論高校“過緊日子”的預算績效管理

梁勇 李柯言 黃婭 干勝道

【摘 要】 “過緊日子”是黨和國家艱苦奮斗、勤儉節約優良傳統在新時代的現實要求。然而，高校長期以來教育經費相對緊張，財務收支矛盾較為突出，財政“過緊日子”的戰略決策給高校教育經費預算管理帶來了新的挑戰。盡管預算一體化改革推進了全面預算績效實施，但是高校預算編報的隨意與執行的松弛問題仍然存在，高校相關單位對績效預算的認識不足，在預算經費的安排與使用上形成浪費或閑置，導致有限經費低效使用。基于此，以貫徹落實財政“過緊日子”為契機，強化預算項目庫建設，理清“過緊日子”預算支出清單，推動高校績效預算考評，從而提高高校經費的使用效益，充分發揮經費對高校教學科研事業發展的支撐與優化作用。

【關鍵詞】 “過緊日子”； 預算管理； 績效考核

【中圖分類號】 G647；F230? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）15-0109-05

一、研究背景

“過緊日子”是黨和國家艱苦奮斗、勤儉節約優良傳統在新時代的現實要求，是針對當前財政形勢提出的需要長期堅持的重要思想。2019年3月，習近平總書記[ 1 ]在參加十三屆全國人大二次會議內蒙古代表團審議時談到，“黨和政府帶頭過緊日子，目的是為老百姓過好日子，這是我們黨的宗旨和性質所決定的”，進一步明確了黨和國家提倡“過緊日子”，是為了老百姓“過好日子”。2020年5月，李克強總理[ 2 ]在《政府工作報告》中也提出：“各級政府必須真正過緊日子，……各項支出務必精打細算，一定要把每一筆錢都用在刀刃上、緊要處。”財政部黨組書記、部長劉昆在2020年全國財政工作會議上指出，“財政部門必須堅決落實習近平總書記‘黨政機關要堅持過緊日子的重要指示精神，始終牢固樹立艱苦奮斗、勤儉節約的思想。要把預算管理作為過緊日子的重要抓手，科學核定預算，該砍的要砍，該減的要減，預算執行中要強化約束、及時糾偏”。[ 3 ]由此，高校作為國家教育經費重點財政投入的領域，思考和探討如何加強預算管理，科學合理分配教育經費，有效開展勤儉節支活動，高效使用資金成為高校貫徹落實黨和國家“過緊日子”重要思想的關鍵問題。

二、相關文獻概述

本文以“過緊日子”為題名的關鍵詞搜索中國知網，利用計量可視化文獻分析方法，統計發現1990—2022年“過緊日子”文獻有408篇，從2007年3篇研究“過緊日子”的文獻后開始上升，2008年39篇，2009年80篇（是“過緊日子”集中研究成果較多的一年）。經過10年的關注點轉移，根據國內外經濟形勢變化和疫情影響情況，學術界和實務界對“過緊日子”的研究又提升到新的關注高點，2020年、2022年相關研究文獻達到64篇。研究文獻大多來自各類行業的報刊，通過報刊形式加大“過緊日子”政策的宣傳。“過緊日子”的研究文獻在各類期刊上相對較少，高校研究“過緊日子”的文獻更顯得薄弱。綜合文獻研究的特點，集中體現在以下三個方面：

（一）清晰認識“過緊日子”的政治站位

“過緊日子”是適應當前國內外經濟形勢從經費使用、節支方面提出的政治戰略方針，各行各業從正確方向引導的角度，進一步提升“過緊日子”的政治站位，督促政府機關采取有效措施，貫徹落實“過緊日子”的重要要求。黨的十八大以來，按照中央要求，各級黨委政府帶頭過緊日子，在“過緊日子”上動真格，在經濟增速放緩的大背景下，“過緊日子”將成為常態。劉昆[ 4 ]指出財政部門要提高政治站位，用“過緊日子”重要思想推動財政改革各項工作，同時從預算制度上具體保障“過緊日子”的落實到位。2021年劉昆[ 5 ]再次強調了“過緊日子”的迫切性，他提出“過緊日子”不是財政部門一家之事，各個預算單位都要承擔起主體責任。鄧力平和王智烜[ 6 ]分析了當前各項財政制度改革，為“過緊日子”提供了制度保障。由此，從當前的財政形勢來看，在未來相當長的一段時間，各行各業財政收支將處于平衡狀態，做好長期“過緊日子”工作，也將成為日常財政預算工作的重要指導思想。

