授權立法的事前審查

鄭賢君

摘要：事前審查是立法程序的組成部分，從屬于立法審查，目的是提高立法質量，維護憲法秩序的統一。授權立法屬于立法機關的審查范圍，這是各國議會委員會之通例，其依據是三權分立、立法機關獨占立法權及同意權之保留。我國授權立法采取授權決定+立法模式，雖名為行政法規，其實質屬于法律，其理論和規范依據是人民主權、民主集中制和《立法法》第12條。更名后的憲法和法律委員會已經對多部授權立法決定予以審查，包括形式審查和實質審查。前者指授權立法須形式合法、不得超越授權范圍、符合授權事項、不得逾越授權期限；后者指授權立法須符合黨中央方針政策、憲法與法律。應適時修法，增加對國務院依據授權決定所立之法的審查，完善對授權立法的事前監督。

關鍵詞：立法權獨占；同意權保留；授權明確性；事前審查；立法程序

2018年起，更名后的憲法和法律委員會履行監督職責，已經對多部授權立法決定進行了審查。授權立法是《中華人民共和國立法法》（2023年3月13日，第十四屆全國人民代表大會第一次會議通過第二次修正，以下簡稱《立法法》）之亮點。《立法法》第12、13、14、15、16條對授權立法與授權明確性作了規定，頗有“讓上帝的歸上帝，讓凱撒的歸凱撒”，使“法律的歸法律，行政的歸行政”之意。但《立法法》對授權立法的事前審查并未作出明確規定，該問題涉及立法審查理論、授權立法的性質及審查標準。對授權立法事前審查予以檢討，可及時總結憲法和法律委員會審查實務之經驗，在遵守依憲治國、依憲執政前提下依法律行政，確保立法機關權威。

一、事前審查與授權立法

事前審查是立法程序之一環，從屬于立法審查。立法審查是各國議會委員會制度的重要內容，也是立法過程中必不可少的組成部分，目的是提高立法質量，確保憲法秩序統一，并在立法技術、語言等方面實現科學、嚴謹、準確、規范和統一。廣義的立法審查是議會各委員會對各種法律案、議案和預算案之審查，狹義的立法審查僅指法律委員會對各種法律案的事前審查。

在我國，憲法和法律委員會是從屬于全國人大的專門委員會，負責對各種法律草案和有關法律問題的決定進行事前審查。2021年修改后的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》（以下簡稱《全國人大組織法》）第39條規定，“憲法和法律委員會統一審議向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出的法律草案和有關法律問題的決定草案”。實踐中，憲法和法律委員會的審查對象是立法機關起草的各種法律草案，包括基本法律、法律、法律修正案、法律解釋案以及有關法律問題的決定。授權立法雖然未被《立法法》明確納入審查范圍，但卻屬于憲法和法律委員會的審查對象。作為立法程序，立法審查具有自己的特點。

（一）立法審查的特點

立法審查是各國議會委員會制度的組成部分。我國實行人民代表大會制度，作為國家立法機關，全國人大及其常委會實行委員會制度，憲法和法律委員會統一審查各種法律案。其理論基礎為人民主權和民主集中制，規范依據為《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《立法法》。立法審查與我國的立法監督、人大監督、合憲性審查、備案審查都不相同，其特點體現為：其一，立法審查是中央國家立法機關的專門委員會對法律案進行事前審查的一種行為，從屬于立法程序，其余監督和審查皆屬于事后審查，且不屬于立法程序。其二，我國立法審查的主體是中央立法機關所屬的各專門委員會，憲法和法律委員會負責統一審查各法律案，而非各級地方人大及其常委會或者國務院。其三，立法審查的對象是未生效的各種法律案，包括基本法律、法律、法律修正案、法律解釋案、有關法律問題的決定以及授權立法。而其他監督和審查的對象是各種生效的規范性文件，包括法律（特別行政區法律）、行政法規、監察法規、地方性法規、司法解釋、軍事法規、自治條例、單行條例、經濟特區條例。其四，立法審查包括形式審查和實質審查，除審查各種法律案是否符合黨的方針政策、憲法和法律外，還須對體例、格式、語言、法律體系統一性進行審查，其他監督和審查方式不包括這種形式審查。其五，立法審查的效力是發回起草機關修改、補充、完善、重寫、擱置等，其他審查和監督方式，則是宣布違憲、無效、撤銷、修改、廢止。簡而言之，在我國，狹義的立法審查是指憲法和法律委員會對各種法律案和有關法律問題的決定進行審查的一種立法程序，屬于事前審查，其對于授權立法的審查是立法機關行使監督權的表現。

