市場主體強制注銷制度的內在取向及其法治建構

徐曉明

摘要：市場主體依申請注銷制度運行不暢引發的市場退出障礙需協同構建強制注銷制度來加以系統性克服。在制度運行機理層面，強制注銷制度是行政主導下的市場主體資格終止狀態確認機制、市場規制信息均衡基礎上的市場交易安全保障機制和“以死促生”功能導向下的市場資源釋放整合機制。在制度運行風險層面，強制注銷制度運行規制須防范化解適用范圍界定失范引發的行政不當干預市場風險、因清算程序后置引發的清算程序虛置風險以及未經清算強制終止市場主體資格引發的市場規制脫逸風險。在制度運行關系層面，強制注銷制度運行規制須銜接處理好強制注銷與依申請注銷以及歇業等制度關聯。

關鍵詞：依申請注銷：強制注銷：商事登記

何謂市場主體強制注銷制度，目前并沒有統一的定義。強制注銷在我國現有相關市場監管制度規范中往往被表述為依職權注銷、依職能注銷等，目前一般被認為是在特定條件下，在市場主體未主動組織清算、申請注銷的情況下，市場監管機關依職權注銷市場主體，強制終止市場主體資格的行為。在國家統一立法層面，作為規范市場主體登記的法律規范，《中華人民共和國市場主體登記管理條例》（以下簡稱《市場主體登記管理條例》）只設定了依申請注銷類型及其特殊形態的簡易注銷類型，并沒有規定強制注銷類型。盡管如此，強制注銷制度在地方立法和政策試點層面已有先期實踐。例如，在地方立法層面，《上海市浦東新區市場主體退出若干規定》《深圳經濟特區商事登記若干規定》《海南自由貿易港市場主體注銷條例》都對強制注銷制度作了相關規定。在不斷深化推進強制注銷制度試點實踐的基礎上，國務院辦公廳《關于印發全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議重點任務分工方案的通知（2020）》（國辦發[2020]43號）又進一步提出了“探索開展長期吊銷未注銷企業強制注銷試點，明確強制注銷的適用情形、具體條件和辦理程序，并依法保障當事人合法權利，進一步提高市場主體退出效率”的要求。國家頂層設計的加速與地方立法的破冰性嘗試都對強制注銷制度運行規制研究提出了現實需求。

從理論研究供給層面來考量，盡管有學者很早就已經對強制注銷制度問題進行了關注，但由于學界缺少對強制注銷制度法治化這一主題的持續性關注與系統性實證研究，因此，現有零星研究仍然還是停留在對強制注銷制度基本理論碎片化研究層面，而對于當下強制注銷制度試點實踐中所凸顯出來的強制注銷適用情形界定、強制注銷規制體系構建等一些制度運行規制關鍵性問題，理論研究尚未從建構系統性規制體系層面作出針對性回應。本文立足強制注銷制度尚未實現從政策規范到法律規范的法治轉型這一實踐背景，以進一步優化營商環境、推動有效市場和有為政府更好結合為制度規制目標導向，圍繞強制注銷制度運行規制這一主題，從內在制度邏輯和外在制度關聯層面，在對強制注銷制度運行機理等制度內在取向問題進行研究的基礎上，從制度運行風險防范以及需要重點銜接處理的制度關聯關系層面對強制注銷制度法治建構問題進行研究，以期形成強制注銷制度整體性法治架構。

一、制度運行機理：強制注銷制度運行之基本認識前提

在制度功能方面，市場主體登記制度具有確認商事主體資格、保障交易安全和提高交易效率等功能。市場主體設立登記與退出登記是市場主體登記制度中的兩個不同登記環節，這兩個登記環節之間的關系不是孤立的，它們存在著相伴而生的辯證統一關系，有市場主體設立就勢必邏輯地包含市場主體注銷。作為市場運行最前端環節，市場主體設立登記具有市場準入主體資格篩選功能，其運行狀態直接影響著進入市場的市場主體數量、質量以及后續市場監管運行質態。而如果沒有科學合理的市場主體注銷制度作后續制度支撐，市場主體準人登記的制度功能最終也將會因市場退出機制運行不暢而被擠壓扭曲。

綜合分析當下強制注銷制度在制度設定與操作層面的實踐，其制度運行機理可主要從以下三個方面的機制層面來進行考察把握。

（一）強制注銷是行政主導下的市場主體資格終止狀態確認機制

強制注銷制度的運用，是市場監管機關依職權對業已存在的市場主體“名存實亡”狀態進行確認并向社會公示，以彰顯市場主體登記公信力的具體行政行為。因此，強制注銷在本質上屬于依職權行政確認行為，其并不直接創設市場主體新的實體權利與義務。強制注銷制度所具有的行政確認功能屬性具體可從以下兩個方面來進行把握。

