論有償使用制度推動公共數據開放發展

劉 語,曾 燕

中山大學 嶺南學院,廣東 廣州 510275

隨著數字經濟發展,數據日益成為國家戰略性資源。政府在提供公共服務和政府治理的過程中會產生大量關鍵性和基礎性的公共數據,這些公共數據蘊含巨大的社會價值和商業價值。在保障國家安全、商業機密和個人隱私的前提下,充分有效地利用公共數據,有利于激發創新活力,推動數字經濟發展。例如,黃益平等[1]指出,公共數據開放可以降低數據要素獲取成本,提高數據要素使用率。同時,公共數據開放還能夠提升數字政府治理能力,促進數字經濟發展[2]61-63。

中國當前公共數據開放發展迅速,部分地區成果顯著。截至2021年底,中國已有80.65%的省份和51.30%的城市(1)包含直轄市、副省級與地級行政區。上線了政府數據開放平臺,覆蓋范圍和深度都有所發展(2)參見《中國政府開放數據利用研究報告(2022)》,http://imd.ccnu.edu.cn/info/1046/12620.htm。。截至2020年底,全國各地方政府數據開放平臺開放的有效數據集有98 558個,2017—2020年增長超10倍。部分地區公共數據開放取得了顯著成果,例如,北京市政務數據資源網提供了超過100個部門的10 000個數據集,包含44萬個數據項和57.10億條數據。

雖然中國公共數據開放取得了長足發展,但是仍舊存在諸多問題,更重要的是阻礙中國公共數據開放發展的主要因素并未得到詳盡分析和準確認知。現有文獻大多僅分析了中國公共數據開放面臨的問題,僅有少量文獻分析了阻礙其發展的因素[3-4]。然而,這些因素并不能全面地解釋中國公共數據開放的現狀和面臨的問題。無法準確判斷阻礙發展的主要因素,就難以解決真正的核心問題,依據其提出的政策甚至可能會對后續發展形成阻礙。因此,只有準確認識阻礙中國公共數據開放發展的主要因素,才能提出具有針對性的政策建議,從而有效地推動中國公共數據開放發展。

本文基于發展視角,將公共數據開放視作一個發展變化的過程,更詳盡地分析影響其發展的各因素之間相互影響和相互制約的關系,具有理論和實踐兩方面意義。在理論方面,為研究公共數據開放提供了一種新視角。現有文獻更多關注中國公共數據開放發展現狀和外部影響因素,本文對公共數據開放發展整體進行了更為全面和準確的分析,運用辯證法對影響公共數據開放發展的因素進行了梳理,找出阻礙中國公共數據開放的主要因素。在實踐方面,本文不僅考慮到當前公共數據發展現狀,還考慮了政策在后續階段對公共數據開放發展的影響。

一、公共數據開放的定義、現狀和問題

(一)公共數據開放的定義和特點

公共數據和政府數據、政務數據等相關概念區分模糊,時常被混用[5],且缺乏明確的、公認的定義。現有文獻對公共數據概念存在三種不同的定義[6]:第一,政府機構在公共治理過程中收集的數據;第二,政府和具有公共管理服務職能的事業單位在公共治理和提供公共服務過程中收集的數據;第三,對社會大眾或集體產生影響的數據,包含政府機構、事業單位、企業和個人收集的數據。前兩種理解是從數據采集和歸屬的角度對公共數據進行定義,而后一種則是從數據用途和數據影響的角度對公共數據進行定義。本文主要內容為公共數據開放,被開放數據的所有權均歸屬政府和事業單位所有。因此,參考《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》,本文采用第二種定義,即“公共數據為政府機關和事業單位在政府治理和提供公共服務過程中,采集和產生的各類數據資源”。

公共數據開放主要有兩方面特點。一方面,公共數據的所有者是政府機關或事業單位。相比于企業和個人,政府機關和事業單位需要承擔更多的社會責任,在決策上應更多考慮社會福利,而非自身經濟利益。但是,地方政府和事業單位的利益仍舊會影響其行為,從而影響公共數據開放相關政策的落實情況。另一方面,公共數據具有公共屬性,這決定了公共數據開放是非排他性的。公共數據具有準公共產品的特點,因此政府可以設定公共數據開放標準,但是不能單獨限定某一企業或個體使用或不能使用公共數據。

(二)國際公共數據開放現狀

公共數據開放已成為全球重要國家提升國家競爭力的引擎,全球重要國家均在推動自身公共數據開放。本文選擇最具代表性的美國公共數據開放作為國際公共數據開放典型案例進行介紹。美國公共數據開放現狀可以總結為以下三個方面:

第一,美國公共數據開放起步早,政策和法律體系完善。美國于2009年開始逐步推動公共數據開放,成為公共數據開放的領先者。2009年1月,美國政府發布《透明開放政府備忘錄》,提出建立透明、開放、合作政府。同年5月,美國政府數據開放網站上線,要求各部門在60天內公布開放政府計劃,并把首批開放數據上傳到網站上。2013年,美國通過《政府信息公開和機器可讀行政命令》確立了公共數據開放的基礎框架。該命令確認了在無其他規定情況下,默認政府信息和數據資源應當處于開放和可機讀的狀態。2019年,美國通過《開放政府數據法》,建立了公共數據的質量反饋和評估體系,進一步強調對公共數據的質量管理。美國政府制定了元數據質量評估體系,開發了“儀表板”系統(PODD),評估和監測各聯邦機構數據開放工作執行情況。同時,美國政府定期發起調查,舉辦數據圓桌會議,邀請數據應用企業和機構,調查本國數據使用需求,并評估開放成效。政府部門也定期收集使用反饋,完善數據開放平臺的功能和數據資源[7]。這些政策和法律構成了美國相對完善的公共數據開放體系。

第二,美國公共數據開放數據量大、數據可利用性強,取得了顯著成果。美國政府數據開放網站具有數據量大、主題豐富、檢索方便等一系列特點,是美國最大的公共數據開放平臺。截至2022年9月,該平臺上一共有335 221個數據集,并提供了不同類型的數據和不同接口以便于使用。除此之外,美國商務部、統計局等部門的公共數據平臺也相對成熟。這些平臺的數據豐富、數據可利用性高,對美國社會治理和經濟創新提供了巨大動力。

第三,雖然美國公共數據開放起步早,成果豐碩,但是其發展仍舊面臨一些問題。其中的主要問題是美國地方政府公共數據開放平臺發展緩慢,導致地方數據缺失。截至2022年11月,美國50個州中僅有18個州建設了統一的公共數據開放平臺。在美國政府數據開放網站上,雖然有40個州公布了數據集,但是大部分僅提供了政策文件或地理數據,并未提供州一級的詳細數據。

(三)中國公共數據開放現狀

相比于美國公共數據開放,中國公共數據開放起步較晚,其主要發展現狀可以總結為以下兩點:

第一,陸續出臺公共數據開放相關政策,政策法規逐步完善。2015年7月1日,國務院辦公廳印發《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》,提出進一步加大政府信息公開和數據開放力度。2015年8月19日,國務院常務會議審議通過《關于促進大數據發展的行動綱要》,這是中國促進大數據發展的第一份具有頂層設計意義的綱領性文件。該文件要求“加快政府數據開放共享,推動資源整合,提升治理能力”。此后,《政務信息資源共享管理暫行辦法》和《中華人民共和國數據安全法》等陸續出臺,加強了公共數據開放領域的法律體系建設。2018年1月,中央網絡安全和信息化委員會辦公室、國家發展和改革委員會、工業和信息化部聯合印發《公共信息資源開放試點工作方案》,確定北京市、上海市、浙江省、福建省、貴州省為公共信息資源開放試點地區。2021年6月,國務院辦公廳發布《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》,提出“探索建立數據要素流通規則”要從四個方面展開,即完善公共數據開放共享機制、建立健全數據流通交易規則、拓展規范化數據開發利用場景和加強數據安全保護。

第二,中國公共數據開放發展速度快,部分地區取得了一定成果。隨著中國各級政府逐步推動公共數據開放,已開放的公共數據成為中國當前最大規模、覆蓋范圍最廣的數據分類。截至2020年,中國各地方政府開放的有效數據集總數為98 558個,2017—2020年間增長10倍(3)參見《2021年政務數據開放利用研究報告》。。截至2022年10月,中國已有208個地級及以上政府上線了數據開放平臺或數據開放版塊(4)參見《中國地方政府數據開放報告:省域指數(2022年度)》。。在能夠計算數據容量的平臺中,超過29個平臺提供的數據容量超過1億個(5)數據容量是指一個數據平臺真正的數據總量,計算方法為平臺的數據量(行數)乘以數據項(字段數),單位為“個”。,其平均數據容量接近20億個(6)參見《中國政府開放數據利用研究報告(2022)》。。以深圳市為例,2021年政府數據開放平臺官網瀏覽量超過9億次,下載量接近1 500萬次。