（二）授權立法的法律屬性

授權立法不同于一般的行政法規，因其經由立法機關授權制定本屬于法律之事項，故其具有法律屬性，屬于實質性法律。我國授權立法采取授權決定+立法模式。雖然《立法法》未將授權立法納入憲法和法律委員會的前身——法律委員會的審查范圍，但實踐中授權決定接受憲法和法律委員會的事先審查。

一方面，授權立法的概念表明其法律屬性。授權立法又稱為“委托立法”（delegated legislation），委任立法、授權命令（委任命令）、附屬立法、行政立法等。作為一個明確、廣泛的法現象，授權立法源于現代事務的復雜性、專業性、緊急性，立法機關力有不逮，將本屬于立法機關制定法律的事項授權給行政機關，在預先規定授權目的、事項、范圍、期限等前提下，保留事前和事后監督的權力。西方多數國家授權立法的理論依據是人民主權和權力分立。早期美國堅持三權分立而不承認授權立法，其后迫于情勢允許授權，但國會保留事前同意權，法院對授權立法進行事后監督。英國奉行“議會至上”，但允許授權并予以監督，確保議會為唯一立法權之機構。德國、日本、法國、意大利憲法都明確規定允許授權，并予以限制。在我國，授權立法的定義十分廣泛，既包括全國人大對全國人大常委會的授權，也包括全國人大及其常委會對最高人民法院、最高人民檢察院、國家監察委員會的授權，還包括全國人大及其常委會對省級人大及其常委會和經濟特區人大及其常委會等的授權。但是，狹義的授權立法僅指全國人大及其常委會對國務院的授權，其規范依據是《立法法》第12條，該條規定：“本法第11條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”

另一方面，授權立法屬于實質性法律。授權立法是指立法機關將屬于自己的立法事項授予行政機關。我國《憲法》第2條規定，“中華人民共和國一切權力屬于人民”。只有由人民代表組成的全國人民代表大會及其常委會才有立法權，其他機關不能制定法律。這說明立法權和行政權由不同機關分別行使。因此，授權立法雖然是由國務院制定的，但卻是基于立法機關即全國人大和全國人大常委會授權，且其規范事項屬于法律規范范圍內的事項，故其雖然名為行政法規，但實質卻是法律。此外，此處的“法律”還須符合法律的一般定義，即法律必須是規范人民權利義務且普遍適用的抽象規范性文件，故其性質為實質法律。

我國授權立法具備以下特征：其一，授權主體必須是全國人大或者全國人大常委會，而不能是其他中央國家機關。其二，被授權的機關必須是國務院，而不包括全國人大常委會、最高人民法院、最高人民檢察院、國家監察委員會、省級人大及其常委會、經濟特區人大及其常委會等。其三，授權范圍須是本屬于法律的事項。《立法法》第11條規定了只能制定法律的事項，《立法法》第12條規定，“本法第11條規定的事項尚未制定法律的”，即授權立法的范圍必須是本來應由立法機關制定法律，但卻沒有制定法律的事項。其四，授權立法需要立法機關以明示方式作出授權決定。全國人大或者全國人大常委會須作出授權決定，該決定具有法律效力，國務院依據授權決定再行立法。其五，國務院只能就部分事項立法。授權立法應在法律范圍內，但非整部法律，而只是法律的“部分事項”，此即為“個別授權”。授權立法排斥“概括授權”。概括授權又稱為一般授權、空白授權，或者“一攬子授權”，指立法機關將整部法律的制定權授予行政機關，這是不被允許的。這是因為，立法權屬于全國人大及其常委會，立法機關不能將人民委托的事項全部授予行政機關，否則屬于逃避立法。何為“部分事項”？即非整部法律。就一部法律而言，授權國務院立法的必須不能是該法律的全部或者整體，國務院只能就其中的一部分進行立法。如果授權立法的范圍屬于“全部”或者“整體”，則違反憲法規定的民主集中制原則，為憲法所不許。其六，禁止授權的事項。雖然授權立法可以限制人民基本權利乃至創設罰則，但是，特定權利義務依然排除在授權立法的范圍之內。《立法法》第12條規定了禁止授權的事項，即“但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外”。這些禁止授權的事項屬于絕對法律保留，不得授權行政機關立法。其七，授權須是尚未制定法律。授權立法的事項須是法律，但必須是缺乏法律，即尚未制定法律。只有當全國人大和全國人大常委會應當就特定事項制定法律，但卻沒有制定法律之時，才可以授權國務院制定行政法規。其八，授權是有期限的。授權是立法機關將本屬于法律的事項委托給行政機關，因而是臨時的，待時機成熟，全國人大及其常委會收回立法權，將授權立法上升為法律，故授權須有期限，而非永久。

總體而言，雖然授權立法的名稱和形式是行政法規，但由于其并非為執行法律，亦不屬于行政管理職權的事項，而是受全國人民代表大會及其常務委員的委托，制定本屬于法律范圍內的部分事項，故其屬于實質性法律，并接受憲法和法律委員會的事前審查。

