吳志強：演奏好國土空間規劃這首交響樂

◎ 關曉晴

國土空間規劃是國家空間發展的指南，是可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。“一張圖”的概念誕生標志著我國正在向國土空間精細化管理、全方位高質量發展邁出重要步伐。隨著各類文件和技術標準的發布，國土空間規劃“一張圖”的概念也在逐漸完善。

簡單來說，國土空間規劃“一張圖”是以一張底圖為基礎，涵蓋國土空間規劃“五級三類”規劃體系成果，形成可層層疊加打開的“一張圖”，為統一國土空間用途管制、實施建設項目規劃許可、強化規劃實施監督提供依據和支撐。

如何繪就這樣一張宏圖，讓這張宏圖流傳后世，造福一方？記者采訪了中國工程院院士、同濟大學吳志強教授。

理解“一張圖”，同奏總樂譜

相較于刻板枯燥的文字說明，吳志強在采訪的開始就引入了交響樂的概念來解釋國土空間規劃“一張圖”。“國土空間規劃，我們從名字上就能看出這是一件涉及面非常廣的事情。過去大家可能只限定在了土地管理和城鄉規劃。事實上，國土空間規劃也需要海洋、林草、水利、交通、環境等專業知識的支持。”吳志強說。

國土空間規劃作為國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，其主要任務包含了統籌劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等管控邊界，統籌生產、生活、生態空間，實施最嚴格的耕地保護制度，建立水資源剛性約束制度，建設與資源環境承載能力相匹配、重大風險防控相結合的空間格局等。從它的主要任務中，我們就能看出國土空間規劃涉及了海洋、測繪、林草、地質、經濟、水利、交通、環境等數十個專業的問題。

在吳志強看來，“一張圖”可以理解為一首交響樂的總譜。“在剛接觸城市規劃的時候，我們的老師就告訴我們，我們正在做的就是一個樂隊指揮的角色。”

吳志強強調，國土空間規劃過程中首先要面臨的就是多專業協同的問題。他比喻，一位樂隊指揮負責把各個聲部有序地組合起來，這個“序”便是總樂譜。

“我們要根據總樂譜，指示誰在什么時候在什么地方發出最強的音。”吳志強表示，樂器和樂器之間沒有孰強孰弱的問題，國土空間規劃的多專業協同也是同理。“我們要做的就是將各專業的人拉到這個大舞臺上，調動所有專業的人，在合適的節點、合適的場景發揮出應有的作用。過去大家的‘譜子’都是在獨奏。作為總指揮，就是要讓音樂變得和諧，將各個樂器的樂譜合成總譜。”

這幾年吳志強及其團隊的一項主要任務就是將各聲部分開編印的“譜子”按統一的標準合成“總譜”。

“近幾年，我和我的團隊直接參與了部內國土空間規劃的標準制定。標準的制定其實是非常重要的。”吳志強解釋道，沒有這樣一個統一的規則和標準，各部分就會銜接不當。就像樂譜里規定的時間小節，除了輕重緩急，各聲部什么時候加入也是一門學問，對不上時間，這場演出就是一場災難。一場交響樂的演出通常為數個小時，而一份可持續發展的國土空間規劃則是未來數個世紀的發展指南，重要程度可想而知。

原有的城鄉規劃、土地利用規劃、海洋規劃都有各自的技術標準，面對生態文明建設和新發展理念要求，現行的部分規劃技術標準已難以適用，會出現標準缺位、老舊以及標準之間交叉重疊、相互矛盾不銜接等問題。國土空間規劃的標準需要強化其協同性，提高可操作性。

“第二件事是參與了國家土地評價標準的建立，什么是高效的、什么是低效的、什么是亂用、什么是用錯了等。在這套評價標準的建立上我們投入了很大的精力。”

吳志強及其團隊還將研究成果進行落地實踐。其中，團隊特地選取由島嶼組成的海南省和位于內陸的河南省作為典型項目進行研究，兩地在所處方位、地域文化、經濟發展等方面都有著巨大的差異。

