突發環境事件風險防范中常見問題的分析與探討

鄭鵬

（安徽萬維環保科技咨詢有限公司 安徽合肥 233000）

隨著我國環境保護相關法律法規的日益健全，企業和公民的環境保護意識不斷增強，國內正常生產生活產生的環境污染已基本得到有序管理。但因生產事故、交通事故、極端天氣等突發事件所造成的環境污染，由于其難以預見，且易對事件現場周邊的社會穩定性造成影響，現已越來越受到社會各階層的關注。

2015 年1 月，原環境保護部發布了《企業事業單位突發環境事件應急預案備案管理辦法（試行）》（環發〔2015〕4 號），為突發環境事件應急預案制度的推廣提供了管理依據。隨著突發環境事件應急預案相關文件的不斷出臺，突發環境風險防范現已形成一個相對完善的體系。

突發環境事件應急預案的出現，不但規范了企業的環境風險防范管理工作，還提高了企業的環境風險防范及應急水平，確保了環境風險應急物資的儲備。但在風險防范工作中，仍存在一些常見問題，影響突發環境事件應急預案的實際效用。本文通過分析，提出相應的建議。

1 環境風險防范工作中的常見問題

1.1 突發環境事件應急預案落實效果差

根據環發〔2015〕4 號文，企業是突發環境事件風險防范的責任主體，企業突發環境風險防范的主要措施是突發環境事件應急預案與應急演練。

目前，隨著突發環境風險防范相關法規、標準的不斷出臺和完善，企業突發環境事件應急預案的編制工作逐漸規范，預案質量逐步提高，已可發揮其指導企業在突發環境事件發生時合理自救、減輕環境影響的作用。

但由于突發環境事件應急預案的編制、評審、備案等程序均有相關指導規范，而一般的生產企業很難有專業人員可以勝任應急預案的編制工作，因此，多數企業均將其作為技術咨詢服務的一種，委托第三方咨詢服務單位協助完成。

通常第三方編制單位接受委托后，即按照相關規范，結合現場踏勘和委托單位提供的相關資料，開展環境風險評估、環境風險物資調查等工作，進而完成預案編制工作。

但對于部分建設歷史久遠、生產規模較大、生產工藝復雜的企業來說，第三方很難通過短暫的現場踏勘、人員訪談和未形成系統的相關資料來全面了解企業。因此，針對企業環境風險所提出的應急處置方案，往往只能局限于堵漏、截流等基本方法，應急物資的使用環境，應急池、截斷閥等設施設備的使用流程等事件發生后被動的補救、控制方案，卻很難提出如何減少或者切斷污染物的產生等，從源頭控制角度出發的處置建議。

并且，上述預案的編制、備案工作通常由企業環境管理部門牽頭組織完成，一線生產部門參與程度普遍不高。而企業生產過程中發生的突發環境事件，往往都是生產事故的伴生事件。一線生產部門在事故狀態下，如果只是上報生產事故信息，并啟動生產事故相關預案，忽視了事故引發的環境影響問題，就很容易導致突發環境事件應急預案不能被及時啟動，錯過了減輕環境污染影響的最佳時間。

即使企業應急指揮負責人在發生突發環境事件時，可以對企業的事故情況進行通盤考慮，于下達事故救援指令的同時啟動突發環境事件應急預案，但由于信息層層傳遞消耗時間，也很容易導致現場處置錯過最佳的環境影響控制時間、事故污染物排放不能得到及時控制、造成事故的環境影響范圍擴大等不利局面。而且，企業規模越大，上述信息傳遞的環節就會越多。而隨著信息傳遞環節的增多，信息的遺漏、失真也就越來越難以避免。

此外，公路、水運等線性工程建設完工后，建設運營單位組織編制的突發環境事件應急預案，也普遍存在類似問題。應急預案中雖明確了應急組織機構、應急物資、處置預案等內容，然而，當交通事故發生時，第一時間趕到現場的往往是當地交管部門、消防救援人員，采取的救援措施多從安全角度出發，環保意識相對薄弱，處置措施往往也較為單一、粗放，加之其對沿線的應急設施配置情況缺乏了解，容易造成泄漏物質無序排放，擴大環境影響范圍［1］。