二、憲法和法律委員會審查授權立法的依據

憲法和法律委員會審查授權立法既屬于立法程序，也是立法機關履行監督職責，對其所授予權限予以監督的表現。其理論依據如下：

（一）立法機關獨占立法權

基于人民主權，當代各國在立法上奉行國會中心主義，或稱議會中心主義，明確議會在立法中的中心地位，目的是排斥行政權篡奪立法權。議會中心主義的要旨是立法機關承擔主要的立法職責，實行“國會中心立法”。“國會中心立法”是相對于授權立法而言的，亦為“國會獨占立法權”，承認國會為唯一立法機關。我國人民代表大會制度同樣包含立法機關獨占立法權這一原理，不同時期的憲法對立法權的歸屬作出了明確規定。1954年《憲法》第22條規定：“全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關。”現行《憲法》第58條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”這說明，全國人民代表大會在諸國家機關中居于中心地位，享有立法權，排斥行政權和其他國家權力行使立法權。

（二）同意權之保留

在現代民主國家，國會是最高立法機關，其對所授出的立法權保留同意權，由議會中的各委員會行使監督權。我國現行《憲法》第70條確立了委員會制度，2018年憲法修正將法律委員會更名為“憲法和法律委員會”。2021年，新修改的《全國人大組織法》和《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》（以下簡稱《全國人大議事規則》）明確了憲法和法律委員會審查法律案的職責。實踐中，憲法和法律委員會審查授權立法決定是立法機關同意權保留之體現。

各國對授權立法均規定保留同意權。就保留的力度而言，德國最強，英國次之，法國最弱。德國采用四種模式：其一，同意權保留；其二，廢棄請求權保留；其三，國會聽證權保留；其四，課予單純送置義務。英國授權立法的監督可分為四類：其一，單純備查程序，即授權法規完成后即生效，國會僅備案；其二，消極性決議程序，即授權法規完成后即生效，但須提請國會兩院決議，如有任意一院決議廢止，該授權立法即為無效，但不溯及既往；其三，積極性決議程序，即授權立法制定完畢后即向國會提出，于一定期限經國會肯定核準后生效；其四，自動生效程序，即授權立法草案提交國會，40天內國會未經決議廢止即成為法規并生效。英國對授權立法的監督僅審查其形式，對條例或者法規的優劣與政策不予審查。他們認為，權力既已授出，其優劣與否及政策實源于法律規定，立法機關既已授權，不用再予審查。法國對授權立法監督較為薄弱。法國憲法第38條第2項規定，須得國會之批準，如未能在授權母法所定之期日前提出請國會追認之，法律草案或未蒙國會批準追認，該條例即行失效。

（三）立法機關監督

我國授權立法須向全國人大常委會備案，并接受憲法和法律委員會的審查，其依據是立法機關的立法監督權。第一，人民主權和民主集中制決定了立法權是全國人民代表大會及其常委會的專有權限，為立法機關所獨享，非經授權，其他機關不享有立法權。第二，授權的性質決定了授權者有權監督被授權者。授權并非轉讓，亦不等于代理，而是“把權力委托給他人或機構代為執行”。這就決定了委托者是主權者，具有決定權，可對被授權者予以監督。第三，授權機關對已經授予的權力并非完全失去控制，而是保留對所授權力的監督權，既可以隨時撤回，也可以修正委任。《立法法》第13條規定，“需要繼續授權的，可以提出相關意見，由全國人民代表大會及其常務委員會決定”。第四，授權立法須接受監督是由授權立法的性質所決定的。雖然授權立法的制定主體是行政機關而非立法機關，但其仍然屬于立法權之專屬事項，因包含對人民權利義務的規定以及罰則，受制于法律保留，須接受憲法和法律委員會的事前審查。《立法法》第14條規定：“授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止。”第五，更名后的憲法和法律委員會增加的“憲法”二字表明所有法律案不僅須符合法律的一般要求，如立法體例一致、用語統一、與其他法律協調一致等，還須符合憲法，因而授權立法須接受憲法和法律委員會的審查。

三、授權立法的事前審查標準

更名后的憲法和法律委員會負有雙重審查職責，既負責事前立法審查，也負責事后合憲性審查。在事前立法審查過程中，憲法和法律委員會負有三重職責：既負責審查法律案是否符合憲法，也負責審查法律案是否合法，還負責審查法律案是否適當，即“合憲性”“合法性”和“適當性”。

憲法和法律委員會對授權立法的事前審查是其作為專門委員會的法定職責，目的是監督授權決定是否符合憲法和法律秩序。總體上，授權立法須符合授權明確性。《立法法》第13條規定，“授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等”。授權必須是明確的、公開的、事前的，而不能是秘密的、暗箱的、事后的。作為授權立法的原則，授權明確性僅為授權立法的原則，其中包含了授權立法的形式要件和實質要件，須對此作出具體分析，以確定審查標準。

