船閘收費體制改革的實踐與探索

盧勝利

（山東水運發展集團有限公司濟寧分公司，山東 濟寧 272067）

1 船閘收費體制改革的背景

京杭運河山東段途經棗莊、濟寧、泰安三市，主航道全長265 公里，其中，濟寧至魯蘇界段“三改二”升級改造主體工程已經完工，船舶通行能力從1000 噸級提升至2000 噸級。京杭運河山東段共有12 座船閘，船閘收費體制改革前已建成9 座，在建2 座；支線洙水河航道1 座船閘。2018 年，10 座已建成的船閘共收取過閘費1.06 億元，主要用于全省船閘、航道和航標的運營、維護、管理、償還貸款等方面的支出。一直以來，京杭運河山東段過閘費為行政事業性收費，由各地市港航管理部門代征后逐級上交省級財政。

2017 年5 月22 日，山東省政府辦公廳印發《關于進一步清理規范政府性基金和行政事業性收費的通知》（魯政辦字〔2017〕83 號），確定山東省京杭運河船閘過閘費自2017 年6 月1 日起由行政事業性收費調整為經營服務性收費。過閘費調整為經營服務性收費后，為保證過閘費收取工作的連續性，暫由山東省交通運輸廳機關服務中心統一申領稅務發票，組織征收。京杭運河過閘費收費性質的調整，對京杭運河山東段現有收費管理提出了新的要求，船閘收費體制改革勢在必行。

2 船閘收費體制改革的思路、內容和措施

基于山東省京杭運河過閘費已由行政事業性收費調整為經營服務性收費，京杭運河山東段船閘收費體制改革，將省屬已建成的10 座船閘，在建的2 座船閘，經清產核資后劃轉給山東省國資委，由省國資委劃轉給山東海洋集團有限公司，與山東海洋集團有限公司所屬山東水運發展有限公司合并整合為山東水運發展集團有限公司，并在濟寧、棗莊、泰安設立三個分公司，分別負責轄區船閘的運營管理、安全生產、設備養護和閘費收取等工作。

京杭運河山東段船閘收費體制改革，總結起來有“六變三不變”，“六變”即收費性質、收費主體、收費人員、船閘資產、土地權屬、職責任務變了，“三不變”即收費標準、業務主管部門、在建項目不變。

船閘收費體制改革后的“六變”。船閘收費性質由行政事業性收費調整為經營服務性收費；收費主體由港航管理部門調整為山東水運發展集團有限公司；收費人員由港航管理部門管理人員調整為山東水運發展集團有限公司職工；船閘資產由山東省交通運輸廳劃轉給山東省國資委，由省國資委劃轉給山東海洋集團有限公司，由新組建的山東水運發展集團有限公司具體管理；土地權屬方面，劃轉到集團公司的船閘項目，其土地權屬隨著資產的變更，直接劃轉至集團公司；職責任務方面，當地港航管理機構負責船閘的運營秩序、船舶噸位核查、船舶過閘遠調、港航規費稽征、節制閘管理和用水調度、航道的年度養護維修計劃制定等行業管理職責和相關監督檢查工作。船閘運營企業負責收取船閘過閘費，負責所屬資產的運營管理和國有資產保值增值，負責京杭運河公益性航道（包括支線航道）、船閘、節制閘（由港航管理機構負責管理的）、航標等內河公用基礎設施的維修養護，負責建設項目的籌融資等。

船閘收費體制改革后的“三不變”。船閘收費體制改革后，繼續執行原收費標準文件，每載重噸價格保持不變；業務主管部門不變，省交通運輸廳對集團公司履行省級行業管理和業務指導職責，各地市交通運輸局對分公司履行市級行業管理和業務指導職責；改革前在建的韓莊復線船閘和萬年復線船閘項目，維持原有建設管理模式和投資主體不變，建成后再劃轉給集團公司，船閘建設地方投資部分，經評估后作為地方持有的集團公司股份。