一是在市場失靈狀態下進行行政強制補位，加速暢通市場退出機制。基于市場準入與市場退出機制之間所存在的連通器式的辯證關系，在當下不斷降低市場準入門檻、放寬市場準入登記的同時，事中事后監管會面臨更大的壓力。隨著市場主體大幅增加所引發的市場主體良莠不齊狀態的形成，也一并增加了后續市場監管的不確定性，潛在地增加了應當退出市場的市場主體數量，最終對順暢有序的市場主體退出機制提出了現實需求。因此，在著力于市場準入端，深化推進營商環境優化過程中，需要系統協同考量市場退出機制運行對于市場準入機制的反作用力，注重強化市場退出機制的協調聯動供給。相較于以減程序、減時間和減費用為目標導向的市場準入制度創新而言，目前市場主體注銷制度建設則顯不足。隨著優勝劣汰的市場規律逐步顯現和市場風險因素的不斷疊加，孱弱的市場主體終止制度最終將會面臨新的更大的挑戰。從目前實踐來看，由于市場主體非理性等多元復雜因素的存在，基于市場自治原則而建立的依申請注銷制度尚不能有效地發揮市場自然出清功能。與此同時，現行簡易注銷登記制度改革也并沒有從根本上有效解決市場主體退出市場問題。在市場自治失靈背景下，在市場規制體系中適時引入強制注銷制度，目的就在于聯動補位解決市場主體在申請啟動注銷程序方面所存在的主觀自覺不足等問題。當市場主體符合退出市場條件卻未主動申請啟動市場主體注銷程序時，市場監管機關就可以依職權主動介入，強制其退出市場。

二是在未清算狀態下強制終止市場主體資格，加速市場規制信息均衡。市場監管實踐中，市場監管的動態性決定了靜態的市場主體登記與市場主體現實狀況之間往往存在著一定的規制信息差。在注銷環節中，規制信息差突出表現在兩個方面：一方面，在未被剝奪市場經營資格情況下形成的事實意義上的市場主體經營終止狀態與尚未被注銷的規制信息差。在這種情況下，盡管市場主體未被市場監管機關通過吊銷等行政決定方式強制剝奪市場經營資格，但在客觀上已形成了“名存實亡”的市場經營狀態：另一方面，在市場主體因違法而被強制剝奪市場經營資格情況下形成的法律意義上的市場主體經營終止狀態與尚未被注銷的規制信息差。在這種情況下，盡管市場監管機關通過吊銷等行政決定，強制剝奪了市場主體經營資格，但由于強制剝奪市場主體經營資格的決定是針對特定市場主體作出，而對于其他不特定的社會公眾而言，其往往并不同步知情，因而形成了一定程度的信息不對稱狀態。由于市場主體擁有非對稱信息并經不住誘惑而機會主義地行事是完全正常的，因此，建立約束性規則成為必要。在上述兩種情況下，如果不及時對市場主體登記信息進行后續處理，就勢必會導致市場主體登記信息狀態與真實的、動態的市場監管信息不相吻合的問題。由于市場主體只有在被注銷以后，其市場主體資格才會徹底終止。因此，在市場主體未被注銷前，其仍具有法律外觀上的民事權利能力和民事行為能力。能否及時啟動注銷程序，對于及時消除動態市場監管與靜態市場主體登記之間所形成的市場規制信息差，提升市場規制公信力非常關鍵。由于因信息不對稱引發的市場扭曲或失效狀態，單靠市場本身無法化解。因此，在市場主體不主動申請注銷的情況下，借助行政權力來進行強制替代補位，對于強制消除市場規制信息盲區顯得非常必要。鑒于清算程序與清算成本等因素對注銷程序運行所可能產生的延宕影響，在特定情形下，通過適度后置清算程序，在未清算狀態下對市場主體進行強制注銷，對市場準入登記效力外化登記證照等物品進行及時處理，向社會公眾及時公示市場主體注銷狀態，從市場主體登記層面及時確認市場主體資格終止的法律事實，有利于提升市場規制信息公信力與權威性，及時消除因市場主體登記“名實不符”所可能帶來的市場規制信息不對稱問題，加速實現市場主體登記形式效力與實質狀態的有機統一。

（二）強制注銷是市場規制信息均衡基礎上的市場交易安全保障機制

強制注銷制度的運行，最終產生的是強制終止市場主體資格的法律后果，具有牽一發而動全身的基礎性市場規制功能，其在發揮市場規制信息均衡功能的同時，最終也發揮著市場交易安全保障功能。如學者所認為，在經濟發展過程中，“有為的政府”也是不可或缺的，而基于市場主體強制注銷制度，市場監管機關適時主動介入市場，強制特定市場主體退出市場，無疑是有為政府應該擔當而又敢于擔當的體現，有利于維護交易安全與市場秩序。強制注銷制度的市場交易安全保障機制屬性主要體現在以下兩個方面。