（一）合并審查

由于我國授權立法采取授權決定+立法的模式，憲法和法律委員會既須審查授權決定，也應審查依授權決定所立之法，因而須對兩者同時進行審查。原則上，對授權決定和依授權決定所立之法既可分別審查，也可一起審查，即合并審查。實踐中，由于憲法和法律委員會只審查授權決定，未對國務院依據授權決定所立之法進行審查，本文僅就審查的一般原理與標準予以說明。

2021年10月23日，全國人大常務委員會通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在營商環境創新試點城市暫時調整適用（中華人民共和國計量法）有關規定的決定》。該決定的主要內容是，對在北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳等6個營商環境創新試點城市內的企業內部使用的最高計量標準器具，由企業自主管理，不需計量行政部門考核發證，不再實行強制檢定。憲法和法律委員會對授權決定作出審查，認為決定草案是可行的。2021年10月23日，全國人大常委會授權國務院在部分地區開展房地產稅試點改革，對征稅對象、征稅辦法、征稅日期作出修改。房地產稅征收涉及人民財產權，屬于《立法法》第11條規定的法律保留事項，理應由法律加以規定。但是，考慮到該問題十分復雜，涉及面廣，基于“先深化地方試點、再國家統一立法”的思路，憲法和法律委員會對授權決定草案提出了具體意見，建議國務院在實踐中對計稅依據、適用稅率、減除標準逐步探索、完善。從目前實踐來看，憲法和法律委員會僅審查授權決定，未對授權所立之法進行審查。

（二）形式審查

形式審查指對授權立法的主體、權限、程序、格式、體例以及語言進行審查。第一，授權立法須主體合法。我國授權立法包括授權決定+立法，兩者都須主體合法：一是授權機關必須是全國人大及其常委會；二是被授權機關必須是國務院。前者之所以必須是全國人大及其常委會，其根據在于：一方面，授權立法的授權者必須是立法機關，只有擁有立法權的立法機關才能將立法權授予其他機關。我國全國人大及其常委會是立法機關，因而只有全國人大及其常委會是適格的授權主體。另一方面，《立法法》第12條明確規定了授權立法的概念，指明授權主體是全國人大及其常委會。因此，授權主體只能是全國人大及其常委會，不能是其他中央國家機關，如國務院、國家監察委員會、中央軍事委員會。后者被授權的主體之所以必須是國務院，一方面在于行政機關負有執行法律、細化法律、實施法律的職責，另一方面在于《立法法》第12條的規定，因而不能是其他中央或者地方國家機關。

第二，授權立法須遵守法定程序。授權立法須程序合法，由于我國采取的是授權決定+立法的模式，授權決定須由憲法和法律委員會審查，全國人大常委會表決通過。國務院依據授權決定所立之法亦應接受憲法和法律委員會審查，向全國人大常委會備案。憲法和法律委員會審查后認為授權決定和立法須進一步修改的，授權機關和國務院須予以修改。公布是法律生效的必要程序，因授權立法的性質等同于法律，須在國家法定公報中予以公布，即須在《全國人大常委會公報》和《國務院公報》上刊登，還應在全國人大和國務院官網公布。由于授權立法與全國人大及其常委會制定的基本法律和法律不同，故不需要國家主席簽署。實踐中，憲法和法律委員會只審查授權決定，并未對國務院依決定所立之法予以審查。

第三，不得超越授權范圍。授權范圍指授權權限，也是指授權的界限和邊界。除《立法法》第13條對授權范圍有明確規定之外，《立法法》第15條還規定，“被授權機關應當嚴格按照授權決定行使被授予的權力”。行政機關制定授權立法必須在立法機關授權范圍之內，任何超出授權立法范圍的授權立法都是不被允許的。日本《國家公務員法》將“政治行為”的定義委任給人事院以規則方式決定，法院認為該規則沒有超出授權范圍，雖然此屬于空白委托，但授權范圍才是決定要素。由于我國授權決定采取的是授權決定+立法的模式，這就意味著行政機關的授權立法必須符合授權決定。授權決定是全國人大及其常委會作出的，這一決定本身具有法律效力，是授權立法的依據，國務院依授權所立之法必須不得超越授權決定所規定的范圍。憲法和法律委員會須審查授權立法是否超越了授權范圍，否則違反了授權明確性要求。