(四)中國公共數據開放面臨的問題

雖然中國公共數據開放取得了一定成效,但是與美國公共數據開放現狀相比,中國公共數據開放仍舊面臨諸多問題。王曉冬[7]將中國公共數據開放工作面臨的問題總結為數據質量不高、平臺功能不完善和數據安全保障較弱。李濤[3]指出數據質量不高和平臺功能不完善的主要原因是公共數據開放的局部性、隨意性、差別性和雜亂性四個因素。國家信息中心發布的《政務數據開放利用指南(2021版)》中明確指出,中國政務數據存在數據質量問題、供需銜接問題和標準規范問題。綜合相關文獻,結合美國公共數據開放情況,本文將中國公共數據開放存在的問題總結為平臺覆蓋面不足、數據可利用性差和地區差異巨大三個方面。

第一,中國政府數據開放平臺尚未完全覆蓋,部分地區仍未建立數據開放平臺。雖然中國近年來地級及以上的政府數據開放平臺數量迅速增加,從2017年的20個增加到2022年的208個,但是平臺整體覆蓋率仍舊不高。《中國地方政府數據開放報告:省域指數(2022)》數據表明,經濟相對發達省份的數據開放平臺建設情況明顯優于其他省份。西藏、云南、吉林和遼寧等省份數據開放平臺建設情況明顯低于其他省份,其中部分地區仍未建立數據開放平臺。在同一省份內,地市級行政區的數據開放平臺覆蓋率遠落后于省級和副省級行政區。截至2022年10月,中國74.07%的省級行政區、86.65%的副省級行政區都建設了數據開放平臺,而地市級和縣區級建設政府數據開放平臺的比例僅有57%和15.5%。大部分的地市級平臺僅存在于地方政府網站的政府欄目中,并未整合進入上級行政層級的專有式平臺,導致公眾難以獲得行政層面更微觀的數據。

第二,中國大部分政府數據開放平臺的數據可用性較低,難以產生社會價值和商業價值。首先,部分政府數據開放平臺提供的數據集較少。部分政府數據開放平臺存在“有目錄無數據”的情況,甚至部分數據開放平臺僅提供新聞發布內容和政策解讀,沒有提供完整數據集。其次,政府數據開放平臺提供的數據質量較差,缺乏利用價值。據《中國政府開放數據利用研究報告(2022)》顯示,約有34.00%的地方政府數據開放平臺數據更新頻率為一年,只有4.65%的地方平臺數據更新方式為一周。同時,部分數據集存在元數據缺失、數據可讀性差等問題。例如,67.40%的政府數據開放平臺未提供數據名稱,90%以上未提供數據處理方式和數據集時間范圍(7)參見《中國政府開放數據利用研究報告(2022)》。。這導致數據時效性差、使用障礙多,嚴重限制了數據價值的釋放。再者,公共數據下載渠道缺失或單一,獲取成本高。截至2021年,尚有諸多政府開放數據接口(API接口)數量為0,甚至有47個地區存在數據應用數為0的情況。僅有2.40%的地方平臺提供了數據請求功能且公開了用戶的數據請求,仍有37.80%的地方平臺尚未允許用戶提出數據請求。此外,政府數據開放平臺提供的數據格式單一,不利于數據的開放和再利用,部分平臺甚至無法保證數據集的開放格式,僅保證機器可讀。很多平臺需要注冊登錄后才能下載,部分數據需要經歷復雜漫長的申請后才能獲得下載權限。最后,政府數據平臺孤島現象嚴重,難以產生聚集效應。地方政府的部分數據統計口徑和標準不一,嚴重影響了不同政府數據平臺數據的流通和使用[3]。隨著中國公共數據開放發展,地區性的數據標準逐漸統一,但是不同省份的數據標準仍舊存在差異。在主體分類、數據格式、元數據標準等方面各地均有不同標準和文件,這極大阻礙了數據之間的流通和整合。同時,不同平臺之間缺乏聯系和整合,用戶收集和整理不同平臺數據的成本較高。各地區政府數據開放平臺獨立運營,未能形成數據網絡,嚴重影響了數據價值釋放。