一是以市場主體強制出清凈化市場交易主體環境。從外在表象來看，盡管注銷直接針對的是特定市場主體本身，但當大量市場主體因各種原因不主動申請注銷而形成市場退出淤積狀態時，“死活不分”的魚龍混雜的市場交易主體環境勢必會引發市場規制中的各種信息不對稱狀態，潛在地影響、威脅到整個市場交易環境，最終影響社會公眾利益的維護。對于應當通過注銷退出市場的市場主體而言，這類市場主體的延續存在會在無形之中增加市場主體之間的市場交易不信任感，從而增加市場交易支出，加劇市場交易不確定性，最終影響整個市場交易安全。而強制注銷制度的及時有效運行，能夠在事實上構建起一種市場主體篩選識別與聲譽構建機制，通過將市場主體“名存實亡”的事實終止狀態及時向社會進行公示，讓社會公眾更加方便、精準地進行市場主體身份信息識別，從而進一步增強了市場運行的透明度、可預期性以及社會公眾的市場判斷力；在強化市場出清、滌除市場誤導信息的同時，為其他具有市場生存能力的市場主體進一步騰出了市場發展空間，最終有利于實現市場交易環境的整體性凈化，為市場有序運行提供市場主體資格保障，在市場主體凈化層面實現保障市場交易安全的規制目標。

二是以市場規制信息均衡遏制市場交易機會主義行為。由于不及時申請辦理注銷，市場主體因市場主體設立登記而產生的登記公信力仍會持續發生法律效力，而其他市場主體也會因此而持續產生市場信賴，因此，就會形成一種信息不對稱狀態，從而造成一方選擇的無效和另一方機會主義行為的產生，最終也可能會影響市場交易安全。如果讓一些失去市場信用的市場主體繼續存在，可能會產生市場誤導效應，增強市場不確定性，影響市場主體的合理市場預期。因此，在當市場主體在不能依法有序退出市場時，就會誘發市場主體之間防御成本的急劇提升，從而直接導致交易數量減少，不當增加交易成本，最終導致市場交易效率的整體性降低。而強制注銷制度的有效運行，能夠通過簡化、壓縮市場規制信息的方式，以“模塊化”的信息傳輸形式有效縮短市場規制信息傳遞過程，大大降低社會公眾的市場規制信息搜尋難度與搜尋成本，在促進形成市場規制信息均衡狀態的同時，有效遏制市場主體機會主義行為傾向，防范市場主體利用信息不對稱狀態實施市場欺詐行為，促進制度性交易成本的整體性降低。

（三）強制注銷是“以死促生”功能導向下的市場資源釋放整合機制

在市場資源利用層面，“僵而不死”的市場主體即使是在營業執照被吊銷后，客觀上仍然還會擠占寶貴的社會資源，其也不能向市場有效釋放商標、企業名稱字號和生產資料等資源。而就強制注銷制度而言，其所具有的市場資源釋放整合功能的發揮，則能夠在一定程度上有利于防范市場資源配置扭曲、提升市場資源利用效率。

一是以市場主體資格強制終止實現市場資源強制釋放。一個“僵而不死”的市場主體，在不能及時正常退出市場的情況下，自然仍會在事實上占有著各類市場資源。這種處于未實質利用狀態下的市場資源占有顯然對于市場資源的高效利用是無益的，既不利于市場主體自身資產的保值增值，同時也通過排他式占有排斥了其他市場主體對市場資源的利用，影響了市場資源整體效用的提升。例如，在市場主體名稱資源占用方面，根據《企業名稱登記管理規定》第17條的規定，①只要市場主體不徹底退出市場，其占用的市場主體名稱資源就必然會潛在地排斥其他市場主體的使用，最終形成“我不用，別人也不能用”的資源利用尷尬狀態。此外，在市場主體自身所擁有的專利、商標、特許等市場資源利用方面，一個實質已消亡且應當退出市場的市場主體如不能及時有序退出，這些市場資源勢必會持續處于閑置空耗狀態。通過強制注銷，可以在強制終止市場主體資格的同時，“以死促生”式地強制倒逼市場主體對自身所有資源進行最后處置，及時結束不正常的資源閑置利用狀態，為市場資源再利用進行松綁，將自身所占用的市場資源及時向市場進行釋放。