因此，如何加強應急組織機構的溝通協調，充分發揮突發環境事件應急預案的實際效用，成為預案發布單位需要考慮的重要問題。

1.2 環境應急資源的管理尚需強化

環境應急資源包括采取應急措施應對突發環境事件時所需要的物資和裝備。

對于企業環境應急資源的管理，現階段已相對成熟，運營期內只要按照突發環境事件應急預案儲備相應的物資、裝備，加強相關設施、設備的維護和管理，就能切實發揮其環境應急功能。但在日常管理中，由于管理人員不專業、企業風險防范意識不強等種種原因，導致事故池不能常態化空置、雨污分流不徹底、物資損耗不能及時補足或者按時更新等問題仍屢見不鮮。

公路、水運、油氣管道等線性建設項目由于其線路長，運送貨物種類繁多。事故的時間、空間分布難以預測，導致環境應急資源的儲備難以面面俱到，并且沿途布置的應急資源，如跨河橋梁兩側應急事故池等設施，往往存在容積過小、疏于管理等各種問題，導致資源浪費，難以充分發揮其事故應急作用。

另外，由于多數企業或者線性建設項目建設運營單位并不具備環境監測能力，因此目前的應急監測任務，多由其委托第三方監測機構承擔。如果監測范圍局限在企業內，污染因子相對明確，有利于第三方檢測機構順利完成應急監測任務。然而當事故影響范圍擴大到社會層面時，尤其是線性工程，一旦交通事故發生，難以明確其發生位置，第三方監測機構很難在第一時間順利抵達并進入事故現場；采樣人員也很少有對當地地形、水文了如指掌的能力，難以確保能用最快的速度確定監測點位；因為資質限制，第三方檢測機構也不一定具備對未知信息的污染物質進行檢測分析的能力等，一系列問題都對突發環境時間現場應急監測工作的開展存在較大影響。

1.3 各級應急組織機構間的聯動需加強

2018 年1 月31 日，《企業事業單位突發環境事件應急預案評審工作指南（試行）》（環辦應急〔2018〕8 號）發布，提出了“以預案關系圖的形式，說明本預案的組成及其組成之間的關系、與生產安全事故預案等其他預案的銜接關系、與地方人民政府環境應急預案的銜接關系，輔以必要的重點內容說明”的要求。

但如前文所述，企業內部由于責任部門存在分工差異，導致企業在組織應急演練時，較少進行生產事故和突發環境事件的共同演練。一旦企業發生突發環境事件，如何暢通銜接各應急預案間關系，組織機構如何迅速響應，分解各部門應急任務，合理調配應急資源，就成為了企業提高應急管理水平亟需解決的重要問題。

此外，由于突發環境事件的不可預見性，目前各企業的預案中也會對周邊企業或者園區的應急物資儲備情況進行調查，甚至簽訂互助協議，共享應急資源。但鮮有相鄰企業會聯合組織突發環境事件應急演練。因此，當突發環境事件影響范圍擴大，急需借助外部力量援助時，如何保證調配的外部物資可以及時到位，就成了互助企業需要解決的首要問題。

最后，隨著我國環境壓力的不斷增加，縣級以上區域及各類園區的環境風險應急預案逐步受到重視。雖然相關部門均通過政府購買和簽訂協議等方式進行資源儲備，然而，如何掌握轄區內的應急資源的生產、儲存數量和分布情況，如何完善應急資源的調配機制，如何提高應急能力和水平，都是目前突發環境事件風險防范中的薄弱環節。

2 建議

2.1 加強應急組織機構內部溝通

突發環境事件應急預案不同于環境影響評價報告等技術文件，是直接指導風險防范與事故救援的管理文件。因此，應為參與到上述防范、救援工作的全體人員所熟知，才能確保應急組織機構的應急能力和救援水平。

（1）企業可通過定期組織會議、專題培訓及宣傳等措施，加強企業內部各部門間的溝通交流，提高全體職工的環境風險防范意識。鼓勵職工結合企業的實際生產運營情況，對應急處置方案提出合理化建議，并根據職工反饋的合理意見對應急預案進行動態更新。

（2）地方政府或行政主管部門可建立包含轄區內重點風險企業，應急、消防、交通、醫療部門，媒體等組織機構的應急管理信息交流平臺，并建立溝通交流機制，加強各層級應急組織機構間的溝通協調，以便各相關單位對所屬區域內存在的環境風險有一定的了解。各機構根據當地特點，結合自身的優勢與責任，對各自應急預案進行優化，同時也有利于醫院、消防等公共部門有針對性的制定救援、治療方案，儲備相關應急物資。