“這樣的差異化或說個性化，能讓規劃師們在項目中領悟到很多東西。首先是國家與地方的協同問題，涉及空間規劃整體布局。”吳志強說，“海南與河南兩地可以說是一南一北、一島嶼一內陸，如何來抓取地方的地域文化、歷史、經濟發展的特色，并讓其和國家戰略相匹配呢？”對于這個挑戰，吳志強和他的團隊做了深層次的探索。

針對海南省，吳志強團隊基于海南現狀，結合海南實際，圍繞海南戰略定位，按照“以山育林、以林保水，以水養田、以水定人，以人定城、產城融合，城鄉融合、墾地融合，陸海統籌、山海聯動”原則，統籌優化國土空間格局，提出生態、人才、創新、空間、布局等十大空間戰略。

而對于位于內陸的河南省，吳志強團隊結合河南“九州腹地、十省通衢”的優勢，在空間格局上，規劃通過智能推演等新技術綜合研判，提出2050 年形成西部山地生態區與東部平原農業區共同“托舉”中部鄭州都市圈的河南國土空間總體格局；在區域協同上，提出發揮河南中樞作用，強化“八方聯動”的“中原九宮格”協同發展格局；在空間治理上，構建包括經濟、社會、生態三位一體的績效評價體系，以動態調節年度指標配置。

除此之外，吳志強還帶領著他的團隊建立國土空間規劃數據庫、依托國家“十四五”的重大課題開展聯合技術攻關、進行市級層面的城市空間規劃實踐等。

而這些工作都離不開統一的標準。因此制定一份對不同類型空間規劃都能用、管用、好用的國土空間規劃標準是重中之重。唯有這樣，才能有演奏好這首交響樂的基礎。

技術是國家建立現代理性的支撐

2022 年，黨的二十大勝利召開。黨的二十大報告指出，中國式現代化是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化，是物質文明和精神文明相協調的現代化，是人與自然和諧共生的現代化，是走和平發展道路的現代化。

在吳志強看來，國土空間規劃體系是一個國家現代化過程不可缺失的現代理性重要組成部分，黨的二十大所提及的“中國式現代化”自然也包含這一不可缺失的部分。

“我們正在完成一個從未同臺演出的譜子合一的過程，我們要警惕大家只有齊唱，沒有分聲部，沒有分時段，沒有分重點。我們還沒發展到要變成‘交響樂’的這個階段。”吳志強坦言從亂唱到合唱，再到分聲部，再變成交響樂，還有好幾步要走。

“我們提出的這個技術標準就是一個滿足現代理性的非常重要的內容，換句話說，就是把各個標準、各個規劃、各個系統進行聯結，同臺共奏這個譜子。這是非常基礎且關鍵的技術聯結。”

吳志強及其團隊在研究提出《國土空間規劃技術標準體系框架》時，充分借鑒了國內外各類標準體系的成功經驗。他以德國為例進行了說明：“1862 年德國早期規劃面對的都是城市的巨大問題，如城市的問題太大，膨脹、沖突、社會安全、衛生安全等，直到1974 年加入聯合國時，國家成熟，區域規劃大綱才出現，整個建設法典全部完成，1993 年國家空間體系發展出完整體系。可以看出，德國也是用了百年從點到國家完全鋪開。”

“全世界所有國家的城市規劃都是先行一步，然后才逐步上延、下延到更大空間，所以都是以點狀開始，以城市開始，鋪滿包括海陸空上上下下所有的整個國域，這是一個過程。世界各國空間規劃的產生體系都是以城市為點狀開始的，因為現代城市規劃一定是為解決現代城市帶來的巨大問題，世界各國國家空間體系規劃都是以城市為點狀起步，從城市這個層面開始的，這是基本規律。”

吳志強認為，任何現代化國家都是從城市開始，隨著發展的過程向上跳一步到省域、區域、國域，向下到鎮域、鄉域、村域，這是空間規劃的歷史過程。這些國家都基本上積累了一百年，從城市規劃開始，規劃學科開始潛入大學，培養人才，成立學會，從點狀控規、總規開始，逐步走向城鎮群區域規劃，走向國家二級的省域規劃，再向上走到國域規劃，向下走到村域規劃，通常都稱之為空間規劃。這并不是A 和B 之間的選擇，而是中間城市層先突破，以及在這個過程中的大量的積累。