第四，符合授權事項。授權決定和立法必須明確授權事項。全國人大及其常委會授權國務院制定行政法規，僅就特定事項授權，而非所有事項。其規范依據是《立法法》第11、12條，此亦為法律和行政之區別所在。授權事項既包括授權決定所規定的授權內容，也包括不得制定禁止授權的事項。無論授權決定，還是依授權決定所立之法，既須符合授權事項，亦不得規定禁止授權事項。這是法律保留原則的要求，意味著授權立法不得制定絕對應由法律規范的事項。此須平衡《立法法》第12條的關系，根據《立法法》第12條規定的禁止授權事項，符合法律保留原則包括以下內容：其一，憲法或者法律明文規定應由法律規定者；其二，有關人民基本權利與義務；其三，關于國家各機關之組織者；其四，犯罪、刑罰、剝奪公民政治權利、限制人身自由的強制措施和處罰，以及司法制度；其五，其他重要事項應以法律規定者。憲法和法律委員會在審查過程中，須對授權決定和立法進行審查，以確定是否符合授權事項。

第五，不得逾越授權期限。既然授權立法是立法機關授權，則行政機關履行立法機關的職責僅為權宜之計，其立法是暫時的，而非永久的、一勞永逸的。這就意味著授權是有期限的，待時機成熟，立法機關收回立法權將授權立法上升為法律。這是民主集中制所包含的權力分工的固有內涵。因此，授權決定必須規定授權日期。《立法法》第13條、第14條分別就相關問題作出規定，明確授權期限不超過五年，需要繼續授權的須另行規定，待時機成熟收回授權。《立法法》第72條第3款規定國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在粵港澳大灣區內地九市開展香港法律執業者和澳門執業律師取得內地執業資質和從事律師職業試點工作的決定》明確：授權期限為三年。

（三）實質審查

實質審查指授權立法的內容不得違反黨中央方針政策、憲法和法律。實質審查應體現在授權決定和依授權決定所立之法中。第一，符合黨中央方針政策。這是授權立法事前審查的政治標準。許多授權立法是根據黨中央方針政策作出的，須以此作為審查標準。以房地產稅試點改革為例，這是根據黨的十八屆三中全會的要求進行的。財政部長劉坤指出：“2013年以來，根據黨的十八屆三中全會關于‘加快房地產稅立法并適時推進改革的要求，全國人大常委會預算工委、財政部會同有關方面積極推進房地產稅立法工作，取得階段性成果。”故黨中央方針政策和重大部署是授權決定和依授權決定所立之法的實質審查標準。

2020年8月11日，全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在粵港澳大灣區內地九市開展香港法律執業者和澳門執業律師取得內地執業資質和從事律師職業試點工作的決定》。時任司法部長唐一軍在《關于（關于授權國務院在粵港澳大灣區內地九市開展香港法律執業者和澳門執業律師取得內地執業資質和從事律師職業試點工作的決定（草案））的說明-2020年8月8日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議上》中指出：“以習近平同志為核心的黨中央對推進粵港澳大灣區建設作出重大決策部署，強調要全面推進內地與香港、澳門互利合作。由于法律并未對港澳律師在內地執業問題作出規定，開展相應試點工作需要經過全國人大常委會授權。”憲法和法律委員會在審議結果報告中指出：“普遍認為，為貫徹落實黨中央重大決策部署，發揮香港法律執業者和澳門執業律師在粵港澳大灣區建設中的專業作用，由全國人大常委會授權國務院在粵港澳大灣區內地九市開展香港法律執業者和澳門執業律師取得內地執業資質和從事律師職業試點工作，是必要的，決定草案基本可行，建議進一步修改后，提請本次會議表決通過。”2020年4月29日，全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在中國（海南）自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定》，司法部長在說明中指出：“支持海南全島建設自由貿易試驗區，支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，是黨中央、國務院作出的重大決策。”憲法和法律委員會在審議結果報告中指出：“普遍認為，為貫徹落實黨中央重大決策部署，由全國人大常委會授權國務院在中國（海南）自由貿易試驗區暫時調整適用土地管理法等三部法律的有關規定，是必要的，決定草案基本可行，建議進一步修改后，提請本次會議表決通過。”

第二，不得抵觸憲法。作為全國人大及其常委會的專門委員會，憲法和法律委員會審查法律草案須符合憲法。這是更名后的憲法和法律委員會履行監督憲法實施職責的表現，故憲法是法律案的重要審查標準，其意義蘊含在合憲秩序維護之中。何謂憲法？除了憲法典的文本文字之外，還包括憲法精神、憲法原則、憲法理念。此處的憲法典指憲法文本的全部，包括憲法正文，即憲法總綱、基本權利和義務、國家機構，以及憲法序言。《憲法》第5條規定，“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”。該規定既體現在規范性文件生效后的審查中，亦為立法的審查標準。授權立法既然屬于實質性法律，由全國人大及其常委會授權而制定，其立法須符合憲法，不得與憲法相違背。