2.2 進一步明確各應急環節責任

突發環境事件應急救援的成功是風險防范、物資保障、處置救援等各部門相互配合、協作的結果。

為進一步落實突發環境事件中的應急責任，提出以下5 點建議。

（1）行政主管部門可通過“雙隨機”檢查等形式，對轄區內的重點風險企業、危化品運輸路線等重要風險防控單位和區域，加強日常監督管理，及時發現風險防控工作中的漏洞，并督促責任單位整改。

（2）對于需要專業隊伍的應急監測、應急救援等應急任務，進一步明確相關單位的責任和要求，確保應急措施得到妥善落實。

（3）建立或完善應急物資的儲備管理制度，高風險區域或部位應配備對應的特殊物資，保障應急儲備物資數量，加強應急裝備的維護保養。

（4）加強社會面突發環境事件風險防范的宣傳、教育，提高全社會的環境風險防范意識，也有利于提高群眾自我保護、辨識虛假信息的能力。

（5）提高輿情控制水平，正確引導輿論走向，避免因封鎖消息或者虛假信息于自媒體平臺傳播等原因造成群眾恐慌，導致社會秩序紊亂。

2.3 進一步加強各應急組織機構聯動

在企業突發事件應急預案相對完善的情況下，進一步完善工業園區等區域突發環境事件應急預案。

地方政府或行業主管部門可根據當地情況，出臺地方或者交通沿線的突發環境事件應急預案，以便充分整合、調動轄區內的應急能力，加強各部門、各層級應急組織的銜接、聯動，進一步提高區域突發環境事件的應急響應能力。

組織開展區域內環境應急資源生產、儲備情況摸排，建立應急資源共享平臺，切實掌握社會各層面應急物資生產、儲備數據，并完善應急資源調配機制，提高應急物資快速調用、應對水平。

2.4 提高突發環境事件應急演練質量

目前，企業突發環境事件的應急演練多采取桌面演練的形式，實戰演練也多與消防演練、安全事故應急演練等一同組織實施，并且演練方案簡單，演練內容千篇一律，很少結合企業實際情況制定演練方案，使得突發環境事件應急演練流于形式，難以發揮其應有的效用。由于是企業應急演練多局限于企業內部，缺乏外部聯絡、外部救援內容的協同演練。

在企業突發環境事件應急預案相對完善的情況下，地方政府和主管部門可進一步完善工業園區等區域突發環境事件的應急演練方案，針對區域內的重點風險防控目標，組織相關單位、企業共同開展應急演練。

對于高風險區域、線性工程沿線的突發環境事件應急演練，建議邀請醫院、消防、工程機械、媒體等相關組織參加聯合演練，提高相關救援組織的環境風險防范意識，切實保障各層級的應急聯動順暢，提高應急救援能力［2］。

2.5 增加極端天氣下的風險防范措施

近年來，我國洪澇、臺風、高溫等極端天氣事件頻發，并且具有持續事件長、范圍廣、強度大、極端性強等特點。

然而，目前突發環境事件應急預案多從事故狀態下的環境影響考慮，較少考慮洪澇、臺風等極端天氣情況下的環境風險防范，尤其是化工園區，廢水處理站、危廢暫存間、危化品庫等高風險點眾多的區域，一旦遭遇洪澇災害，污染物被洪水攜帶進入水體，很容易造成周邊水環境污染。

因此，建議涉及重要風險點的突發環境事件應急預案，在編制時將極端天氣狀態下的風險防范納入考慮范疇，以進一步完善突發環境事件應急預案，提高環境風險應急防范水平［3］。

3 結語

隨著我國環境風險防范體系的不斷完善，突發環境事件發生數量呈逐步下降趨勢，然而突發環境事件由于風險源種類多、難以預見等原因，風險防范形勢仍然嚴峻。因此，從源頭上完善突發環境事件現場處置預案，暢通各應急組織機構間的銜接、聯動渠道，加強突發環境事件應急演練，提高環境風險應急防范水平，可為突發環境事件得到快速、有效地處置提供可靠保障，進而減輕突發環境事件發生后對生態環境產生的危害。