第三,中國不同地區數據開放平臺發展水平差異極大。從政府數據開放平臺的數量和覆蓋情況看,中國各地區數據開放平臺數量差距明顯。截至2021年,中國華東地區(8)地區分類依據為中國地理七大分區,具體為華北地區(北京、天津、河北、山西、內蒙古)、華東地區(上海、江蘇、浙江、山東、安徽、江西、福建、臺灣)、東北地區(遼寧、吉林、黑龍江)、華中地區(湖南、湖北、河南)、華南地區(廣東、廣西、海南、香港、澳門)、西南地區(四川、重慶、貴州、云南、西藏)和西北地區(陜西、甘肅、新疆、青海、寧夏)。有245個政府數據開放平臺,而東北和華中地區僅有30和47個,存在明顯的地區差異。從數據集數量、質量、下載量等方面看,各地發展水平差距更為明顯。例如,山東公共數據開放網的平臺數據集為 146 231個,其中山東省省級數據集為949個,其他為所屬地級的數據集。而河北省的政府數據開放平臺數據集不足20個。在有明確提供數據瀏覽量和數據下載量的86個平臺中,下載量最高為1 500萬次,而漯河市、福建省和蕪湖市的下載量為0。這些都充分說明各地區數據開放平臺發展極不平衡。

二、辯證法視角下阻礙中國公共數據開放的主要因素

中國公共數據開放面臨諸多問題,只有分析造成這些問題的根本原因,找到阻礙公共數據開放的主要因素,才能準確解決核心問題,切實推動中國公共數據開放發展。

(一)現有文獻對阻礙中國公共數據開放因素的分析和研究

現有文獻大多列舉了中國公共數據開放的問題,但是較少嘗試分析阻礙中國公共數據開放的因素。李濤[3]分析并指出公共數據質量不高和平臺功能不完善的主要原因是公共數據開放的局部性、隨意性、差別性和雜亂性。門理想等[4]基于公共價值(9)公共價值是公眾對政府期望的合集[8]50。的視角,認為政府對公共價值的忽視是諸多問題產生的重要原因。他們將公共數據開放中公共價值分為兩個維度:從公共數據開放中獲取怎樣的價值以及怎樣獲取價值。然而從實踐來看,這兩個維度都沒有得到滿足。一方面,公共數據的數據質量、開放維度都低于預期[7,9]。另一方面,公共數據的開放過程中未能重視其他市場參與者并形成市場規范[10]。

然而,上述因素并不能全面、有效地解釋中國公共數據開放所面臨的問題,因此可能并不是阻礙中國公共數據開放的主要因素。政府對公共價值的忽略確實會阻礙公共數據開放發展,導致公共數據可用性較低,但是難以解釋政府數據平臺覆蓋不足和地方發展差異大的現象。公共數據開放局部性等因素更是如此。因此,這些因素客觀上確實阻礙了中國公共數據發展,但是并非主要因素。

(二)基于辯證法分析主要因素

只有正確分析和認知阻礙中國公共數據開放的主要因素,才能對癥下藥提出有效的政策建議,從而真正推動公共數據開放,促進中國數字經濟發展。結合中國和國際公共數據開放實踐現狀,地方政府對公共數據開放積極性不足是阻礙中國公共數據開放發展的主要因素。在發展視角下,本文將從三個方面進行論證:首先,地方政府積極性對公共數據開放起決定性作用;其次,地方政府積極性是影響公共數據開放發展的內因;最后,地方政府積極性不足能夠全面、完整地解釋中國公共數據開放發展的問題。

(1)地方政府是公共數據開放的主要參與者和推動者,地方政府積極性對公共數據開放發展有決定性影響。一方面,地方政府是中央的文件和政策的具體執行者。在數據權屬缺乏明確規定的情況下,各地方政府需要厘清公共數據的權屬、管理、責任等方面,出臺相應的政策和規劃,以落實中央的文件和政策,并制定對應的考核機制和評價體系。另一方面,地方政府承擔公共數據收集、整理、管理和開放工作,是公共數據的提供者,也是部分環節最主要甚至是唯一的參與者。在數據收集階段,地方政府部門需要根據需求制定數據收集方案和標準,包括元數據信息、數據字段、數據格式,甚至需要提供數據樣例。在數據整理階段,各部門會將已經收集的數據進行整理,包括數據清洗、數據脫敏、數據分級等。在數據管理階段,地方政府需要將各部門整理后的數據匯集到政府數據開放平臺進行存儲,同時還需要確保數據安全以及及時更新數據。在數據開放階段,地方政府需要提供下載渠道,確保數據集能夠被安全、快速下載,提供搜索或檢索方式等。因此,地方政府深度參與公共數據開放的各個環節,在政府數據開放平臺建設、公共數據的質量和可利用性等方面起到決定性作用。