回到我國，吳志強介紹，我國城鄉規劃學科從上世紀50、60 年代起就和地理學科聯盟一起開拓區域規劃，但是區域規劃總體上來說，沒有完成國家管理體制上的架構，只擴展到省級。

基于以上基礎，在《國土空間規劃技術標準體系框架》形成過程中，吳志強院士的團隊先行做了大量的調查。“就是看了各個樂譜的重點。去了解交通的、環境的、農業的、農村的、經濟的、發改的，城市的、海洋的……各個規劃里面，大家主要看什么、抓了哪些要素，把這些要素進行一個非常系統的梳理。這是我們做的第一件大事。”

第二件事就是將這些要素進行合一。要素之間必然有沖突、矛盾、缺乏關聯性，因此要將這些問題進行一個綜合的探索。

吳志強指出，實際上，發達國家的規劃在空間管理上有兩種導向：一是問題導向，二是目標導向。

“以我國為例，沿海的浙江、福建、廣東、廣西需要臺風帶規劃，從遼寧到四川、云南需要地震帶規劃，各個流域需要防洪規劃等，這些屬于問題導向。至于目標導向，即我國國土空間規劃中應該達到一個怎樣的目標，如何保證國家總體空間的可持續發展，子孫后代如何去興旺繁榮等。”吳志強說。

團隊也在這個過程中不斷地進行補充。“這個部分有點類似于最終演出用譜和demo（樣稿），將兩者進行比對和修訂。我們會對體系進行審閱，對每一個文檔進行檢驗模擬，這個也是非常重要的‘后道管前道’的一個程序。”

技術體系要從以上三點去認知“要素”即包括的內容、“關系總體”即各個要素間的關系、“演進過程”即要素的發展軌跡。通過這三點才能真正建立起國土空間規劃技術標準體系，保證不偏離目標。這是整個空間體系規劃的“脊梁”。再通過對技術標準體系內涵的分析、歷史演進的軌跡與問題的梳理以及對標世界先進案例，國土空間規劃技術標準體系的架構逐漸清晰了。

吳志強還補充，把不同的規范、方案簡單加合是遠遠不夠的，加快構建新時代國土空間規劃技術標準體系，應回歸哲學含義進行探討，按照“五要素一目標”的核心邏輯進行整合。五要素即一套可重復的程序、廣泛的實驗基礎、協商程序、機構發布，以及為所有主體共同遵守；一個核心目標即為實現最佳秩序。這些要素與核心，缺一不可。

測繪技術成為支撐力量

在國土空間規劃及其技術標準體系的形成中，測繪技術成為了支撐力量。對于奮斗在國土空間規劃工作一線的吳志強來說，感觸頗深。

“我了解到，測繪技術目前處于一個突飛猛進的發展階段，各種測繪技術快速迭代、快速進步，例如遙感衛星、大數據感知等。這是我的第一大感觸。”吳志強如是說。

“第二點，在這樣一個技術突飛猛進的時代，在我們進行空間規劃建構的時候，測繪技術和空間規劃是相互支撐的關系。沒有這樣的前沿技術，無法去構建真正意義上先進的國土空間規劃。國土空間規劃標準體系建構時所應用的數據和前沿的測繪技術決定了國土空間規劃這個規劃本身的時代先進性。”

吳志強用三個“度”進行說明。

首先是精度。測繪技術飛速發展，在定位方面，我國北斗衛星導航系統對外承諾的服務指標是10米定位精度，今天已經實現了5 米甚至更優，在局部地區可以達到2米—3 米的定位精度；在測量方面，常見的無人機航空測繪精度要求能達到1.5 厘米—5 厘米。那么從過去要求的500 米，到50 米，到5 米，到50 厘米，再到現在厘米級改變了什么呢？

“現在這個精度放到過去看是不可思議的，這個縱向的差異甚至可能造成黃河邊上一個城市的全部地鐵被淹沒。這種精度迭代標志著城市規劃、省級規劃和國家規劃的精細程度。時代的發展影響了所產出的成果，所產出的成果也反映著時代的發展。”吳志強感嘆。

