鄉村振興背景下城市周邊城郊融合類村莊規劃策略研究
——以臨汾市三合村為例

1 引言

為解決好我國農業農村農民問題， 黨的十九大報告首次提出實施鄉村振興戰略[1]。 自此，中共中央 國務院先后印發了《鄉村振興戰略規劃 （2018-2022 年）》[2]《中華人民共和國鄉村振興促進法》《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》等一系列文件，提出推動“三農”實現“兩新”發展。

在鄉村振興戰略指引下， 自然資源部圍繞國土空間規劃體系，指出要統籌城鄉發展，促進城鄉融合，根據不同類型村莊發展的需要，有序推進各類村莊規劃的編制[3]。 城市周邊城郊融合類村莊，具有其自身獨特性，是破解城鄉二元結構、推進鄉村振興全面實現“兩新”發展的前沿陣地，研究此類型村莊發展特征與發展困境， 適宜地提出規劃規劃應對策略具有重大意義。

2 發展困境

2.1 人：人口城鄉間流動性大，受城市發展影響較大

一方面本村人口率先受到城市吸引，流入城市，成為城市常住人口； 另一方面該類型村莊憑借其便利的交通及較低的生活成本等優勢，成為城市遠郊村莊人口進入城市的中轉站。

2.2 產：產業發展方向不明確，產業發展聯動不足

在第一產業相對穩定發展的基礎上，第二、三產業呈現被動承接城市外溢產業的現狀，產業方向不明確，與城市產業發展并非主動聯系，更未能達到互動聯動的目標。

2.3 地：各類空間用地散亂，閑置用地問題突出

由于受到城市產業、資本以及城市需求等方面的影響，村莊內部呈現出各類空間交叉布局，各類用地散亂分布的問題。與此同時，因為對城市的單向依賴，導致產業用地受城市發展及市場經濟影響較大， 過程中呈現大量集體經營性建設用地的閑置問題。

2.4 人居環境：人居環境品質低，公共服務設施缺失

由于該類村莊建設發展在城市與鄉村間徘徊， 缺乏對于村莊人居環境管控與引導，使得整體風貌較差，人居環境品質較低。 同時，受到周邊城市公共服務設施的影響，村莊公共服務設施呈現衰敗凋零之勢。

3 規劃轉變與應對策略

3.1 規劃轉變

3.1.1 轉變1：規劃對象是村莊

城市周邊城郊融合類村莊的規劃對象是村莊，而非城市。規劃不應按照傳統城市粗放擴張做法對其進行建設用地的粗暴顛覆，也不應該按照新農村建設模式盲目擴張與推倒重建，而應回歸“鄉村”本質，以存量提質為主，體現該類村莊空間的獨特魅力與價值。

3.1.2 轉變2：規劃視角是城鄉融合

該類村莊規劃的重點在于促使城與鄉之間各類要素的雙向平等流動，而非單純地就村莊規劃村莊。 因此，規劃應站在城鄉融合視角，研究城鄉互補互動內容與方式，搭建城鄉要素互動互融的平臺；應重點提升村莊內生動力，加強區域分工，變被動為主動，促進形成城鄉發展共生體。

3.1.3 轉變3：規劃管控是剛彈結合

“剛”即是要明確底線，嚴守永久基本農田與生態保護紅線，嚴控建設用地指標約束及違法占地，明確產業發展負面清單；“彈”即是要留有余地。 面對該類村莊未來發展中的各類不確定性，用地布局要適度留白，用途管制要復合利用。

3.2 應對策略

3.2.1 強化村民的歸屬感與主人翁意識

村莊建設發展應回歸村民自身， 以人為本， 以村民為核心，強化村民的歸屬感與主人翁意識。 一方面，明確村民訴求，廣泛聽取村民意見， 讓村民深入參與到村莊的發展及規劃中來；另一方面，吸引人才下鄉的同時，培育新時代村民，與村莊產業發展相結合，通過“村莊學堂”“網課教學”等線上線下形式，對村民進行生產服務技術與素質拓展培訓，提高村民本地生產生活能力，把“人”留住。

3.2.2 提升城鄉產業的互補聯動性

產業是鄉村振興的基礎， 該類村莊發展強調城鄉產業互補聯動。 因此首先，應立足村莊實際與自身特征，研判城鄉及區域產業發展，搭建城鄉產業互補聯動關系，促進各類產業聯動融合發展。 其次，研判新興產業發展前景，促進傳統產業向“新產業”“新業態”轉型升級，形成綠色循環產業體系。

3.2.3 強化村莊空間與用地的集約化

結合“三線”劃定，對村域生態空間、農業空間以及建設空間進行梳理，調整三大空間的規模結構與空間布局，優化村域整體土地資源結構；通過農用地內部結構調整，整合當前散亂分布的各類用地，提升土地資源利用集約利用水平；結合產業布局以及設施配套，積極盤活存量空間，對存量用地進行再利用。

3.2.4 增強村莊環境與設施的宜居性

深挖并彰顯城市周邊村莊的稀缺性以及空間特征， 著重提升并塑造良好的村莊風貌、宜居的公共空間、整潔的衛生環境；在設施配套方面，補齊設施短板，提升設施配置水平，優先與城市實現設施的共建共享。

4 規劃實踐——臨汾市三合村村莊規劃

4.1 三合村概況與問題梳理

三合村是臨汾市段店鄉下轄行政村， 毗鄰臨汾市中心城區，是由原東鄧村、西鄧村以及東孫村合并而成。 該村莊土地平坦，交通便捷，西側毗鄰國道G108，省道S332 從村南側穿過。 經統計，村莊常住人口2 524 人，共755 戶。 在堯都區區域村莊分類中，將該村莊確定為城郊融合類村莊。

