公益基金會發展過程中法與人的問題及對策

邱繁 鄔燦霞

[摘 要]公益基金會作為近年來發展較快的慈善活動主體，發揮著彌補政府失靈與市場失靈的作用。由于我國公益基金會起步較晚，有關法律制度不健全，現代社會組織體制及管理運行機制不完善，從事公益基金會運行的人員的素質不高，已經出現社會發展形勢和公益基金會發展趨勢不相匹配的情況。文章探討公益基金會發展過程中法與人的問題，從法和人的角度分析，提出解決公益基金會發展過程中法與人的問題的對策，以期為促進公益基金會的發展提供借鑒。

[關鍵詞]公益基金會；法治；人治；法律制度；行業規則

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2023）14-0031-03

一、公益基金會發展概況

公益基金會是慈善組織的一種，目標指向是公益活動，公益基金會根據組織的類型可分為全國性和地方性兩個層面。公益基金會的組織框架簡潔清晰，一般由監事會、理事會組成，理事會與監事會平級，決策機構是理事會。理事會由基金會發起人、主要捐贈者及基金會管理運行人員組成，有數名成員主要參與投資決策及項目運營決策，監事會負責基金會的監督工作。

我國于2004年6月1日起施行的《基金會管理條例》將“基金會”定義為“利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的，按照本條例的規定成立的非營利性法人”[1]。目前，我國關于基金會管理的相關法律主要有2004年頒布的《基金會管理條例》、2005年頒布的《民間非營利組織會計制度》、2016年頒布的《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）。除此之外，2014年12月頒布的《國務院關于促進慈善事業健康發展的指導意見》對基金的管理提出了相關要求。其中，2016年頒布的《慈善法》成為慈善領域公認的里程碑式的基本法[2]。根據基金會中心網統計，截至2021年1月4日，全國已有8459家公益基金會，比2015年增長了76%[3]。代表社會力量的非公募公益基金會不斷崛起，已經超過公募基金會的發展數量，在教育、醫療、扶貧和環境保護等領域發揮著越來越重要的作用。

當前，我國基金會迫切需要厘清法治與人治的關系，形成科學的管理制度，有效整合社會資本，促進我國公益事業的持續發展。因此，本研究基于公益基金會發展過程中遇到的法治與人治的問題研究，探討公益基金會發展過程中如何厘清法治與人治的關系，嘗試提出解決對策。

二、影響公益基金會發展的法與人的因素

（一）法的因素

健全的法律制度是公益慈善事業合理有序健康發展的根本保障。但是當前，我國公益慈善領域的法律法規尚不健全，公益基金會在發展過程中遇到多重障礙。

1.法律制度有待健全

《基金會管理條例》作為基金會運行的主要法律依據，在內容上未對基金會的各種行為做出全面規范，缺乏實際的操作經驗，以行政法規、規章為主，立法較為分散，層次較低，時間滯后，缺乏實踐經驗總結，不能滿足當前基金會的發展需求[4]。《基金會管理條例》《慈善法》自頒布實施后，未能根據社會發展的實際情況修訂，缺乏配套的條例規定，影響了行業的健康發展。

2.行業規則尚未建立

2015年，廣州市實施了《廣州市社會組織管理辦法》，實行基金會年度報告制度，定期對一些社會組織進行專項抽查，規范其慈善活動。2017年1月頒布的《社會組織抽查暫行辦法（征求意見稿）》明確提出對社會組織的抽查要求。2021年4月頒布的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》對慈善行業提出了積極參與基礎社會治理的要求。2022年，民政部針對慈善行業的亂象問題，取締了一批涉嫌非法的社會組織。

通過國務院和各主管部門出臺的相關管理辦法和意見可知，國內慈善行業尚未形成有序的行業規則。目前，我國基金會的行業組織包括中國基金會中心網、中國非公募基金會發展論壇，但是缺乏權威性和知名度，沒有建立有效的行業規則，沒有根據實際情況制定行業準則[5]。基于此，基金會行業應建立統一的行業規則和標準，通過會員的認可，確保基金會的強制性、約束性及權威性，發揮行業協會的作用，實現基金會行業的有序發展。

3.尚未形成遵紀守法的自覺

制定法律的目的在于建立和維持社會秩序，使人們知法、懂法、不犯法，目前基金會行業制定的各種法律法規、規章制度，其目的在于保證基金會遵守法律法規、規章制度和行為準則，實施科學決策，實現基金會的宗旨和使命，為需要幫助的服務對象提供公益扶助。然而，當前公益慈善基金會行業并未形成遵紀守法的自覺，在非正規的組織管理中，重人情輕規矩、重人治輕法治的現象十分嚴重，缺乏行業共同認可的秩序制度[6]。

從現有的法律制度、法治環境和法治框架來看，我國公益基金會面臨法律制度不健全、行業規則尚未建立、遵紀守法的自覺尚未形成等困境；同時，社會環境、行業發展、社會大眾等都對公益基金會的發展提出了更高的要求，社會需要公益基金會完善相應的職能，助力慈善事業的發展。