二是以市場資源強制釋放實現市場資源優化整合。強制注銷制度所具有的優化公共資源配置價值，主要體現在兩個方面：一方面，對于市場主體自身而言，強制注銷制度具有及時止損功能。通過及時啟動強制注銷制度，有利于在客觀上倒逼市場主體及時對自身占有的有價值的市場資源進行處置，防范因市場資源長期閑置而導致的市場資源價值自然貶損問題。另一方面，對于其他市場主體而言，基于強制釋放的市場資源，在市場資源優化配置方面具有了更多的選擇可能，因此強制注銷制度在客觀上具有了資源優化配置功能。例如，在有數量限制的特許資源配置過程中，失去持續經營能力的市場主體對市場資源的無效率占用就會潛在地排斥其他潛在特許申請人，導致其他符合法定條件的市場主體因特許配額數量限制原因而無法及時獲得特許資源，從而導致“有證無為、想為無證、能為無證”的尷尬狀態。②而基于強制注銷制度運行，則可以讓處于名存實亡、不再符合特許條件的市場主體在有序退出市場的同時，基于特許的注銷而一并“上繳”特許配額，最終為其他市場主體提供了可資利用的特許配額。

二、制度運行風險：強制注銷制度運行須化解的實踐癥結

作為一種行政主導下的市場主體強制退出市場機制，強制注銷制度的有效運行需要多元制度要素的有效支撐，制度設定不當不僅不能實現暢通市場退出機制的預期制度目標，而且還可能會直接引發行政不當干預市場主體市場自主權、不當侵害債權人等利害關系人合法權益的制度次生風險。強制注銷制度歷經了試點實踐，顯示出了一定的市場規制功能，但也凸顯了以下一些需要亟待解決的現實問題。

（一）在政府與市場關系層面，防范適用范圍界定失范引發的行政不當干預市場風險

何種情形下可以適用強制注銷制度，這是強制注銷制度構建首先需要解決的前提性、基礎性問題。強制注銷適用范圍的大小決定了行政權力介入市場規制的廣度與深度，從根本上體現的是政府與市場之間的關系平衡問題。從目前強制注銷制度試點實踐來看，在強制注銷適用范圍設定方面主要存在三個方面的突出問題：一是關于強制注銷適用情形的規定并不統一；二是缺少關于強制注銷適用情形界定的統一標準；三是強制注銷制度位階總體偏低。在缺少國家統一立法的制度背景下，目前關于強制注銷的規定更多的是以規范性文件形式來體現。基于強制注銷制度運行內在機理要求，筆者認為，須通過重點關注以下兩個層面的問題，來綜合確定強制注銷制度的適用范圍。

一是強制注銷適用范圍的界定須與行政機關對市場的判斷力相匹配。強制注銷制度適用情形的界定關鍵是要圍繞對市場主體持續經營能力評判這個核心問題展開，客觀上，只有在市場主體確無持續經營可能且市場主體不依法申請注銷的情況下，才能夠適用強制注銷制度。市場運行本身所存在的諸多不確定性決定了，市場主體并不能始終持續穩定在良好經營狀態，而是受到各種主客觀條件的動態影響。因此，從科學評估角度分析，不能單憑對特定階段或者特定法律事實的局部判斷，就直接對市場主體作出強制注銷決定，而是需要進行全面多元要素的綜合全過程評估。從判斷力角度進行比較，判定市場主體是否具有持續經營能力以及能否繼續適應市場，與身處市場其中的市場主體相比，事實上，市場監管機關往往并不具有明顯的判斷優勢，甚至是在特定情形下還處于劣勢地位。在信息來源層面，市場主體是直接利益關系主體，在市場經營實際信息掌握方面，市場主體本身“身處其中”，其擁有的是“第一手”市場信息，信息的來源具有直接性。而對于市場監管機關而言，作為監管者，其所掌握的信息主要來源于自身履行監管職能所得，因此，信息來源具有間接性。信息來源的不同決定了兩者之間在所獲取的信息總量與信息質量方面所存在的本質差異，因此，市場主體處于明顯的信息優勢地位。在信息處置層面，作為市場監管機關而言，其履行的是市場監管職能，囿于監管資源所限，其不可能對所有市場主體進行全時空、全生命周期監管，更多的只是對市場主體在某個特定時點的微觀市場行為進行評判處理。因此，其對于市場信息的處置往往具有階段性與局部性特點，呈現片斷式、事后性特征，而就市場主體而言，其是市場經營全過程參與者，處置的是直接事關自身利益的全時空、全生命周期的市場信息。在主體層面，由于與整個市場相比，政府并不具有囊括最優秀專業人才的能力與機制，其并不比市場主體更具知識理性、操作技巧和實際經驗。因此，市場監管機關在市場判斷力方面，特別是對于那些先前沒有被強制剝奪經營主體資格情況下的市場主體實際經營狀態的判斷，尤其不如市場主體。因此，市場監管機關在市場判斷力方面所存在的局限性決定了強制注銷適用范圍的有限性。

