐過程中，不同地方的運行機制往往迥然相異，諸如數據規格、流轉規范、利用程序等動態要素不盡相同，長此以往則會形成“制度依賴”和“行為慣性”，最終勢必將增加全國統一立法的操作難度和實施成本。

四、機制完善：“數據地方主義”的優化策略

數據地方主義體現了公共數據治理制度演化的一般規律，對于規范公共數據利用亦多有裨益。但是這種數據地方主義既有可能滑向“數據割據”，也構成了全國統一公共數據立法的潛在障礙。由此引申出的問題在于，如何邁向一種更加恰切的“數據地方主義”，從而“揚長避短”，發揮數據地方主義的最大效能。

（一）宏觀層面：央地數據立法權限的精細化界分

在單一制的框架下，全國人大及其常委會立法具有天然的正當性，于是可以推導出“法制統一”的不容置疑。在此意義上，中央統一立法構成了公共數據治理的框架與“底座”，但未必意味著數據地方主義的消亡，而是宜指向一種有限的“數據地方主義”。其間，最為核心的即在于劃分中央與地方的數據立法權限。

首先，厘定地方立法權限劃分的標準。我國《立法法》第11條規定了中央的“專屬立法權”，第80、81、82、93條則共同明確了地方立法的情形，其間的標準主要涉及“法律保留事項”“地方性事務”“不抵觸”等概括性表述，由此學界在反復研論后，在“重要程度”的一般性標準基礎上，將“影響范圍”作為權限劃分的補充標準，①即“凡是影響范圍為全國的，則由中央立法；影響范圍為地方的，則由地方立法”。沿此進路，“全國范圍+重要事項”當屬中央立法范圍，“地方范圍+非重要”宜屬于地方立法范圍，而“地方范圍+重要事項”與“全國范圍+非重要事項”則屬于共同立法事項。

但是關鍵之處在于，后兩者所指的“共同立法事項”依然處于不確定的狀態，于是又先后出現了“立法權性質標準”“財權與事權相統一標準”“公共服務標準”等論說。具體到公共數據領域，上述標準為其立法權限劃分提供了鏡鑒，但具體標準的建構還必須考慮到公共數據兩個方面的特殊性：第一，公共數據具有特定的地域指向性，然其基于快速傳播所產生的效果可能具有跨區域乃至全國的影響力。對于虛擬的公共數據，簡單地以物理空間因素來判定影響范圍，無異于緣木求魚；第二，立足于“數據”與“信息”的區分，公共數據的重要性需要在數據集合與數據流動的過程中才能顯現，且這種重要性往往又是隱蔽而變動不居的，因此對于“重要程度”的判斷必須跳出公共數據本身，轉而聚焦于公共數據的應用效果。

其次，對公共數據事務進行類型化界分。宏觀的立法權限理論設定了一般性的框架，但立法語言的模糊性極大影響了中央與地方之間的立法權限劃分，所以更加精細的公共數據立法權限劃分，不僅需要考量其間的特殊性，也應當與具體的公共數據事務相照應。沿此進路，就有必要對公共數據所涉及的事項進行分類。按照最為基本的“數據生命周期”，可將公共數據事務分為四大類。其一，公共數據本身的內容范圍。何為“公共數據”是公共數據立法必須面對的首要問題，盡管各地立法文本給出的定義大同小異，但在實踐中還是會出現有關于具體內容的爭議，隱含的核心工作因之有二：一是“公共”的指向范圍，即什么樣的數據才可視為“公共的”。二是“數據”涵蓋了怎樣的內容，如何與信息、符碼等概念區分開來。其二，公共數據處理的法律制度架構。這一部分事務側重于公共數據管理，主要包括收集、歸集、應用、共享、開放、安全保障等工作，以及相應的機構設置、職權分配、平臺載體等事項。其三，公共數據的利用規則。如何充分利用海量的公共數據資源，既是當下學界的熱點，亦是實踐中的難點所在。其中又包括了分級分類、目錄編制、權屬確定、交易規則、流通規范等任務。其四，公共數據應用的法律后果。如若從動態的視角審視公共數據，還必須關注應用公共數據所產生的法律效力，以及相應的公權力主體責任機制和私權利主體救濟機制。以上分類大抵囊括了公共數據事務的基本內容，也構成了中央與地方數據立法事項劃分制度化、法制化的前提基礎。

最后，公共數據立法權限標準的精細化構造。上述兩部分內容厘清了確定公共數據立法權限標準的基本要素，但還需將二者有機銜接起來。結合既有的“重要程度+影響范圍”標準，輔之以“財權與事權相統一標準”“公共服務標準”，可初步建立起體系化的公共數據立法權限劃分機制。