船閘收費體制改革后，山東水運發展集團有限公司實施法人治理機構，依法設立董事會、經營層和監事會，健全完善企業黨組織。集團公司有相對獨立的用人權，董事長兼黨委書記、總經理由山東海洋集團有限公司任命；集團公司副職及中層干部由集團公司董事會聘任。集團公司機關高中級管理人員優先從省交通運輸廳相關單位和山東水運發展有限公司現有在職人員中選用。

在人員組成方面，山東水運發展有限公司在冊職工全部劃轉至集團公司；船閘管理機構事業編制之外的在冊職工全部劃轉至集團公司，事業編制人員按照自愿的原則劃轉；擬劃轉人員在冊時間截至2018 年11 月30日止。船閘工作人員配備方面，按照單線船閘不超過30 人，復線船閘按照不超過50 人標準配備。

3 船閘收費體制改革成效分析

目前，京杭運河山東段12 船閘，全部建成投入使用，其中，二級船閘11 座，三級船閘1 座，設計總通過能力2.854 億噸。

作為本次改革的親歷者，筆者參與了改革的全過程，感觸良多，從分公司的組建，到三年多的運營管理，從總體上說，改革是成功的，取得了良好的經濟和社會效益，政府不再負擔船閘的運營和養護成本，實現完全市場化運作。從內河水運網建設、船閘運營管理、過閘服務、設備養護等方面都取得了突出的成績。

山東內河通江達海內河水運網建設取得新突破。其中，航道通行能力全面提升。京杭運河濟寧至魯蘇界段主航道升級改造主體工程已經完工，船舶通行能力從1000 噸級提升至2000 噸級。2021 年10 月，韓莊復線船閘正式通航后，濟寧以南至魯蘇界段4 個船閘梯級，全部實現了雙線船閘運行。

船閘運行管理更加規范高效，科技化水平更高。實現了多梯級聯合調度、推廣應用了魯船通智能通航系統、探索建立了集約化智慧運行新模式。多梯級聯合調度實現了過閘船舶一次申報、不停船繳費、一票通達的船舶過閘新模式，能夠大幅提高船閘運行效率、減少船舶過閘時間、提升水運企業經濟效益，為下一步山東內河智能、數字、高效的運轉模式奠定了堅實的基礎。目前，魯船通智能通航系統的推廣使用率達到了96%以上，單閘通行時間縮短到42 分鐘，船閘通航效率大大提升。

船閘通航數據逐年提高。2019 年4 月1 日，山東水運發展集團有限公司正式開始運營管理，三年多來，各項經營指標逐年提升，過閘船舶數量、通過量等實現了年均5%以上增長，多年來保持了安全形勢的持續穩定，安全事故發生率為零，安全隱患整改率100%，各項運營指標穩步向好，船閘運行數據不斷刷新歷史記錄，其中，韓莊船閘2021 年創造了單日單閘安全運行34 閘的歷史最高記錄，2022 年4 月份，濟寧分公司創造了單日累計運行99 閘次、過閘船舶計費噸位82 萬噸的歷史最高記錄。

在過閘服務方面，山東水運人以“服務船民、暢通運河、奉獻社會”為宗旨，以培育和踐行社會主義核心價值觀為主線，主動融入全省精神文明建設大局，深入開展精神文明創建活動，不斷提高干部職工的思想道德素質和文明服務水平，為企業改革發展穩定提供思想保證、精神動力和智力支持。堅持黨建引領，重在建設工作原則，強化組織領導，注重“內強素質，外樹形象”，以打造“學習型”“服務型”“奉獻型”單位為創建主要抓手，不斷鞏固和提升文明創建的質量和水平，為公司持續、協調、高質量發展提供了強大的精神動力和思想保障，2020 年微山船閘上游遠調站榮獲“山東省十佳港航（水運）文明窗口”，2021 年濟寧、棗莊兩個分公司榮獲“省屬企業文明單位”榮譽稱號，2022 年泰安分公司榮獲“省屬企業文明單位”榮譽稱號，萬年閘船閘、臺兒莊船閘獲評“交通運輸行業十佳明星船閘”。船閘收費體制改革后，山東水運全方位加強了閘區環境和運行基礎設施建設，不斷提升服務質量，提高通航效率，為過閘船員提供了一個文化氛圍濃厚、環境優美、舒適和諧、運行高效的服務環境。