二是強制注銷適用范圍的界定須與市場自治權保障相平衡。每一項政府措施都背著一個“大煙囪”，從政府與市場資源配置關系角度考量，盡管政府的資源配置行為是基于彌補市場失靈、保障公共利益的名義或目標而實施的，有時會產生積極的額外收益，但有時也可能會扭曲市場的資源配置，因此，此類行為必須嚴格限定，依法實施。鑒于強制注銷是基于行政權力主動介入市場所構建的市場主體強制退出制度，在性質上屬于政府對市場資源進行配置的制度。因此，從強化市場主體市場自治權與行政強制干預之間的均衡性角度考慮，應當對強制注銷制度的適用范圍進行嚴格限定，不能任意擴大適用范圍。基于構建全國統一大市場、優化營商環境的立法價值考量，可從進一步提高制度立法位階的角度來統一規范強制注銷制度適用范圍的設定。因此，在制度立法位階上，可考慮明確地方性法規以上的法律規范對強制注銷制度的適用情形作出創設性規定。通過提高制度立法位階、統一強制注銷適用范圍的界定標準等方式，將強制注銷制度適用范圍嚴格限定在非常有限且易于判斷的范圍之內，有利于體現最大限度尊重市場主體經營自主權的規制價值導向。

（二）在程序運行規制層面，防范因清算程序后置引發的清算程序虛置風險

從現有強制注銷試點實踐來看，強制注銷制度的運行實現了市場主體清算程序的暫時結構性剝離和未清算狀態下市場主體資格的強制終止。強制注銷制度的運行在加速市場主體出清的同時，一并實現了清算程序的后置，而清算程序的后置可能引發的清算程序虛置風險則需要同步加以防范。

一是清算程序后置易引發清算動力衰減與清算能力下降風險。強制注銷制度運行之所以可能會引發后置清算程序運行虛置的風險，主要是由于強制注銷制度運行所可能引發的市場主體主客觀條件的變化所導致：一方面，在主觀層面，在強制注銷導致市場主體資格終止的情形下，與強制注銷前相比，作為強制注銷以后的清算組織等清算義務主體在依法組織清算方面更易失去主動清算的動力。根據依申請注銷要求，清算是注銷的前提，這是市場主體退出市場的自然順序安排，符合市場主體“生老病死”的基本運行規律。而隨著強制注銷所引發的市場主體資格終止后，如在后續沒有嚴格法律責任約束與配套機制保障的情況下，對于清算義務人而言，強制注銷后的清算程序運行就會顯得不再那么必要與緊迫。因而，在強制注銷以后，清算義務人再及時啟動清算程序的動力自然就會衰減，甚至會從根本上失去清算動力。另一方面，在客觀層面，在強制注銷以后，市場主體失去了市場主體資格，在清算行為能力方面，與強制注銷前相比，由于在組織機構層面失去了基于市場主體資格的組織“外衣”所提供的清算行為能力支撐，因此，無論是作為臨時組織的清算組織，還是股東等清算義務人而言，其在實際組織強制注銷后的清算活動時都會面臨著更多的主體資格障礙與行為能力障礙。

二是清算程序虛置風險須統籌注銷與清算規制來加以協同防范。強制注銷改變了那種先清算、后注銷的一般流程，先以行政強制力完成注銷，進而倒逼清算的開展，卻仍然無法擺脫對清算制度的高度依賴，并未切中特殊企業市場退出難的問題。基于此，在關注強制注銷制度適用給市場交易安全、市場資源配置等帶來積極功能的同時，也需要一并強化后置清算程序運行規制機制建設，不能一注了之，簡單、片面地將終止市場主體資格作為強制注銷制度的唯一規制目標，更不能將后續清算程序運行完全拋向社會，任由市場自治。否則勢必導致市場規制走向失范，清算程序運行的失范也必定會從反向給強制注銷制度運行帶來障礙。因此，從注銷與清算的辯證關系角度出發，為防范市場主體清算程序后置調整所可能給其他利害關系主體權利保障帶來的不利影響，筆者認為，清算程序后置所引發的規制風險需要在強制注銷制度運行規制過程中一并加以統攝防范。具體可通過明確清算義務人的清算行為能力保障與清算法律責任約束機制，防范可能出現的強制注銷后清算程序運行處于無人問津的規制失范狀態，以填補后置清算程序運行規制漏洞，確保后置清算程序得到及時高效運行。

（三）在規制責任體系層面，防范未經清算強制終止市場主體資格引發的市場規制脫選風險

現有實踐表明，強制注銷制度運行不僅可能會引發清算程序后置調整后的運行風險，而且對未經清算終止市場主體資格以后的市場規制體系如何進一步完善也同時提出了現實追問。筆者認為，以下兩個方面的規制理念需要在強制注銷制度運行規制過程中加以確立。