第一，專屬于中央的公共數據立法權限。以“重要程度+影響范圍”而論，公共數據的定義、權屬、交易和流通問題不僅重要，而且影響范圍不斷擴大，指向的是全國性的數據市場，所以涉及到“民事基本制度”，宜在全國范圍內統一。與此同時，公共數據的運算結果可能會直接用于對私主體及其行為的評價，足以影響到權利、義務與法律關系，且這種影響通常是具有全國傳導性的，故而當公共數據涉及到對私主體的評價或限制時，應交由中央立法。而相應的司法救濟機制和程序，也屬于全國性的重要問題，亦應歸屬于中央。

第二，宜屬于地方的公共數據立法權限。按照立法權限的基本理論，更適合由地方立法的事項主要有三，即具有地方重要性的事項、中央立法難以統一規定或有關規定難以具體操作的事項、本地實施過程中具有特殊性的事項。因此，關于公共數據管理的機構、職權、平臺等具體的事務性工作具有鮮明的地方特色，對其進行地方立法不僅符合“以事權劃分為前提，有什么事權，就有什么立法權”的基本規律，也有助于避免“因過于整齊劃一而產生扼制多元、取消差異、否定自主的負面后果”。

第三，央地“共有”立法事項的細分。有學者指出，“中央與地方之間共有的立法事項過多，不同層級立法主體之間的權限存在較大范圍的重疊”，于是如何處理共有事項就成為了理論與實踐中的難點所在。建立一套涵蓋所有立法對象的劃分標準固然過于理想化，但具體到公共數據領域，結合對其間事務的類型化界分，則主要應當明確編制公共數據分級分類目錄的權限。基于數據分級分類的思路，公共數據目錄獲致了舉足輕重的地位，決定了特定的公共數據是否共享或開放，而這種共享或開放則具有全國影響力，又決定了中央統一立法的必要性。但與此同時，某些公共數據是否適合共享、開放，以何種形式共享、開放，必須結合具體的情境加以剖析。在這一層面上，無論是基于“事權與財權相統一”標準，還是“公共服務”標準，公共數據目錄編制屬于地方性事務。筆者認為，中央立法的重點應在于明確目錄編制的流程和分級分類的標準，而將具體的內容編制工作交由地方，即公共數據目錄編制雖然屬于央地共有立法事項，但雙方的側重點卻有所差異。綜上，關于公共數據立法權限的劃分可以簡要歸納為圖2。

（二）微觀層面：公共數據處理應用的機制完善

如果說宏觀視角聚焦于中央層面，更關注“中央一地方”的交互，微觀視角則將重心從靜態的立法體制構造切換到動態的數據處理應用，不僅致力于消除“地方主義”的不利因素，避免數據地方主義最終演變成為“數據割據”和“數據孤島”，還意圖從制度層面提升公共數據處理和應用活動的效能，增強數據地方主義在運行過程中的合理性與正當性。

第一，公共數據處理應用中的平衡機制。數據地方主義并不是孤立的存在，既離不開全國性的基本趨勢，也有賴于區域內不同層級、不同部門的協調配合，即欲保證數據地方主義在“調動積極性”與“保持法制統一”之間的動態均衡，離不開諸種要素之間的結構優化。具體的平衡機制則包括以下兩方面：其一，在縱向上平衡同一區域內的公共數據權限。本文論及的“數據地方主義”主要是以省域為單位的，但同時必須注意防止同一省域的市與市（設區的市）、部門與部門之間的“數據割裂”，以實現地方整體性與地方特色性的統一，避免數據地方主義無限地向下蔓延而失去可控性。具體而言，一方面宜強調部門之間數據共享的互惠互利性，將數據共享納入到整體性的數字化行政改革目標之中，形成對數據共享的硬性制約。另一方面，省級政府及其各部門應當不斷細化和優化公共數據的處理、應用流程，至少首先在政府內部“構建所有利益相關者參與的網絡和生態系統”，實現真正意義上的數據共享；其二，妥善處理公共數據的“地方主義”與“部門主義”矛盾。在我國現有的“條塊關系”結構下，與公共數據相關的事務往往受到同級地方政府和垂直管理部門的雙重限制，也就可能潛藏著省、部之間的矛盾。所以公共數據運行機制的優化必須把握好二者之間的關系，建立“條塊”間的協調機制。展言之，具體公共部門的公共數據目錄編制，必須經過垂直領導部門和本級人民政府的“雙重審核”。至于沖突抵牾之處，不妨分別參照解決地方性法規、地方政府規章與部門規章沖突的程序予以解決。即對于省級地方性法規、政府規章同部門規章的沖突，依循《立法法》第95條第2款、第3款的思路，由國務院裁決或由國務院提請全國人大常委會裁決。至于設區的市一級的地方性法規、政府規章同省級部門規章的沖突，則可“照貓畫虎”，交由省政府或省人大常委會裁決。但值得注意的是，上級部門關于公共數據的規定，大多以規范性文件的形式下發，且內容較為細致、繁瑣，因此還可考慮構建兼容性的銜接機制以盡可能增強地方性法規與上級部門規章的協同性，從而實現由“事后效力裁決機制”到“事前風險防范機制”的轉變。