（二）人的因素

作為公益慈善組織，公益基金會的組織發起者、基金會的理事會和監事會人員、慈善活動的捐贈人與受益人、社會公眾之間形成了多重利益關系，在利益關系中容易引發沖突的主要是組織發起者、基金會管理者、捐贈人之間的利益問題。如果無法妥善協調各方利益，厘清各主體間的關系，滿足各方的合理訴求，公益基金會的發展勢必會受到阻礙，進而影響公益慈善事業的健康發展。

1.組織發起者

基金會的組織發起者作為組織成立的核心，是決定組織有效運行的關鍵因素，其成立公益基金會主要源于實現利他主義精神、追求自我形象、傳達內心世界的責任感與同情心、塑造社會形象等動機[7]。不論組織發起者源于何種動機，基金會一旦成立，其所有權和歸屬權就與發起者脫離，成為社會公益慈善事業的一部分，但其發起者在基金會的運行過程中仍然會發揮重要的作用。

不同的發起者成立組織的目的不同，對組織的影響力也不同。不同的組織管理方式對于組織運行效率的影響也不同，在缺乏有效監管的情況下，組織管理者的個人職業素養能夠直接影響公益基金會的存亡。組織發起者將各方的利益集合在一起，使各方在利益上趨同，但在實際發展過程中，初衷與目的會逐漸發生偏移。

2.理事會和監事會

目前，公益基金會的內部治理由理事會管理、監事會監督，但是，在實際操作中忽略了監事會的影響，也未發揮監事會的監督作用。在實際中，理事會是決策機構，秘書處負責執行理事會決策和開展日常業務，監事會根據規定檢查基金會的財務和會計資料，上述主體在權責方面未能嚴格區分，職能存在重合的部分，理事長和秘書長的工作內容沒有嚴格區分，監事人員和財務人員的職能沒有獨立出來[8]。

3.捐贈人

從法理上講，基金會的組織發起者、監事會和理事會人員、捐贈人之間彼此具有獨立的法律地位。在實際的公益慈善活動中，捐贈人通過捐贈手段委托公益組織間接地從事公益活動，其公益資源不能全部到達資助對象手中，在慈善活動中需要支付一定的管理成本。管理成本不可避免地會占用部分慈善資源，導致捐贈人原本的慈善捐贈不能完全用于慈善目的，導致捐贈人與公益基金會之間產生無法避免的利益沖突。

近年來，慈善領域的一系列負面新聞造成慈善組織和捐贈人之間的不信任，加之目前我國從事公益基金會管理運行的工作人員的素質不是很高，在使用慈善資源的過程中難免會產生“搭便車”“捎帶”“人為浪費”等問題。這使得捐贈人在公益基金會發展過程中不僅沒有成為一大助力，而且站在了公益基金會發展的對立面，使基金會獲取的捐贈資源無法最大化，無法提升公益基金獲取資源的能力。

三、解決公益基金會發展過程中法與人問題的對策

在法治逐漸完善的同時，要發揮人治的輔助作用，處理好公益基金會發展過程中法與人的關系，促進公益基金會的健康有序發展。

（一）健全法律法規

相關基金會要根據現有的法律法規，制定本基金會的規章制度，公益基金會根據《基金會管理條例》并參考相關的法規，制定基金會章程，在章程中明確業務范圍，規定組織機構和負責人，就有關基金會的項目運行、財產管理和使用、章程修改都進行明確的規定說明。同時，在官網上公布其組織框架、基金會簡介及項目介紹等，做到有法可依。

（二）提升人的素養

在基金會的內部管理中，每個人的素養會直接影響決策的效率。基金會在決策時應考慮公益目標和基金會的宗旨，而不是出于市場機制的天然逐利性。公益基金會的管理運行者要提升思想覺悟和個人素養，立足公益慈善的角度做出合理決策，通過社會道德、公眾輿論和個人價值認同等，強化基金會管理者的自律，利用人的因素對其實現無形的監管[9]。

（三）法治為主，人治為輔

在當前公益慈善領域法律制度尚不健全的背景下，以《慈善法》《基金會管理條例》《民間非營利組織會計制度》等為基礎，在基金會內部管理上適當簡政放權，在法治的基礎上，輔之以人治，發揮專業技術人才的作用[10]。

（四）法治與人治相結合

法治與人治是相對立而存在、相斗爭而發展的[11]，二者在一定的環境下相輔相成。作為社會主義制度下的公益基金會，其在發展過程中的最終目的是實現法治，在法治框架下形成完整的制度。在人治體系下，可以利用法律法規的作用達到良好的治理效果，法治與人治的分界在于依靠相對理性的法實施治理，還是依靠相對理性的人實施治理，對于法治與人治的關系只能從相對理性的角度看待[12]。

四、總結和反思

進入新時期，公益基金會在開展具體公益項目的過程中，應采取理事+監事相結合的管理制度，通過基金會制定的章程開展人員管理。要注重對管理人員的培訓，使其了解基金會的宗旨、理念和價值觀，注重志愿者的人文觀念和價值理念的培養。同時，在根據《基金會管理條例》制定基金會章程的基礎上，要增強基金會的社會意識和公民意識，完善基金會立法，進一步明確基金會的民事法律地位，建立信息披露制度，健全監督機制，提高管理水平，推動創建法治與人治協同發展的社會環境。

參考文獻：

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