一是強制注銷后的市場行為不因市場主體資格終止而脫逸市場規制體系。不同于依申請注銷模式下的清算法律責任體系構建，在強制注銷模式下，由于市場主體資格的強制終止，市場主體已從整個市場監管體系中徹底退出。因此，在這一狀態下，清算義務人是否清算以及如何規范清算等事項是否屬于市場主體自治范疇，市場監管機關繼續進行監管的基礎市場法律關系是否繼續存在，等等，這些監管基礎問題能否得到妥善解決都直接事關強制注銷后續清算程序的合理運行與債權人合法利益的正當性保護。筆者認為，基于現有監管法律規定，隨著強制注銷制度運行所導致的市場主體資格的強制終止，從整個市場監管環節來分析，被強制注銷的市場主體因主體資格消亡而不再屬于市場監管對象。因而，在強制注銷以后，如沒有特別規制，清算義務人是否清算以及如何規范清算就會處于一種監管空白狀態，監管空白狀態下的清算程序運行自然會存在諸多潛在風險，這對于原市場主體債權人的利益保護顯然是不利的。因此，針對強制注銷模式運行所可能產生的市場規制失范風險，需要對市場監管模式進行系統性重構，將強制注銷后的原市場主體清算等情況一并納入市場規制范疇，以全過程系統規制理念消除市場監管盲區，防范解決強制注銷后可能出現的“虎頭蛇尾”式監管問題。

二是強制注銷后的市場規制法律責任體系須作出差異化配置。根據現有法律規定，在依申請注銷模式下，清算程序是市場主體退出市場前的一道必經程序。因此，只要未被注銷，市場主體就當然地屬于市場規制對象，其在被注銷前所組織的清算等行為也當然地屬于市場規制范疇。正是基于此市場監管法律關系背景，《中華人民共和國公司法》基于依申請注銷模式的基本制度定位，構建了以市場主體為法律責任主體的清算法律責任體系。隨著強制注銷制度的運行，在產生先注銷后清算的程序結構性調整的同時，也引發了目前市場規制法律責任體系與強制注銷制度運行不相匹配的實踐問題，對強制注銷后的市場規制法律責任體系如何進一步調適提出了現實追問。因此，伴隨著強制注銷制度的統一確立與實施，應當對市場主體資格終止以后的市場規制法律責任體系作出不同于依申請注銷模式的差異化配置。例如，在法律責任主體方面，在強制注銷模式中，由于市場主體已被強制注銷，市場主體資格已被終止。因此，針對強制注銷以后的清算違法行為，需要擬制特別的違法行為主體與特別的法律責任模式，等等，這些問題都事關市場規制法律責任體系的系統性構建。筆者認為，在強制注銷制度運行規制過程中，需要在科學定位市場主體資格終止以后的法律關系基礎上，按照無縫監管的整體性規制要求，對強制注銷以后的市場規制法律責任體系作出一攬子設計。

三、關聯制度處理：強制注銷制度運行需要關注的制度銜接

強制注銷制度的構建是一項系統工程，防范化解制度運行中的上述風險需要秉承內外兼修的規制理念，除了需要從強制注銷制度本身的特質出發作針對性地完善強制注銷核心本體制度外，還需要從系統性、整體性和協同性角度出發，完善強制注銷制度整體性架構。其中，就特別需要在完善相關配套機制的基礎上，銜接處理好強制注銷制度與依申請注銷以及歇業制度之間的關系。

（一）依申請注銷與強制注銷之關系：以依申請注銷適用為優先

作為一種行政主動介入市場的行政強制性手段，強制注銷制度設計特別需要處理好市場主體市場自治與行政強制干預之間的關系。如何體現行政權力介入市場主體退出市場的適度性，平衡協調好市場主體、市場監管機關和社會公眾之間的利益關系，這是強制注銷制度運行規制需要解決的核心問題。對此，有學者提出，“市場退出應更多體現公司自治，退市監管權的設置應保持一定節制”。若進一步賦予登記機關對商事主體資格生殺予奪的大權，未免使得政府過于干預市場自由競爭，因此應予慎用。

綜合而言，基于防范政府規制失靈的市場規制風險考量，筆者認同強制注銷制度應當審慎運用的觀點。這一規制理念能否得到有效貫徹，首先應當體現在強制注銷與依申請注銷之間關系的科學處理方面。在總體原則方面，應當堅持依申請注銷制度優先適用原則，因為堅持這一原則有利于充分激發和調動市場主體主動申請注銷的內驅力，將清算責任主動內化為市場主體自身必須對外承擔的社會責任。這既有利于減少行政主動直接介入市場的規制成本，防范行政不當干預市場的風險：也有利于充分運用市場主體作為利益當事人所具有的市場信息優勢，及時有效地處理好相關債權債務關系，注重從根本上解決市場主體“后事”，不給市場和政府留下后續治理隱患。從與強制注銷制度運行有機銜接的角度考量，依申請注銷制度優先適用原則可通過重點構建三個方面的配套銜接機制來加以體現。