其一，禁止概括委托。概括委托又稱為“空白委托”。英國法理論認為，授權立法依據個別的法律規定、受個別的委任，而無一般性的、概括性的授權。其理論依據是立法權為立法機關獨占，非經授權，行政機關不享有一般性的立法權。日本將授權立法稱為“委任立法”，禁止概括委任，認為“委任必須個別、具體，禁止一般的、概括的委任或空白委任。亦即，法律（條項）的主要事項須由法律本身規定，且委任的范圍亦須限定”。我國禁止概括委托，這一禁止包含在授權立法的概念之中，《立法法》第12條規定的“部分事項”即為其規范依據。這是因為，法律的主要事項須由立法機關規定，那種本來“只能”由法律規定的事項是不能授權行政機關的。例如，將犯罪構成要件這種應由法律規定的事項完全委任給行政機關，就屬于空白委任。這種空白委托不僅違反了罪行法定主義，而且違反《立法法》第11條規定的法律保留原則，以及《立法法》第12條有關禁止授權的屬于絕對法律保留的犯罪和刑罰的規定。這是行政機關篡奪立法機關權限，屬于違憲。概括委托之所以為授權立法所禁止，是因為不符合權力分工，行政篡奪立法權不符合授權明確性。通過概括授權，行政機關不僅為自己決策留下更大空間，且侵犯人民基本權利。在二戰后至1969年的20年時間里，德國涉案的被認為不符合授權明確性而宣告違憲的比例高達三分之二，近年來在此方面宣告違憲的案件比例才有所降低。威瑪憲法時期，德國國會制定“授權法”，授予行政機關立法權和修憲權。這種委托系“空白委托”，已經超出了委任立法的概念，屬于違憲。雖然前述日本《國家公務員法》關于“政治行為”的定義委任給人事院規則來決定屬于空白委托，但是，法院闡明了空白委托的違憲原理，認為空白委托并非一概違憲，只要被授權的行政機關制定的規則沒有超出授權范圍，則空白委托是被允許的。另外一個原因是，此處的空白委托是行政法上的，不同于刑法上的犯罪構成。后者乃人罪的標準，攸關人的生命、財產和榮譽，應嚴格奉行罪刑法定主義，由立法機關制定法律，不應授權行政機關，否則構成違憲。

我國全國人大代表曾經在提案中要求全國人大收回稅收立法權，其中蘊含著空白委托禁止原理。國務院進行稅收立法，其實是行使了本應由法律規定的事項，違反了義務法定和稅收法定原則，屬于空白委托即“一攬子授權”。其根據有三：一是《立法法》第11條規定，稅法的制定是立法機關的事情，屬于法律保留的事項，應由全國人大或者全國人大常委會通過立法程序制定法律。二是根據義務法定原則，稅收屬于人民的基本義務，應由法律規定。三是根據稅收法定原則，稅收應由立法機關以法律方式予以規范。《立法法》的親歷者，曾任全國人大常委會法工委副主任的張春生指出，稅收確定的是普遍的義務，應該由權力機關立法，完全由行政機關立法，讓居民承擔普遍義務不太合適，所以從《立法法》上作約束是很有必要的。概而言之，“禁止空白委托”與法律保留具有互通性，其實質是民主集中制原則。

其二，禁止轉委托。國務院不得將授權事項再授權給下級行政機關，其規范依據是《立法法》第15條“被授權機關不得將被授予的權力轉授給其他機關”。轉委托又稱為“再委任”，禁止轉委托又稱為“已委托的事情禁止轉委托”，其來源于信任和委托理論，其本意為憲法上的原則，也是對立法權的禁止。該原則禁止立法機關將人民授予的權力再委托給其他國家機關，其最初僅為立法機關所遵守。立法權來自人民授權，立法機關不得將人民委托的立法事項再委托給其他機關。該理論起源于洛克，其理論基礎是人民主權。洛克在《政府論》（下篇）中指出：“立法機關不能把制定法律的權力轉讓給任何他人；因為既然它只是得自人民的一種委托權力，享有這種權力的人就不能把它讓給他人。只有人民才能通過組織立法機關和指定由誰來行使立法權，選定國家的形式。”為此，美國聯邦最高法院早期不承認授權立法，一再宣布國會授權立法是違憲的、無效的。授權立法上的禁止轉委托與其同理。立法機關將本屬于自己的立法事項委托給行政機關，并保有事后監督的權力，行政機關在未經立法機關同意的前提下不得擅自再行授權，委托給其他機關。但是，禁止轉委托并非絕對，特定情況下，行政機關可以再行委托。日本即有一例，最高法院判定為合憲。1958年，日本最高法院大法庭認為，只要“不違反（法律）委任的意旨”，即為合憲。我國在房地產稅試點改革中，制定具體實施細則的職責交由試點地區人民政府，將征收管理模式和程序交由國務院有關部門、試點地區人民政府，這在實際上屬于轉委托。但是，由于這一規定是全國人大常委會的授權，且從其內容來看，所委托部分屬于執行性的細則、征收模式和程序，不違反授權目的，不屬于違憲。