(2)地方政府積極性是影響中國公共數據開放發展的內因,技術和制度等因素是外因。一方面,地方政府積極性不足是阻礙公共數據開放發展的根本原因,而技術和制度等客觀因素僅會延緩公共數據開放發展。當前,中國已經有部分地區在公共數據開放方面取得很好成果。截至2021年底,中國數據集數前十名的公共數據平臺如圖1所示。從排名上看,除去貴州省省級平臺,其他9個平臺均屬于山東省。數據接口數前十名的公共數據平臺如圖2所示。可以看出,前十名中有9個平臺屬于山東省,這表明在經濟發展水平、互聯網技術水平、政策扶持力度都不具有明顯的相對優勢情況下,山東省公共數據開放發展整體水平顯著高于其他省份。這意味著,若地方政府具有積極性,當前技術水平和制度不完善等客觀因素形成的困難是可以被克服的。與之相反,在技術條件和制度因素具有相對優勢的地區,若地方政府積極性不足,則公共數據開放也會受到阻礙或陷入停滯。部分城市政務數據開放平臺的數據集數、數據接口數和數據應用數以及全國政務數據開放平臺的平均值見表1。可以看出,泰州市公共數據開放發展良好,而其他三座城市公共數據開放發展明顯落后。淮安、鹽城和泰州均是江蘇地級市,相距不到200千米,其技術和經濟因素不具有明顯差異,在全國均屬于經濟發達地區。杭州市生產總值和互聯網企業技術水平均顯著高于泰州市,技術條件和制度條件更為成熟。然而,除了泰州市,其余三座城市的公共數據開放發展水平明顯落后于全國平均水平。這表明若地方政府積極性不足,即使外部因素條件具有優勢,公共數據開放發展也會面臨阻礙。因此,這些客觀因素對中國公共數據開放發展的影響雖然不可忽略,但是其并不是影響公共數據開放發展的根本原因。另一方面,地方政府積極性直接影響公共數據開放發展,而技術和制度等客觀因素則是間接影響因素。當地方政府積極性不足時,在公共數據開放方面會投入更少的精力和資源,從而直接影響公共數據開放發展。當技術水平有限或制度不完善時,推動公共數據開放需要更多成本和精力,或公共數據開放后產生更低收益,導致地方政府積極性下降,從而阻礙公共數據開放發展。這意味著,地方政府積極性直接影響公共數據開放發展,而技術和制度等客觀因素先影響地方政府積極性,再間接影響公共數據開放發展。由于技術和制度等客觀因素并不是阻礙公共數據開放發展的決定性因素,因此技術和制度等客觀因素是外因。

圖1 數據集數前十名地區情況

圖2 數據接口數前十名地區情況

(3)地方政府積極性不足可以有效解釋當前中國公共數據開放面臨的主要問題。首先,地方政府積極性不足會導致政府數據開放平臺建設投入不足。地方政府需要投入資金和精力執行中央和省級政府的政策和管理辦法。雖然其資金要求、管理能力和技術水平并未超出地方政府承受能力,但是當地方政府積極性不足時,其投入就會降低,政府數據開放平臺建設進度將會放緩或暫停。其次,地方政府積極性不足會使得公共數據可用性下降。由于公共數據的收集、整理和管理都需要地方政府深度參與,當地方政府積極性不足時,公共數據的數據量、數據質量都會下降,進而導致公共數據可用性下降。在數據收集階段,積極性不足的地方政府僅收集必需的數據,并不考慮后續數據整理、數據可用性等方面的需求。這不僅對后續工作造成困難和阻礙,還會降低數據完整性和數據可信性。因此,在沒有其他利益驅使或者壓力的情況下,地方政府會更傾向減少公共數據開放的數據量、數據類型,甚至僅開放不重要或不完整的數據集,從而導致數據可用性降低。最后,地方政府積極性不同是造成中國各地公共數據開放發展差異的主要因素。地方政府積極性對公共數據開放發展起到決定性作用,因此,地方政府的積極性差異必然會導致公共數據開放發展差異。現有研究表明政府在面臨壓力或具有公共數據開放動力時,其政府開放數據平臺實施水平會更高[11]。截至2021年,中國仍有部分省份尚未制定或頒布政務數據開放的相關辦法,這必然導致這些地區公共數據開放發展緩慢。由于省級政府在公共數據開放方面并不積極,這些省份的地方政府在公共數據開放方面積極性更差,未有任何地市級政府數據開放平臺上線。

三、發展視角下有償使用制度對地方政府積極性的影響

地方政府積極性不足是阻礙中國公共數據開放發展的主要因素,因此有效調動地方政府積極性能夠促進公共數據開放發展。

(一)建立公共數據有償使用制度能夠調動地方政府積極性

在理論層面,行政手段和市場激勵兩種方式均可以調動地方政府積極性。根據中國改革的經驗和教訓,市場激勵方式會更加有效且成本更低,而行政手段可能會在落實過程中面臨更多問題。因此,本文傾向采用市場激勵方式調動地方政府積極性。

