江蘇省省級新型研發機構事業單位運行的實踐與思考

孫田豐,陳 璐,梁 緣

(江蘇省事業單位登記管理局,江蘇 南京 210013)

0 引言

黨的二十大報告提出,“加快實施創新驅動發展戰略。堅持面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康,加快實現高水平科技自立自強”。推動新型研發機構建設,是深入貫徹落實創新驅動發展戰略、激發創新主體活力的重要舉措。科技部印發的《關于促進新型研發機構發展的指導意見》明確“新型研發機構……可依法注冊為科技類民辦非企業單位(社會服務機構)、事業單位和企業”。自2017年起,江蘇省委編辦探索開展登記設立新型研發機構事業單位工作,初步形成了發現培育、登記設立、日常監管、評估考核、退出注銷等全鏈條的“閉環”管理機制,在服務科技創新、推動產業轉型升級、擴大公共服務供給等方面發揮了積極作用。截至2022年年底,江蘇已登記新型研發機構事業單位200余家,其中省本級46家。根據江蘇省委編辦和省科技廳聯合印發的《關于做好利用國有資產舉辦省級科研事業單位設立評估有關工作的通知》中明確“設立三年期滿重新評估”要求,江蘇省委編辦聯合省科技廳對省本級設立運行3年左右的38家新型研發機構事業單位(以下簡稱“38家單位”)進行了評估,通過評估研究分析其運行發展、科研服務、轉化孵化等情況,對規范登記設立新型研發機構事業單位工作和促進其健康發展提出建議。

1 基本情況和運行特點

1.1 行業領域布局情況

38家單位基本布局在化工醫藥、現代服務、機械、電子與通信、輕工、生態環境和智慧交通7個熱點行業,涵蓋生物醫藥、網絡通信與安全、民用航空、石墨烯技術等多個細分領域,如表1所示。多家單位在關鍵核心技術攻關、關鍵環節自主創新、產業鏈供應鏈自主可控等方面取得了多項成果和多點突破,有效推動行業標準、核心技術、產品項目、高端人才等創新創業要素加速集聚,為科技創新和經濟社會發展注入了動力。

表1 行業領域分布

1.2 地域分布情況

38家單位基本集中在產業經濟發達的蘇南地區,蘇中、蘇北地區相對較少,如表2所示。主要原因是自改革開放以來蘇南地區產業基礎架構相對成熟和完善,產業集群、研發投入、科技貢獻等指標水平高于其他地區。在全國范圍綜合比較,該區域也居于產業規模、結構和科技水平的“高地”。

表2 地域分布情況

1.3 舉辦單位構成情況

從舉辦單位構成情況看,主要有政府、政府+高校、政府+科研院所等多種主體,其中政府、高校、科研院所占主導地位,民企作為舉辦主體的占7%左右,如表3所示。主要原因是各級政府作為政策制定者和先導資金主要投入方,與高校、科研院所的先進技術、人才資源相結合,更易形成政策、資本、技術、人才間的疊加效應。

表3 舉辦單位構成及投入情況

1.4 體制機制特征和優勢

新型研發機構事業單位不同于傳統審批設立的事業單位,呈現出“投資主體多元化、管理制度現代化、運作機制市場化、用人制度靈活化”的“四化”特征。設立事業性質的新型研發機構,不僅是機構形式的探索,也是新型科研組織的創新。與傳統的科研機構相比,其與產業對接更緊密,且有更強的風險意識和發展意愿,管理運行機制更為靈活,成果轉化環節實行的股權獎勵、項目收益分紅、崗位分紅等方式,更能激發科技人員創新動力。傳統和新型研發機構事業單位體制機制對照如表4所示。

表4 傳統和新型研發機構事業單位體制機制對照

2 建設成效

從評估情況看,設立新型研發機構事業單位,有助于地方政府推進科技創新,推動新舊動能轉換,整合科研資源要素,促進地方產業結構調整升級。

2.1 能夠聚焦國家重大戰略,突破技術“瓶頸”

從評估情況看,38家單位能夠積極與院士科研團隊合作,部分單位科研水平在國內同行業居于領先地位,成為破解“卡脖子”難題的“先行軍”。網絡通信與安全紫金山實驗室面向網絡通信領域,在相關核心技術方面取得了多項突破,部分科研成果世界領先。江蘇省未來網絡研究院、江蘇中科院能源動力研究中心先后推動了國家重大科技基礎設施在江蘇落地發展。