一是建立依申請注銷引導催告前置程序。從目前依申請注銷制度實踐來看，導致市場主體不能依法申請注銷的原因具有多樣性。在不同情形下，解決這些問題的方式具有多樣性，而當市場主體在不知、不會申請注銷時，筆者認為，市場監管機關就需要特別強化行政指導等行政服務功能的運用，能動地引導市場主體審慎運用好申請注銷程序。就強制注銷程序構建而言，在強制注銷程序前端嵌入依申請注銷引導催告程序，依托制度化、常態化的引導催告程序，通過國家企業信用信息公示平臺等信息平臺載體進行催告引導，將市場主體及時導人依申請注銷軌道。目前已有少量強制注銷制度對依申請注銷登記引導催告程序作出了零星規定。例如，《浙江省吊銷未注銷企業監督管理暫行辦法》第8條規定：“經催告、通知后滿六個月，仍不辦理吊銷未注銷企業清算組備案手續或者申請注銷登記的，辦理該企業登記注冊的市場監督管理機關根據《中華人民共和國行政許可法》第七十條的規定，予以強制注銷。”

二是建立依申請注銷登記全過程適用機制。為充分體現依申請注銷登記優先適用原則要求，可在強制注銷程序終結前的任何階段，允許市場主體提出注銷登記申請，只要市場主體依法提出注銷登記申請，強制注銷程序就應當被中止，讓位于依申請注銷程序的運行，以充分體現依申請注銷程序優先適用原則要求。目前已有相關制度進行零星實踐。例如，《深圳經濟特區商事登記若干規定》第32條第2款規定，在依職權注銷公示期，商事登記機關已經受理商事主體的注銷登記申請的，公告期滿，商事登記機關不再作出依職權注銷決定。這一立法例盡管賦予了市場主體在強制注銷公示期間申請注銷登記的權利，但由于市場主體行使申請注銷登記的權利仍然是被限定在特定時段之內，因此還沒有充分體現依申請注銷登記在強制注銷程序中全過程適用的要求，依申請注銷登記優先原則體現得并不完全充分。

三是建立強制注銷回轉程序機制。強制注銷回轉程序是一種體現包容審慎監管理念的決策程序安排，體現的是對市場主體合法權益進行最大程度保障的包容審慎監管價值導向。之所以要在強制注銷制度中設置回轉程序機制，主要是基于防范強制注銷模式與依申請注銷模式相比所可能引發的兩個方面的潛在制度運行風險：一方面，強制注銷是依職權的單方行政行為，從防范行政決策風險角度考量，需要設置公正高效的制度運行監督程序；另一方面，由于強制注銷并沒有經過清算流程，是在未清算狀態下強制終止市場主體資格，因此，與依申請注銷模式相比，實踐中存在著利害關系人合法利益被不當侵害的更大可能。鑒于市場主體是因行政權力的直接介入而被強制退出市場，因此，強制注銷程序的構建勢必要有別于依申請注銷程序。目前已有強制注銷制度對回轉程序進行零星實踐。例如，《武漢市個體工商戶簡易注銷登記暫行辦法》第12條規定：“被依職權注銷的經營者或利害關系人有異議的，可以申請撤銷注銷登記。”

（二）市場主體歇業與強制注銷之關系：構建差異化的識別轉換機制

《市場主體登記管理條例》第30條第1款規定：“因自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等原因造成經營困難的，市場主體可以自主決定在一定時期內歇業。法律、行政法規另有規定的除外。”《市場主體登記管理條例實施細則》第42條第3款規定：“市場主體備案的歇業期限屆滿，或者累計歇業滿3年，視為自動恢復經營，決定不再經營的，應當及時辦理注銷登記。”基于這些規定，在國家法律規范層面，統一構建了市場主體歇業制度。市場主體歇業制度是因客觀原因所導致的市場主體狀態處理制度，通過給予因特定情形而導致歇業的市場主體一定的市場經營能力恢復緩沖期限，設置了注銷緩沖空間。因此，歇業制度實質上成為了在特殊狀態下市場主體經營能力緩沖制度，這一制度有利于從最大限度保障市場主體利益角度，通過差異化監管制度設置，將因特殊客觀原因所造成的市場主體暫時性停業狀態與實質上已“生無可能”的停業狀態區隔開來。通過歇業制度，給市場主體貼上歇業狀態的封條，避免不分原因、無差別地將處于暫時停業狀態的市場主體不當歸入強制注銷的適用情形，避免給市場主體市場自治權帶來侵害。

已失效的《中華人民共和國企業法人登記管理條例》（以下簡稱《企業法人登記管理條例》）已有關于歇業制度的相關規定，只不過《市場主體登記管理條例》與《企業法人登記管理條例》所規定的歇業制度相比有著本質差異，而這種本質差異就體現在歇業與注銷之間的法律關系方面。根據已失效的《企業法人登記管理條例》第20條關于“企業法人歇業、被撤銷、宣告破產或者因其他原因終止營業，應當向登記主管機關辦理注銷登記”的規定可知，歇業是直接導致注銷的法定情形，一旦歇業必然導致注銷，歇業制度在本質上是一種停業且不再經營制度。不同于過去的歇業制度，根據《市場主體登記管理條例實施細則》第42條第3款規定可知，現行的歇業制度僅僅是市場主體在經營過程中的一種中止經營制度，歇業狀態的形成并不直接導致注銷制度的運行。相反，歇業期滿后直接引發的是市場主體經營狀態自然恢復的法律后果。