作為中國改革開放以來最重要的、影響最大的、通過市場激勵方法調動地方積極性的制度,土地出讓金制度能為建立公共數據有償使用制度提供借鑒和啟示。自1978年以來,中國進入土地所有權和使用權兩權分離的弱管制時期[12]。隨著深圳市政府1987年首開國有土地使用權有償出讓先河,1988年《中華人民共和國土地管理法》修正案設立了國有土地出讓制度,土地出讓制度對中國城鎮化和城市經濟發展產生了重要影響[13-14]。土地出讓制度調動了地方投資當地基礎設施的積極性,促進了地方政府招商引資,并為地方政府提供了城市化的資金,為經濟發展提供了動力[15][16]205-210。因此,采用合理的市場激勵手段可以調動地方政府積極性,解決或緩解中國公共數據開放面臨的主要問題。

建立公共數據有償使用制度能夠從兩個方面調動地方政府積極性。一方面,公共數據有償使用制度可以進行數據價值的再分配,從而提高地方政府的積極性。在社會價值方面,中國不同地區的數字技術水平存在差異,部分地區數字技術人才缺乏,當地政府利用公共數據的能力不足,使得公共數據在當地產生難以釋放社會價值。例如,欠發達省份的計算機人才少,互聯網行業就業環境相對不足,地方政府需要更多的政策才能吸引到相關技術人員。而當地缺乏計算機人才也會導致地方政府利用數據能力低,公共數據開放在當地產生的社會價值不高。在商業價值方面,地方經濟結構差異會導致地方企業利用公共數據的能力不同,使得公共數據開放在不同地區產生的商業價值存在差異。例如,深圳市有許多高科技和互聯網企業,公共數據能在當地釋放出巨大的商業價值,對當地經濟發展起到重要作用。而西藏缺乏高科技企業,公共數據對當地企業的商業價值幾乎為0。若西藏地方政府開放其公共數據,其公共數據更多是被深圳市的高科技和互聯網企業所利用,對西藏當地的經濟發展影響較小。然而,中國高科技企業集中在部分省份,而全國大部分地區高科技企業數量較少。根據《財富》2021年數據,中國內地世界500強企業有126家,其中北京就有60家,而四川、重慶、河南和湖南等省份一家世界500強企業都沒有。中華全國工商業聯合會發布的《2022年中國民營企業500強調研分析報告》顯示,中國各省份民營企業500強企業數量前五名分別是浙江、江蘇、廣東、山東和河北。前四名省份共有約300家500強企業,有20個省份500強民營企業數量低于10家。因此,全國部分地區公共數據開放在當地產生的社會價值和商業價值較低,這些地區的地方政府積極性也就不高。

在建立公共數據有償使用制度后,企業在政府數據開放平臺上使用數據需要向地方政府支付費用,這實際上形成了跨區域的數據價值再分配。在該制度下,其他地區的企業利用公共數據所產生的商業價值會通過數據使用費的形式部分轉移到當地,從而提高了地方政府積極性。

另一方面,公共數據有償使用制度可以提高地方政府財政收入和融資能力,緩解財政壓力,促進公共數據開放可持續性發展。公共數據的歸屬權是各級政府和事業單位,其數據來源大部分為政府進行社會治理和提供公共服務過程中采集、整理后得到的數據,其成本由財政承擔。公共數據免費開放會增加地方政府財政壓力。同時,地方政府財政限制會導致公共數據質量不高、供給不足等問題,降低公共數據可用性、社會價值和商業價值。例如,2021年黑龍江省研發經費不足195億元,而廣東省為4 002.2億元,超過黑龍江省全省全年財政支出的3 932億元。若僅考慮省級政府財政支出,2021年廣東省科學計算支出978億元,黑龍江省為43.5億元,相差約20倍。同時,黑龍江省在民生方面的財政支出就已經占據財政支出的87.1%,這意味著黑龍江省政府能夠投入在政府公共數據開放平臺上的財政能力相當有限。在這種情況下,財政收入低的地方政府難以維持高水平、高質量的公共數據開放平臺。

建立公共數據有償使用制度可以為地方政府提供財政收入,緩解財政壓力,并刺激地方政府積極性,進一步提高公共數據可用性和數據價值,促進公共數據要素可持續開放。例如,土地出讓金制度為地方政府帶來了大量財政收入,并成為地方政府的財政支柱[14]。因此,隨著數據要素的重要性進一步增加,公共數據有償使用制度也會增加當地政府的財政收入,并逐步成為地方政府的重要財政收入之一。這部分收入將為公共數據收集、整理、管理和開放提供資金來源。