2.2 能夠緊貼地方產業需求,推動產業轉型升級

推進地方經濟建設、社會發展和科技進步,是設立科研單位的重要目標。經評估了解,38家單位近3年來共計承擔2 700余項科研項目,取得專利和著作權3 000余項,獲省級以上科技獎勵53個,轉化產值約96億元,在優化區域科技結構布局、促進科技成果轉移轉化、服務江蘇經濟社會高質量發展等方面發揮了重要作用。

2.3 能夠圍繞創新創業生態,助力創新資源集聚

人才是第一資源,創新是第一動力。經評估了解,38家單位中領銜或加盟的院士59名;碩士以上學歷2 760人,占比約72%;高級職稱以上1 026人,占比約27%,與牛津大學、新加坡國立大學、中科院、清華大學等國內外一流高校院所合作共建,引進了劉韻潔、蔣華良等知名科學家團隊,帶動了優勢學科、科研項目在江蘇落地,通過項目、人才等創新資源要素的集聚,為優化創新創業生態環境注入了新鮮血液和力量。

2.4 能夠暢通“政產學研企”鏈條,促進科研成果轉化

38家省級新型研發機構事業單位大多是由地方政府通過投入先導資金,引入市場資本,研究院所搭建研發創業平臺,以院士為主體組建科研團隊,以技術服務市場需求,打造了“政市產學研企”一體化發展鏈條。從評估情況看,38家單位3年來引進科技項目219個,承擔科技項目472個,累計申請專利3 012個,累計申請著作權431個,科技轉化成果467項。

2.5 能夠拓展優質公共服務,提升公益事業質量

新型研發機構事業單位是從事科研公益活動的社會服務組織,公益性和非營利性是其本質屬性。通過政策宣傳和工作引導,38家單位積極參與科普講座、科技論壇,承辦科技聯盟、行業年會、校園科普等活動,推動國有資產在江蘇科技領域公益性服務方面發揮更大作用。

3 存在的問題

新型研發機構事業單位作為一種新型機構樣式和科研組織形式,目前還處于探索完善階段。從評估情況看,宏觀層面的制度設計和微觀層面的管理運行等方面還存在以下問題。

3.1 頂層設計相比形勢發展還有些滯后

近年來,科技部門先后出臺了關于促進新型研發機構發展的多項政策,但國家層面還缺乏對新型研發機構建設的宏觀統籌和頂層設計,新型研發機構的概念還不夠明確,法人性質也多種多樣。從調研情況看,地方政府作為新型研發機構事業單位的主要舉辦者和先導資金投入方,又往往扎堆于關注度高、周期短、回報好的產業科研項目,在基礎研究、原始創新方面投入不足。有的新型研發機構事業單位與傳統的高校、科研院所和企業在部分領域形成直接競爭,導致人才、資金的浪費,總體上看還未能形成各有側重、相互補充的適度競爭格局。

3.2 實際運行發展與初期目標定位還有偏離

部分單位未處理好“改造”與“創造”的關系,有的僅依托部分科研人員搭建技術服務和轉化平臺,滿足于產品修修補補的“改造”,缺乏革新“創造”主動。有的未處理好“創新”與“服務”的關系,少數單位定位不高,運行發展與創立時的戰略定位“偏航”,逐步退出科技主戰場,從科技前沿退居后方,蛻變為一般技術服務機構。有的未處理好“事業”與“企業”的關系,新型研發機構事業單位法人大多是非財政保障,后期需要市場運作滿足生存發展,容易導致過于強化市場導向,將精力放在產品研發和拓展市場上,忽略公益屬性和社會價值體現。

3.3 管理體制、運行機制還不夠規范

從評估了解情況看,新型研發機構事業單位普遍采用理事會領導下的院長負責制,理事會為其決策機構,能夠快速響應創新需求,整合創新要素資源,發揮創新主體的快速協同功能,實現創新資源和市場資源有效整合和銜接。但由于其舉辦主體或參與共建的主體多元化,各主體之間協調困難,致使部分單位的理事會制度“形同虛設”,對于章程修訂、重大科研活動、內部運行管理等重大事項的研究決策不通過理事會決議。有的高校和科研院所舉辦的新型研發機構,延續了其舉辦主體的科技組織形式和治理體系,反而違背了設立新型研發機構事業單位的初衷。

3.4 政策的激勵效應還未能充分顯現

從當前的扶持政策看,法人性質往往是機構運行、人事管理、薪酬分配等制度的基礎和前提,選擇不同性質的法人,對應的管理體制、配套的支持政策也有不同。新型研發機構事業單位法人雖然整合了一些機構形式的優點,但也受到一定制約,有的很難在保障公益性的同時進行市場化運作,企業性質的新型研發機構往往無法享受到政府對非營利性組織的扶持等[1]。