其三，禁止違反授權目的。授權目的是指授權決定的意旨，包含在《立法法》第13條規定的授權明確性之中。授權立法既然是依據全國人大及其常委會所授予的權力所制定，其須嚴格遵守授權決定所確立的目的，任何違反授權決定所確立之目的不符合授權要求。授權目的屬于實質要件，包含在全國人大及其常委會的授權決定之中，這一決定屬于法律，國務院所立之法須予遵守，不得違反。前述日本最高法院對于受委任的政令將其一部再委任給其他命令等，就是以“不違反（法律）委任的意旨”為由宣布合憲的。委任意旨即為授權目的，可見，授權目的是主要的審查標準。全國人大常委會授權國務院制定粵港澳大灣區內地九市香港和澳門執業律師資格，其授權目的為“為促進粵港澳大灣區建設，發揮香港法律執業者和澳門執業律師的專業作用”，國務院依授權所立之法不得違反這一目的。

其四，符合授權政策及標準。指授權立法須符合原授權法律的政策及標準，其規范依據為《立法法》第13條，該條規定“被授權機關實施授權決定應當遵循的原則”。授權立法既然是依據立法機關的授權作出的，并且是針對特定法律所作出的授權，行政機關在立法之時須符合原法律的政策及標準。在解釋學上，“法律政策及標準”包含在“應當遵循的原則”之文義之內。所謂法律政策，是指原授權法律的方針。該方針具有導向作用，對授權立法具有評價、引導作用。例如，房地產授權立法的法律政策是規范房地產市場，促進房地產市場平穩健康，國務院在此方面的立法須遵循這一政策。所謂標準，是指授權決定規定的具體指標。例如，全國人大及其常委會授權海南全島建設自由貿易試驗區，其標準是自由貿易港的各項具體指標。該標準具有強制性，無論授權決定還是立法，皆不得違反。

其五，不得有悖正義、公共福利。該標準包含在授權明確性之中，《立法法》第13條規定的“被授權機關實施授權決定應當遵循的原則”包含這一立意。此處“應當遵循的原則”包括抽象的“法”，即正義和公共福利。正義和公共福利屬于法律的原則，內含在法律規定之中，應為授權立法所遵守。無論授權決定還是依決定所立之法，都須遵循這一原則。這也是“適當性”和“合理性”的要求。

第三，不得違反法律。廣義上不得違反法律是指授權立法不得違反實定法的諸項基本原則和具體條款。其法理依據在于，授權立法的性質屬于法律，但其位階低于法律，其效力在法律之下，故不得違反法律。具體而言，不得違反法律包括如下內容：既不能在狹義上違反法律，亦不得變更法律，還不能抵觸法律。狹義的違反法律是指違反比例原則。因授權立法多為應制定法律而未制定的事項，且其性質屬于實質性法律，故在不與《立法法》第11、12條抵觸的情況下，其授權可包含限制人民基本權利的條款及罰則。作為法律保留原則的例外，限制人民基本權利和規定罰則的授權立法須符合比例原則，即禁止侵害過當。授權立法固然不會明顯違反法律，但如果限制人民基本權利及罰則在手段與目的之間沒有關聯，或者手段無助于目的之達成，或者手段與目的之間不合比例，就是違反比例原則，此同樣屬于違反法律。憲法和法律委員會須以此作為審查標準，審查授權決定和立法是否違反比例原則，造成對人民權利的過當侵害。授權立法不得變更法律。其理論依據為民主集中制與權力分工，其規范依據為《立法法》第11條規定的“下列事項只能制定法律”。該條確定了絕對法律保留，因而，凡是由法律已經規定的事項，授權立法不得予以變更。不得變更法律具體體現為遵守信賴保護原則。信賴保護原則要求法律不得擅自更改已經生效的法律行為，確需更改，須對造成的損失給予補償。授權立法須遵守法律，不得擅自更改法律所規定的行政行為及程序，以維護法律秩序的安定性，保護社會成員正當利益。憲法和法律委員會在審查授權決定和立法之時，須依據原法律規定的程序及標準審查，使其符合信賴保護原則。