(二)對公共數據有償使用制度爭議的回應

第一,政府是否有權向公共數據使用者收取費用。部分學者認為政府應當無條件免費開放公共數據,其邏輯基礎是政務信息應當無條件免費開放。但現有文獻指出,政務信息公開和公共數據開放的法律基礎是完全不同的[17]。政務信息公開的法律基礎是公民知情權和行政監督權,而公共數據開放的法律基礎是公共資源使用權。其原因在于二者提供的內容是不同的,政務信息公開提供的是信息,而公共數據開放提供的是數據[18-19]。公共數據開放的核心目的是充分釋放公共數據的社會價值和商業價值,從而推動數字經濟高質量發展。其核心在于公共數據的使用權,而非知情權。因此,公共數據開放不僅僅在于開放,還在于保障公共數據的數據質量和可用性。不同的權利基礎和法理邏輯也使得公共數據開放制度不能照搬政府信息公開制度。在公共資源使用權的法律基礎下,政府對使用資源的個體或企業收取費用是合理且正當的。

第二,公共數據開放是否應當是政府應該且必須提供的公共產品。若公共數據開放是政府必須提供的公共產品,則其費用和成本應當由財政承擔,且需要向公民和企業免費提供。然而,在實踐中,由于公共數據的使用存在門檻,并非所有個人、企業和組織均能夠利用公共數據并從中獲益,因此,能夠利用公共數據并從中獲益的個人、企業和組織是公共數據開放的特定受益人[20-21]。此時,公共數據開放并非純公共產品,而是一種準公共產品,應遵循公共經濟學和行政法理論中“受益者負擔”原則,即以特定事業受益為依據,要求特定受益人負擔與受益程度相應的一定費用[20]。該原則的基本精神是保證社會負擔和收益的公平。在有特定受益人的情況下,若仍舊由財政或全民負擔成本,則有失公平。

第三,公共數據有償使用制度是否會阻礙公共數據釋放價值。當公共數據從免費使用轉變為有償使用時,企業是否會減少公共數據的使用?新興企業或中小企業是否會無力承擔使用費用?這些是否會導致公共數據難以產生商業價值和社會價值?合理的定價機制可以避免公共數據有償使用制度降低經濟效率。一方面,地方和中央政府可以制定部分政策以降低公共數據有償使用制度對經濟效率的負面影響。例如,對公共數據進行分級,對高商業價值和細顆粒度數據進行收費,而對于基礎數據和低商業價值數據免費開放。同時,地方政府可以制定扶持新興企業和中小企業的公共數據開放政策,降低其公共數據使用費用。另一方面,公共數據有償使用制度會提高政府積極性,從而提高公共數據可利用性,增加公共數據的商業價值。以英國和德國為例,英國標準協會建設了標準購買網,以每條100～500英鎊的價格出售英國國家標準的文本信息及相關數據[20]。德國標準化協會也有類似網站,其出售價格為每條100～400歐元。根據公布數據,標準有償供給提供的收入占英國標準協會總收入的15%,而對于德國標準化協會,該比例為60%。由于是有償供給,因此企業和政府的合作更為緊密,政府在收集、整理、管理和開放的過程中需要考慮企業需求,使得標準信息更容易被應用。這反而支撐了英國和德國的標準化事業。因此,合理定價機制可以促進公共數據開放的發展。

第四,當公共數據出讓金成為地方政府財政收入的主要部分時,是否會出現地方政府財政過度依賴公共數據出讓金。引入私有數據參與數據要素市場,推動數據要素市場供給多樣化,可以避免地方政府財政過度依賴公共數據出讓金的問題。在土地出讓金制度下,中國地方政府的財政收入過度依賴土地出金,形成“土地財政”現象。這導致房地產行業對地方政府的財政收入和負債償債能力有著決定性影響,迫使地方政府制定部分政策或采取行政手段以維持地價和房價。然而,公共數據有償制度難以產生類似現象。“土地財政”的基礎是地方政府對土地要素的壟斷。隨著中國土地征用制度的發展,農村土地必須通過地方政府征用后才能轉變為建設用地,從而進入土地市場[12,14],導致地方政府在一定區域內完成了對土地要素的壟斷。然而,地方政府難以壟斷數據要素供給。一方面,數據要素和土地要素不同,地方政府無法完成公共數據要素壟斷。不同地區的公共數據雖然有差異性,但是在一定程度上可以相互替代。因此,地方政府并不能夠完全壟斷公共數據要素的市場供給。另一方面,隨著數據要素市場發展,私有數據進入數據要素市場,數據要素市場的供給會逐步多元化,地方政府難以壟斷數據要素市場。此時,地方政府即使能壟斷某一地區的公共數據供給,也無法壟斷該地區的所有數據要素供給,從而無法形成財政過度依賴公共數據出讓金的現象。