基于現行歇業制度運行所產生的市場主體中止經營的法律狀態．在構建強制注銷制度時，不僅需要處理好強制注銷制度與依申請注銷登記的關系，還要通過構建差異化的市場主體持續經營能力識別轉換機制，從三個層面處理好強制注銷制度與歇業制度的實踐關系。

一是明確歇業狀態下不適用強制注銷機制。基于歇業制度價值考量，在強制注銷適用情形方面，需要將處于歇業狀態的市場主體排除在強制注銷制度的適用范圍之外，而究竟依據何種標準來判定市場主體是否處于歇業狀態？筆者認為，根據《市場主體登記管理條例》第30條第3款關于“市場主體應當在歇業前向登記機關辦理備案”的規定，基于備案程序的客觀性與可辨別性，可以以是否向市場監管部門提出備案為標準來判定市場主體是否處于歇業狀態。其中，未經歇業備案程序且實質上已經失去持續經營能力的市場主體則可被依法納入強制注銷制度適用范圍。

二是明確市場主體歇業期滿后的自主決定經營期限。在充分尊重市場主體自主經營權方面，根據《市場主體登記管理條例實施細則》第42條第3款關于在期滿后，市場主體決定不再經營，應當及時辦理注銷登記的規定，在歇業期滿后，市場主體可以自主決定不再經營，依法申請辦理注銷登記。但對于市場主體在歇業期滿后至遲于何時可以作出不再繼續經營決定，《市場主體登記管理條例實施細則》并沒有作出明確規定。因此，從最大限度維護市場主體利益角度出發，需要為市場主體留有一定的自主決定時間，而這一時間段需要進一步加以明確。明確這一時間段不僅是提升市場規制操作性的現實需求，更為實現歇業機制和市場主體退出機制之間的無縫銜接提供決策支撐。在歇業期滿，市場主體自主決定是否繼續經營期間，市場監管機關應當充分尊重市場主體，給予市場主體一定的市場經營緩沖空間，不能擅自運用強制注銷制度來強制市場主體退出市場。

三是建立自主決定不再經營期滿后的持續經營能力評估機制。在市場主體自主決定不再經營期限屆滿后，需要通過構建針對性的市場主體持續經營能力評估機制，對市場主體經營狀態、持續經營能力等核心要素及時進行評估，以實現歇業與強化注銷登記制度的有機銜接：一方面，盡管根據《市場主體登記管理條例實施細則》第42條第3款關于“市場主體備案的歇業期限屆滿，或者累計歇業滿3年，視為自動恢復經營，決定不再經營的，應當及時辦理注銷登記”的規定，歇業期滿后，市場主體又自然進入了經營狀態，但其是否真正具有持續經營能力則仍然存在著諸多不確定性；另一方面，當市場主體被賦予的自主決定不再經營期限屆滿，在市場主體未作出決定的情形下，市場主體是否繼續具有經營能力就更添了不確定性。因此，從強化市場主體準人后續監管角度考量，需要同步構建市場主體自主決定不再經營期限屆滿后，未作決定情形下的持續經營能力評估機制，由市場監管機關從市場主體類型、是否具有財產、是否持續營業以及是否涉訴等方面進行全面衡量評估并作出審查判斷，從而為歇業制度與強制注銷制度有機銜接提供決策依據支撐。

代結語：在系統規制中充分釋放強制注銷制度市場治理動能

從目前實踐情況來看，應當說強制注銷制度試點實踐還遠未系統化、定型化，總體上還呈現一種碎片化、非系統性實踐特征。盡管在此實踐背景下，作為國家統一商事登記法律規范的《市場主體登記管理條例》只是對依申請注銷登記作了統一規范，最終并沒有對強制注銷制度作出統一規定，但這并不能就此否定強制注銷制度本身所具有的市場治理動能。評估現有強制注銷制度試點實踐，筆者認為，強制注銷制度運行規制目標的實現，在國家統一立法層面上還需要進一步回應解決強制注銷適用范圍界定、程序構造、審查方式、債權人利益平衡保護等制度關鍵性問題。在不斷深化商事登記制度改革、優化營商環境的宏觀時代背景下，期待能夠按照系統性規制理念，進一步深化強制注銷制度運行規制，助力實現市場主體準入登記與注銷制度協同發力，依申請注銷與強制注銷制度平衡聯動的良好市場規制效果。

（責任編輯：王青斌）