（二）切實有效實施“過緊日子”

薛偉[ 7 ]研究了2020年疫情爆發給財政補助事業單位帶來財政撥款壓縮和自身組織收入下降雙重困境，提出要通過統一思想認識、及時調整預算、細化分解預算、嚴格預算執行和統籌下年預算來達到新常態下的預算平衡，并預估未來在“過緊日子”背景下，財政補助事業單位的財政補助收入只減不增，教育培訓事業單位因疫情影響將面臨更加激烈的競爭。魏婷[ 8 ]通過梳理多個地方政府落實“過緊日子”的實踐探索，提出要通過強化責任、健全制度、優化預算、預算績效、監督檢查5個方面建立健全過緊日子常態化管理機制。劉楠楠[ 9 ]闡釋了政府過緊日子的財政邏輯，認為政府過緊日子是政府減稅增支、化解地方財政困境、應對疫情的現實要求，提出應該從政府間事權和支出責任劃分、促進地方政府增收、完善績效預算管理制度、化解存量債務入手保障政府過緊日子。李連生[ 10 ]認為“過緊日子”是當前政府促進經濟發展的必要手段，而全面實施預算績效管理是讓過緊日子成為常態化、更加條理化、體現科學化的有力保障，提出要重視預算績效評價結果運用的指揮棒作用。趙鴻選[ 11 ]從中央基層預算單位的角度闡述了過緊日子的重要性，分析了中央基層預算單位在落實過緊日子要求中存在思想認識不夠、長效機制缺乏、上下聯動不足、陷入只壓支出誤區等問題，并提出了中央基層預算單位要從思想上正確認識、從長效機制上建立保障、從支出結構上優化硬化、從小處實處嚴格要求、從預算績效上提質增效五項落實路徑。

（三）高校如何“過緊日子”

朱勤豐[ 12 ]認為，高校要深刻認識“過緊日子”的重要意義，認真分析疫情對高校辦學運行產生的不利影響，樹立治理效能思維，主動采取積極有效的對策和措施過緊日子，以推動學校高質量內涵式發展。嚴躍輝和王智烜[ 13 ]圍繞“過緊日子”重要思想，分析高校落實“過緊日子”的政治要求、經濟要求和時代要求，并認為必須在強化高校主體責任、立足預算制度改革和按照“收支緊平衡”原則三個方向上落實落細“過緊日子”重要思想，推進高校財務管理改革。張玉彪[ 14 ]分析了高校收支增減變化所帶來的收支矛盾，從高校治理能力方面提出高校要建立“過緊日子”的長效機制，規范預算編制約束，提高學校資源統籌和運用能力的有力措施。

三、高校“過緊日子”的必要性

（一）“過緊日子”的內在要求與高校經費管理需求存在一致性

習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議內蒙古團審議時指出“過去我們黨靠艱苦奮斗、勤儉節約不斷成就偉業，現在我們仍然要用這樣的思想來指導工作”。艱苦奮斗、勤儉節約、“過緊日子”既是中華民族的傳統美德，也是我們黨的優良傳統，是國家強大、民族興旺、事業發展的重要基礎。“過緊日子”無論過去還是現在甚至未來，都是需要我們長期保持的重要思想和行動。“過緊日子”就是要懂得成本與效益的價值思想，深知資源再生的有限性和消費需求的無限性。“過緊日子”本質上傳遞的是要有清晰明確的事業規劃與干事計劃，管理決策與實施要統籌安排、合理有序，經費預算結構不斷優化，績效最大化。

高校本身是非營利的事業單位，經費來源的單一性和事業發展的公益性，客觀要求是管好、分配好和用好財政辦學經費，發揮資金效益，為高校人才培養、科學研究、服務社會和文化傳承等事業發展提供財力保障。“過緊日子”符合高校教育經費管理要求，與高校嚴肅財經紀律、規范財務管理的內在要求是一致的。“過緊日子”就是提倡加大經費科學分配力度，加強經費績效管控。高校應積極主動壓縮日常一般性、行政性支出，加大高校民生、教學、科研事業發展經費的投入，優化辦學經費支出結構，發揮經費的使用效益。

（二）當前國家財政形勢客觀要求高校切實過好“緊日子”