經過充分調研與分析，三合村存在以下問題：第一，城鄉互動不足，城鄉產業關聯度不高，與城市實際需求脫節，產業發展方向不明；第二，閑置用地問題嚴重，造成土地資源的浪費；第三，人居環境品質有待提高。

4.2 村民主體，編制有人情味的人本規劃

村民積極參與村莊規劃編制全過程的同時， 村莊規劃也要讓村莊發展“后繼有人”。 規劃通過對現狀村莊人口數量、質量、結構分析，結合村莊未來發展，通過規劃為創業就業提供空間，為“資本下鄉”提供機會，促使“原農村人”回流，促進“新農村人”引進，使得村莊永葆生機。

4.3 產業聯動，發揮村莊互補性優勢

基于對區域產業區塊分析、 市場需求分析以及對城鄉發展優劣勢的判斷，得出三合村應彰顯自身產業優勢，與城市進行互補聯動發展。 三合村城鄉關系互動圖如圖1 所示。

圖1 三合村城鄉關系互動圖

穩固提升第一產業：科技增效，積極發展都市農業為主的現代農產品種植，啟動智慧大棚種植及高標準農田建設，推進基地集約化、數字化改造，打造高效智慧農業示范園區；同時，結合“農耕體驗+ 休閑采摘”等休閑農事活動，推動休閑農業基地建設。

按需調整第二產業：積極承接城市產業、資本、技術等要素，利用存量用地挖潛，廢棄地調整，發展以都市工業；同時，延伸產業鏈條，推進第一、二產業融合發展，積極發展農產品加工產業，配以加工、展銷、配送等功能設施，推動農副產品中轉加工基地建設。

著力發展第三產業： 依托現有商貿物流企業進行數字賦能，充分發揮城與鄉的銜接中轉作用，對現有商貿物流產業進行整合與提升，建設都市型商貿物流基地；融合第一、二、三產業發展，打造農業物聯網應用示范點，穩步推進鄉村經濟健康有序發展。 如圖2 所示。

圖2 三合村產業發展布局圖

4.4 土地整治，構建高質量空間格局

4.4.1 國土空間梳理與用地整合

規劃為優化國土空間與用地結構， 破解當前零散分布的瓶頸問題，對三合村生態空間、農業空間以及建設空間進行梳理，并對各類用地進行整合。

生態空間與農業空間： 嚴格承接上位規劃確定的永久基本農田保護紅線，規劃將村域內具有重要生態功能，需要嚴格保護的限制開發區域劃定為一般生態空間， 將水土資源及光熱條件較好、 適宜發展現代化農業生產的區域劃定為一般農業空間。 通過“進出平衡”“占補平衡”、農用地內部結構調整等手段，本著集約化、高效化的目的，優化生態及農業空間，并對各類生態用地、農業用地進行調整整合。

建設空間： 嚴格落實山西省農村房屋建筑 “四辦法一標準”，承接落實市、區兩級國土空間總體規劃確定的城鎮開發邊界，基于三合村現狀建設用地分析、村莊發展研判與規模預測，轉變無序擴張的傳統思路，以存量提質為主導，加強低效用地再利用，合理妥善安排各類鄉村振興發展用地等。

4.4.2 存量用地挖潛與盤活

在建設用地存量提質的整體思路下，在村莊原有建設用地基礎上，深度挖掘存量低效用地，不改變其位置和面積，對其進行盤活與再利用。 規劃挖掘三合村低效建設用地3.073 5 hm2，用于支持新產業、新業態以及公共設施配置等。 規劃在其中預留1.466 3 hm2留白用地，用以應對今后發展的不確定性。

4.5 設施提升，塑造高品質生活空間

4.5.1 道路提升

規劃在對村內道路進行平整硬化的基礎上， 銜接中心城區道路網系統，重點打造3 條橫向交通聯系，即對S332 省道進行拓寬提質改造，對村北路以及東孫中路進行提質改造。

4.5.2 設施提升

按照《社區生活圈規劃技術指南》要求，增補村莊層級公共服務設施，重點對三合村的學前教育、養老以及便民商業設施進行增設，其余各等級各類設施與城市臨近社區統籌布置；積極與城市對接，對村莊設施進行提質升級，不斷加強市區與村莊之間各類市政基礎設施的共建共享。

4.5.3 村莊風貌與公共空間提升

保持村莊現有空間格局以及村莊所依存的農田、 林地等自然環境； 保留傳統民俗活動以及其所涉及的傳統生產生活空間。 以節儉為原則，摒棄當前效仿城市化、硬質化的景觀做法，因地制宜提升改造村莊整體風貌。 規劃對村內閑置用地進行再利用，改造成為文化活動廣場、健身公園及小游園等，提升公共空間品質。

4.6 精細管控，體現規劃治理效用

為有效指導三合村規劃建設與發展，提高鄉村治理能力，一方面，對規劃控制內容進行精細化引導與管控，通過單元圖則及地塊圖則雙層控制， 對建筑風貌及公共空間改造等進行針對性引導與管控； 另一方面， 精簡實用性村莊規劃成果表達，形成“正式版”與“村民版”兩套形式成果（見表1），最后將規劃成果納入“一張圖”實施監督平臺，各級政府進行實時監督與及時反饋。

表1 “正式版”與“村民版”規劃成果對比表

5 結語