第二，推動形成公共數據處理應用過程中的互動機制，以提升公共部門的積極性。就公共數據平臺之間的縱向關系而言，有學者概括為“省市分離型”（省級平臺只包含省級政府部門的數據）、“部分統一型”（省級平臺包含了市級平臺的部分數據）、“統一開放型”（省級平臺包含全部市級平臺的數據）。但上述三種模式鮮有涉及“數據回流”的問題，而主要是通過建立專門的數據主管部門（如大數據局、數據信息中心）來推進和銜接部門間的數據共享。但問題在于，省、市級的數據主管部門并不直接生產數據，而是有賴于各個部門的“數據上交”。實踐中，各個部門為了減少潛在的數據安全風險和數據爭議，往往將大部分數據界定為“受限共享開放”和“不共享開放”，且對申請共享開放的數據施加更嚴格的審批程序。長此以往，必然會降低各個部門“數據上交”和“數據共享”的積極性，而只是共享開放一些“無足輕重”的形式性數據，最終消減掉公共數據集聚整合的巨大價值，出現更加明顯的“數據割裂”。

作為應對，良性的雙向互動機制的建立不妨從兩方面著手：一是增加區域內部的“向心力”，這一問題又指涉制度和主體兩個方面。從制度著手，重點在于不同主體和部門間建立動態的“數據回流”機制，明確“數據回流”的標準與路徑。因此對于歸集到的數據，數據主管部門需要按照業務機構的類別建立數據資源庫，并實時共享到相應的各個部門，從而真正形成“互通互惠互利”的良性循環機制，最終通過調動主體積極性來增強公共數據的應用效能。從主體著手，則可積極推動不同部門建立常態化的協作機制，鼓勵部門之間簽訂互聯互通協議，按照業務的緊密程度，推動不同部門之間實時共享某些公共數據；二是有效履行數據分級分類制度。面對公共數據的復雜性，分級分類制度直接決定了開放共享的效果，而分類分級的標準、依據、種類等關鍵要素則是由數據控制者自由裁量，這就有可能架空公共數據的開放共享制度。所以，理應將統一的“公共數據分級分類指南”作為公共數據地方立法的配套文件，并由各層級的數據主管部門秉持“以共享為原則，不共享為例外”的基本要義，重點嚴格審查各個部門的數據目錄，推動“作為生產要素的公共數據從靜態量化信息的呈現樣態，轉為‘大數據中及時更新、持續演化、不斷匯聚并能夠廣泛傳遞的‘數據流”。與之相應，還可探索在各級數據主管部門內部建立公共數據爭議解決機構，并同時承擔審查公共數據分類分級目錄的職能。

第三，探索構建公共數據事務豁免機制。在現實中，很多部門之所以不愿意共享、開放本部門的公共數據，主要就是對數據共享開放的后果存有疑慮。于是在行政科層制更強調數據安全的背景下，秉持“多一事不如少一事”的理念，就會不自覺地趨于保守，盡可能限縮共享開放數據的范圍。有鑒于此，宜采用更加寬容的態度，賦予公共部門一定的“數據豁免開放權”，以消解現有數據管理模式所帶來的保守趨向。申言之，豁免機制實際是介于個人信息保護與公共數據的平衡之道，即對于數據共享開放部門而言．無需完全負擔審查公共數據本身質量、內容、準確性、適用性的嚴格義務，而只負有合理的監管義務，著重對原始公共數據用途和去向監管。對于公共數據的衍生數據，以及與其他數據混合、分析、運算所產生的結論，不宜由數據共享開放部門負責解釋，即相關部門不承擔“馬賽克效應”所產生的法律責任，而只是出于公共部門的個人信息保護義務，實時追蹤并定期評估多源頭數據疊加所可能產生的不利影響。值得注意的是，以上兩方面的豁免主要指向間接性的公共數據行為，但對于公共數據事務本身直接造成的侵害或損失，還需要納入行政責任機制，以防止權力濫用行為披上數字化的外衣。此外，這一豁免機制主要針對公共數據共享與開放行為，但對于本部門利用公共數據的行政自動化決策，依然應當還原為具體的行政行為，接受現有行政法律規范體系的約束。

結語

在中央尚未進行專門立法的情境下，伴隨著數字技術愈發普遍地嵌入到地方治理體系，“數據地方主義”幾乎成為了一種必然趨勢。這一趨勢以地方立法為表征和基礎，逐步貫穿于公共數據處理、應用的各個環節，在有力推動公共數據治理規范化的同時，也潛藏著助推“數據割據”、轉向狹隘“地方主義”的隱憂。由此塑造一種恰切、有限的“數據地方主義”，既是保證全國法制統一的必然選擇，亦是調動地方積極性的因應之策。著眼于不遠的未來，如何設計統一的公共數據權屬、流通、收益制度，進而形成央地公共數據治理機制的良性互動，乃是實務界和理論界無可回避的重要議題。

（責任編輯：王青斌）