其次是頻度。吳志強說：“測繪技術的發展使得數據采集、整合、更新的頻度上一個新臺階。過去我們一張地圖可能要用十幾二十年。現在數據的更新頻率可以以小時計算。兩周、兩天、兩小時的圖紙或可視化成果都不同。就國土空間規劃而言，這樣的更新頻度十分有利于城市的重大風險防控。”可以說，更新頻度的快慢也成為了判斷城市應急響應機制的指標。

因此，當測繪與規劃相結合，就可以科學地進行決策，如何排水、如何泄洪、在什么地方開閘……這些都與老百姓的生活息息相關。

第三是跨度。時間維度是規劃和建筑最大的不同，“可持續發展”是所有規劃師需要考慮的前提。“道理其實很簡單，數據積累的時間跨度越長，基于此做出的規劃方案依據就越科學，因為找到了長周期的規律。我們要建立一個中國式現代化的國土空間規劃體系，數據的積累非常重要。”而這就需要測繪技術對數據進行采集、整理、清洗、表達、整合等。現在我國和部分發達國家的差距就在于這些數據的積累。僅以我國為例，各地之間的數據積累就有很大的差距。

“前面我們也提到，這些年我們的重點工作之一就是建立國土空間規劃數據庫。這個任務很艱巨，但我堅信我們會堅持，同時要集合我們測繪專業同仁的力量，一起去努力。沒有測繪專業同仁的根本性支撐，我們是不可能獨立完成空間數據積累的。大家都看到了規劃專業的絢麗，也要看到規劃專業背后支撐的是測繪專業。”在整個國家空間規劃中，從城市走向國家的過程中，測繪技術對空間規劃體系來說是根本性的支撐。

各司其職，協同發展，走向未來

對于國土空間規劃未來的發展，吳志強再次強調了規劃的終極目標是為老百姓的美好生活服務。

作為高校教師，吳志強認為首先需要培養大量的復合型人才。“就以測繪來說，我希望我們能夠培養既理解測繪，又懂國土空間規劃的雙向人才。這是身為高校老師的職責所在。不能說數據獲取都不懂，就開始亂拍腦袋做規劃。而如果對國土空間規劃不甚了解，也不能高效地篩選相應的技術，或是對規劃決策、對城市、對國土可持續發展最大貢獻的數據。”

“當然我們也要警惕‘鉆牛角尖’的思維。比如某一個團隊精度做到了0.5 米，我就期望做到0.4米。在國土空間規劃的實際應用中，與其鉆精度的牛角尖，不如花同樣的時間和技術去研究黃河流域防洪減災的工作，可以更大程度地保護老百姓的生命財產安全。這就需要我們找到一個平衡。”吳志強補充。

“身為高校的老師，我希望能讓測繪的學生懂國土空間規劃的需求，國土空間規劃專業的學生懂測繪的突破，培養這種跨專業的學生特別重要。”

對于科研院所，吳志強認為，未來應該傾向于更多實踐導向的研發。測繪企業則可以根據現在的多樣性需求去采集、積累更多的數據。“簡而言之，我希望國內可以形成‘壟斷也在創新，創新也有絕招’的良好競爭機制。大家一同進步。”

在一同進步的過程中，科學技術在不斷發展和迭代，現代化治理也如此。吳志強指出，在現代化治理方面中國不是一個走在世界最前列的國家，因此下一步是要快速趕上現代國家的治理水平；其次要培養大量的現代國民，也就是人才；有了人我們就能夠結合前沿科技，尤其是測繪技術，去突破、去創新，去保護百姓的生命財產安全，保護土地長久的可持續的發展。

吳志強再次強調，國土空間規劃工作要守護和發揚我國各地的特色。他感慨道：“我們現在開始努力同臺唱，但要變成交響樂，必須要有保持地方特色的規劃。”

采訪的最后，吳志強表達了自己對規劃和測繪的共同期盼和祝福。“我希望能有更多的測繪專家介入到空間規劃中，更多的規劃專家開始理解測繪專業的每一天進步。讓我們一起為測繪和規劃每一天的進步歡呼吶喊。”

距離國土空間規劃這首交響樂的啟奏可能還有很長的一段路要走，但我們已經可以感受到其中悅動的音符，相信這將是一曲美妙的強國利民之音。