在船閘養護方面，山東水運濟寧分公司走在了前列，他們不斷強化技術研發，創新新理論、開辟新領域、探索新路徑，以科技力量“硬水平”，不斷推進“智慧船閘”建設實現新突破。從無到有，歷時三年攻關，已完全掌握了船閘自動化控制系統的核心技術，徹底解決了船閘控制技術長期被“卡脖子”問題，在此基礎上，又增加了自控系統的閥門自動化調節、一鍵急停、越線報警等新功能，實現了船閘控制技術的彎道超車。在船閘“少人、無人化”運行領域，濟寧分公司也取得了技術新突破，通過圖像識別、光電引導等技術試驗，實現了船舶禁停區檢測、船舶系纜情況識別、船舶進出閘全流程監控等功能，并將預警信息、檢測數據等與PLC控制系統融合，開啟了“集約化”智慧運行新模式。在科技創新的道路上，濟寧分公司有2 名青年員工榮獲山東省“技術能手”，2 名榮獲濟寧市“技術能手”，取得了4 項技術專利，1 項成果獲得“2022 年度山東省水運系統創新創效優秀成果”，崔紅雨技術創新工作室被評為“2022 年度山東省水運系統勞模和工匠人才創新工作室”、“山東省交通運輸行業勞模工作室”，崔紅雨被評為“山東交通工匠”，伊光龍被評為“2022 年度山東省水運系統創新創效先進個人”。

4 今后船閘收費體制改革的方向

從船閘的收費體制上講，現在的船閘管理主要有三種模式，一種是企業化運營的免費過閘模式，包括以電養航模式、政府花錢購買服務模式等，企業自主運營或政府委托第三方運營管理，船舶免費過閘；第二種是事業單位收費運營管理模式；第三種是完全企業化收費運營模式，目前京杭運河山東段12 座船閘采用的就是該模式。

就山東內河而言，依托著京杭運河“黃金航道”的優勢，港航業蓬勃發展，特別是京杭運河濟寧以南140公里東線主航道和二級壩以南27.3 公里湖西航道全線達到二級航道標準后，內河水運“公轉水”“散改集”發展迅速，山東水運在船閘運營管理、過閘服務等方面一直在探索，2022 年上線了船舶過閘信用管理系統，集裝箱船和新能源船舶優先過閘開始試點，有效推動了山東內河水運的高質量發展。2022 年，在經濟下行壓力下，濟寧轄區港口完成貨物吞吐量5843.5 萬噸，同比增長27.0%；集裝箱吞吐量5.85 萬標箱，同比增長105.7%。

船閘運營管理、維修維護、新建、改擴建、技術提升等都需要大量資金支持，綜合各種運營模式，至于是采取政府花錢購買服務的方式還是企業收費運營模式，目前國家還沒有出臺明確的政策，從經濟發展的市場化角度考量，下一步企業化運營是趨勢和方向，各地可以根據不同的經濟發展階段，出臺階段性扶持政策，比如給予集裝箱、新能源船舶運輸優惠補助政策，鼓勵發展綠色環保節能的運輸方式等。目前，船舶大型化趨勢明顯，2019—2022 年單船載重噸從1010 噸增長到1174 噸，年均增長5.41%，船舶大型化也給下一步船閘建設提出了新要求，船閘建設一次性投資較大，過閘費收入無法彌補船閘新建資金需求，從國家基礎設施建設和產業經濟發展的角度考量,要充分發揮企業投融資平臺的作用，在船閘建設上給予船閘運營企業資金支持，優化水路運輸發展格局，持續推進內河水運高質量發展。