四、建立公共數據有償使用制度框架的政策建議

在發展視角下,公共數據開放發展是一個過程,這要求在提供政策建議時,不僅要考慮如何解決當前階段的主要問題,還需要考慮其后續階段可能面臨的問題,以及政策實施后在未來發展階段可能導致的負面影響。因此,本文從四個方面提出公共數據有償使用制度框架和具體建議。四個方面的政策建議形成一個整體,共同促進公共數據開放健康發展。

1.建立公共數據分級制度,為公共數據有償使用制度提供基礎

當前,中國公共數據開放制度基于數據開放條件和數據獲取成本對公共數據進行分類。中國公共數據按照涉及隱私程度分為無條件開放、有條件開放和不予開放三類。從數據獲取成本看,中國大部分數據開放平臺現階段免費,小部分平臺不限時免費或不明確。

結合數據開放條件和公共數據價值兩方面的因素,建立公共數據分級制度。根據公共數據開放條件和數據價值建立多層次的分級制度,確定不同信息含量、不同數據顆粒度、不同場景和領域的公共數據開放程度、脫敏標準、交易方式和定價機制,從而有效推動公共數據開放,并使得公共數據具有更強的可用性。

多層次的公共數據分級制度可以更精確、更靈活地開放公共數據,將公共數據精準開放給需要的行業和企業。一方面,部分公共數據不需要也不適合開放給所有公民、法人和其他組織,進行適當篩選和授權可以有效避免國家機密、個人隱私等數據泄露問題。另一方面,不同領域和數據顆粒度的公共數據所具有的商業價值不同,其需求群體、適合的交易模式和定價機制也會存在差異。因此,公共數據分級制度可以使公共數據滿足不同群體的數據使用需求。

2.建立公共數據有償使用制度,合理分配公共數據收益

數字基礎建設發展的成本巨大,中央政府和地方政府需要投入大量資金。公共數據收取的費用可用于維持或維護數字基礎建設,降低中央和地方財政負擔,從而使得數字基礎建設可持續發展。

公共數據收取的費用可以部分作為地方政府的財政收入,并基于公共數據收益建立公共數據資產化體系。當公共數據具有穩定現金流時,公共數據就具備了“數據資產化”的基礎。地方政府可以將該現金流資產化,從而在金融市場上進行融資,為城市發展和數字基建提供資金。當高質量的公共數據可以為地方政府提供財政收入且成為地方政府重要資產時,地方政府必然具有積極性維持或提升公共數據質量,從而促進數字經濟發展。

3.建立數據要素市場供給體系,推動數據要素市場供給多元化

公共數據開放不僅可以提高數據供給,還能規范數據交易市場,完善數據要素定價機制,推動數據要素市場和數字經濟發展。公共數據開放可以緩解當前私有數據供給不足的現狀。公共數據有償使用制度規范數據要素市場交易機制和定價機制,為私有數據參與數據要素市場奠定基礎,推動數據要素市場供給多元化。

政府應基于有償使用體系建立并完善數據要素市場供給體系。企業可以參考公共數據分級制度,為其私有數據定級,并確定交易和定價模式。政府可以根據私有數據的商業機密和商業價值規定私有數據的私有年限。在數據使用時間達到私有年限后,企業可以將數據歸屬權轉移給政府,變更為公共數據,并獲得對應補償。

4.完善數據要素市場監管機制,建立數據要素市場價格調節機制

隨著數字經濟發展,數據要素作為生產要素的地位將越來越重要,對數據要素市場的監管和宏觀調控是保證數據要素市場健康發展的基礎。當前,中國處于數據要素市場發展初期,其監管體系尚不完善,中央和地方政府缺乏有效的宏觀調控手段。

基于公共數據有償使用制度,完善數據要素市場監管體系和宏觀調控機制。政府通過調整相關公共數據使用費用、授權企業數量等方式間接或直接提高或降低某一領域的數據要素投入量和成本,從而達到投資引導的目的。制定和完善數據要素市場監管體系,完善數據要素交易管理辦法,評估數據泄露、數據壟斷等風險并制定相應的監管措施。