3.5 資源要素投入與成果產出有的還不相匹配

由于地方政府在扶持力度、產業基礎和人才環境等方面存在差異,加之不同行業領域的“成長期”“拔穗期”有別,導致各單位發展水平參差不齊。從評估情況看,近3年來政府對于13家單位共投入財政資金9.03億元,獲得省以上科技獎勵8個,孵化轉化的產值偏少,科技的放大效應顯現還不明顯。有的主要從事基礎性研究的單位經費主要依賴于舉辦主體投入、政府補助和項目經費,成果轉化收入占比較少,還存在“自我造血”能力不強的問題。從評估情況總體上看,近3年38家單位共獲得政府補助28.19億元,占到其總收入的45.61%,占比較高。

4 對策與建議

黨的二十大報告提出,完善黨中央對科技工作統一領導的體制,健全新型舉國體制,強化國家戰略科技力量。設立新型研發機構事業單位,是機構編制部門創新體制機制、服務國家科技建設的探索嘗試。針對評估中發現的問題,建議要從加強頂層設計、規范機構設置、加強政策協同等方面持續加強,推動新型研發機構事業單位健康發展。

4.1 加強頂層設計和宏觀統籌

針對當前新型研發機構定義、定位都不夠明確的情況,國家層面應出臺新型研發機構認定條件和扶持辦法,面向不同類型的新型研發機構出臺差異化的指導意見,形成各職能部門有序參與的工作機制,同時完善科技咨詢決策、科技宏觀統籌、重大任務協同落實等運行機制[2]。加強不同區域新型研發機構協同發展的引導,推動實現“錯位發展”,避免“同質競爭”,助力項目、人才、資金、機構建設的統籌規劃和一體化配置,實現科技資源高效供給和合理布局。對于政府參與建設的新型研發機構,賦予更充分的技術路線決策權、科研經費支配權和資源調動權,支持其自主選擇研究方式、調整技術路線、籌措使用資金、配備人員團隊[1]。

4.2 建立完善新型研發機構統計、分類與評價體系

科技部印發的《關于促進新型研發機構發展的指導意見》中提出“新型研發機構應建立分類評價體系”,國家層面應明確新型研發機構的分類認定標準,明確不同行業類別的新型研發機構牽頭的行業主管部門,探索開展全國新型研發機構的普查備案工作,聚焦新型研發機構的現代管理體制、市場化運行機制、研發服務能力、服務企業成效、人才培養等方面,完善評價指標和構建評價體系,推動新型研發機構健康有序發展[3]。

4.3 增強扶持政策的系統性協同性實施

放大扶持政策“普惠”性,探索突破不同法人類型的機構享受不同扶持政策的限定。機構編制、人社等部門探索試行事業編制“周轉池”、放寬外籍高層次人才引進門檻、下放高級職稱評審權等措施吸引高端人才。用好用足支持科研團隊、科研人員創新創業政策,實施團隊控股、股權獎勵、股票期權、項目收益分紅、崗位分紅等方式,激勵科技人員開展科技成果轉化[4]。鼓勵支持新型研發機構與高校、科研院所聯合開展人才培養,推動教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈的融合發展。

4.4 規范新型研發機構登記為事業單位工作

結合深化事業單位改革和修訂《事業單位登記管理暫行條例》工作,出臺支持新型研發機構健康發展的實施辦法。在事前培育環節,著眼“高層次人才+核心技術”標準,聯合科技、工信、衛健、農業等主管部門對產業布局、科研能力、功能定位以及公益屬性等進行綜合評估論證。在登記“準入”條件上,明確公益屬性、批準文件、經費來源、登記資金及國資比例等基礎要素,規范審查標準、工作程序和證書樣式;在事中監管環節,完善章程管理、年報公示、異常名錄管理、分類分級監管、績效評價等手段,保障和促進其健康發展;在事后退出環節,探索開展階段性評估考核,形成有進有出、優勝劣汰的長效機制。

5 結語

當前,事業單位在社會上認可度高,舉辦主體擬登記設立新型研發機構事業單位的意愿比較強烈。但設立新型研發機構事業單位還處于探索階段,由于相關法規尚不完善,加之新型研發機構的組建形式、運作模式、管理方式、發展樣式不盡相同,需要在實踐中不斷完善相關制度,規范新型研發機構事業單位設立工作,并推動其健康運行,服務科技創新和地方轉型升級。