授權立法不得抵觸法律。具體指不得違反權利濫用禁止。權利濫用禁止是指權利主體不得以不符合該項權利目的的方式行使該權利，亦指權利主體不得以不正當的方式行使該項權利。何謂“不正當”？不正當指不符合該權利的目的，具體指有損他人、公共利益、國家制度等。“自由的行使不得有損于自由本身”，如果行使權利的結果有損他人、公共利益，或者攻擊和破壞社會主義制度，這就偏離了權利目的，應予禁止。我國《憲法》第1條第2款和第51條的規定包含了基本權利濫用禁止。作為具備法律性質的授權立法亦須遵守這一原則，不得與《憲法》第1條第2款、第51條相抵觸。憲法和法律委員會在審查授權決定和立法的過程中，如果發現有抵觸法律目的之條款，則該條款應屬于違反權利濫用之禁止。作為全國人大的專門委員會，憲法和法律委員會承擔著對各種法律案的事先審查職責。與一般法律案審查有所不同的是，對于授權立法既須審查授權決定，亦須審查國務院所立之法，還須依據授權明確性要求開展形式審查與實質審查。

四、完善對授權立法的事前審查

隨著社會飛速發展，授權立法不僅對確保重大改革于法有據有著極為重要的作用，也有利于發揮立法主導、立法引領和推動作用，還是維護立法機關地位、權威和尊嚴的體現。其實質是踐行習近平法治思想，確保人民至上，維護黨中央權威，貫徹落實憲法原則，故須加強對授權立法的事前審查。

（一）完善授權決定和改革決定工作機制

“完善授權決定和改革決定工作機制”是第十三屆全國人大常委會委員長張德江在2018年第十三屆全國人民代表大會第一次會議報告中提出的。報告指出：“針對與現行法律規定不一致、修改法律尚不成熟、需要先行先試的改革舉措，依法作出授權決定或改革決定。適時聽取審議試點工作情況報告，加強監督和成效評估。”這說明，授權立法在推進改革試點立法方面承擔著重要作用，應完善授權立法制度，加強事前審查。

（二）明確對授權立法的監督

雖然《立法法》第12條和第13條規定了授權立法的概念和授權明確性原則，但卻未對授權立法監督予以規定，包括事前審查與事后監督。張春生指出：“當時因為經驗不足，對授權立法寫得比較粗，只是泛泛地規定了全國人大可以向國務院授權，但是授權的事項、授權的期限、授權應該遵守什么原則，都沒有作具體規定，所以運作起來也是容易出一些偏差。”應及時修改《立法法》，在相關條款中明確對授權立法的事前審查，完善授權立法程序，包括授權決定和依授權決定所立之法。

（三）將授權決定和立法共同作為憲法和法律委員會的審查對象

2021年修改的《全國人大組織法》規定憲法和法律委員會繼續承擔統一審議法律草案的職責，但是，這一規定僅為籠統的政策性規定，具有宣示性。應采取列舉方式，區分事前審查和事后審查，明確憲法和法律委員會在立法程序和事后審查中的具體職權。同時，將授權立法增列為審查對象，明確授權決定和依決定所立之法都須接受審查，并以適當方式完善二者的制定程序。同時，應及時總結經驗，將實踐中憲法和法律委員會審查授權立法決定的經驗上升為法律。

（四）強化被授權機關的責任

憲法和法律委員會在審查授權立法過程中，多次指出被授權機關即國務院應加強對試點工作的指導、協調和監督。在對《中華人民共和國計量法》的審議結果報告中，憲法和法律委員會指出：“國務院應當加強對試點工作的指導、協調和監督，及時總結試點工作經驗。”在其他審議報告中，憲法和法律委員會指出國務院具有督導之職，這即是明確被授權機關的職責。由于授權立法多是在沒有法律的領域且以試點方式進行立法，被授權機關負有指導、監督和協調這些試點的責任。

（五）建立授權立法報告制度

我國對授權立法的事前審查尚在探索過程中，如何強化全國人大及其常委會的權威，確保授權立法不超出授權范圍，這是一個重要問題。《立法法》第13條規定，“被授權機關應當在授權期限屆滿的6個月以前，向授權機關報告授權決定實施的情況，并提出是否需要制定有關法律的意見”。《立法法》第72條第3款規定國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，憲法和法律委員會在對多部授權立法決定的審查過程中，明確提出國務院應就有關授權立法的適用情況向全國人大常委會作出報告。應及時修法，將報告制度寫進相關法律之中，包括《全國人大組織法》《立法法》《全國人大議事規則》。簡言之，應總結憲法和法律委員會審查授權立法決定的經驗，參考國外相關理論，建立適合我國社會主義法治的授權立法審查理論。

結論：維護憲法秩序統一和依法律行政

對授權立法的事前審查既是憲法和法律委員會的憲法職責，亦為立法機關履行監督權之體現。該權力的行使可確保立法權掌握在全國人大及其常委會手中，體現以人民為中心，落實民主集中制，以利于貫徹黨中央方針政策，維護憲法秩序和社會主義法治的統一，促進行政機關依法律行政，使全國人民代表大會及其常委會真正踐行“四個機關”的定位要求，為改革發展保駕護航。

（責任編輯：王萬華）