多年來，國家財政按照教育經費投入不低于GDP的4%、生均財政撥款12 000元的要求，持續加大高等教育經費投入力度。然而，受國內外政治形勢、經濟形勢的影響，特別是2020年以來的疫情影響，國家經濟增長壓力較大，按照黨中央、國務院部署，扎實做好“六穩”工作，通過減稅降費、對企業和個人補貼、保持流動性充足和降低銀行利率利息等來加大對經濟發展的內在驅動。國家財政的收支壓力直接影響到教育經費的總量投入，特別是地方財政的供給能力有待提升。近年來，高校政府會計制度改革、預算一體化改革、全面績效預算改革、地方債務專項推行、高校生均培養成本調研、高校學費標準論證等政策實施，切實讓高校感受到了財政投入的有限性，高校“過緊日子”不再是一句空話，高校必須用實際行動提前做好規劃和管理教育經費的調研工作，加大“過緊日子”政策的宣傳，增強高校師生勤儉節約的思想意識。

（三）財務收支壓力促使高校“過緊日子”勢在必行

近年來，隨著高校多校區發展，高校規模逐步擴大，高校收支總量總體增加，但收支平衡壓力加大。高校在生均財政撥款、學費標準持續穩定的情況下，受對外聯合辦學、繼續教育、社會培訓、校企改制等政策約束影響，增收日益萎縮。但隨著高校內涵式發展，高校各項本科教學質量評估、專業認證評估等指標要求，高校教學、科研事業、基礎設施條件等方面的經費投入加大。學校在保證基本運轉，確保民生的情況下，事業發展資金缺口逐年增大。由此，在高校自我增收創收能力缺乏、銀行貸款受限的情況下，高校資金來源緊張，財務壓力逐步顯現，高校“過緊日子”迫在眉睫。

四、高校“過緊日子”的預算難點

（一）“過緊日子”的思想本質理解有待進一步清晰

黨的十八大以來，中央一直都在強調勤儉節約，反對鋪張浪費，出臺了八項規定，印發了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，要求各地積極落實，采取有效措施，壓減“三公”經費，節能節排，杜絕公款浪費，促進全社會崇尚勤儉、厲行節約的良好風尚形成。習近平總書記在多次講話中也強調“黨和政府帶頭過緊日子，目的是為老百姓過好日子”。“過緊日子”本身的思想要求就是用實際行動體現勤儉節約，在推進事業發展和社會發展的同時，減少不必要的浪費，做事先講計劃、籌劃，反對隨意、任意、無意的支出，反對驕奢淫逸的習慣形成，凈化社會風氣。“過緊日子”就是預算要有方向，項目論證要有依據，經費要精打細算，把錢用在“刀刃”上，要講效益，反對形式主義、主觀主義。“過緊日子”就是要打破單位負責人的“決策權力自我中心”格局，把財權與事權、責權結合起來，科學決策，民主理財，發揮財會監督的作用。

（二）事業發展需求與高校“過緊日子”預算壓縮的矛盾

這些年來，高校從原有的校區擴張、追求規模化的發展模式轉向高校內涵式發展，以教學質量、科研水平、人才培養、服務地方經濟發展等為主要競爭力成為高校爭創或建設“雙一流”的核心考核指標，然而上述核心指標的內容建設有待財政經費的大額度投入。縱觀高校經費預算安排結構，人員經費支出已達到總預算額度的60%以上，日常公共運行支出和項目轉向支出僅有30%左右。那么，高校要完成引進高水平人才、提升高檔次的科研水平、實現教學高質量、基礎設施改造、教學科研設備更新，必須有效平衡事業發展需求與“過緊日子”之間的關系，既要保證收支預算平衡，又要從預算總收支中科學劃撥部分經費用于支撐學校高水平事業發展。由此高校必須加大對校內各單位的經費預算管控，客觀評審校內各單位項目申報資金，壓縮各單位申報經費的一般性支出和非剛性支出，甚至與事業發展息息相關的項目支出或公用支出。如此，預算“過緊日子”壓減了校內單位用于學院學科建設、人才引進、專業建設等方面的發展資金，必然會引起校內單位對“過緊日子”的不理解和不接受，形成對貫徹落實“過緊日子”政策的阻力。

（三）傳統的預算模式固化影響了高校“過緊日子”經費的有效安排

多年來，高校按照“基數+增長”的預算模式進行年度預算經費分配，校內各單位習慣于學校在上一年的經費總額基數上給予一定增長額度，那么各單位在預計年度經費安排時會逐年增加額外的支出。然而，在學校經費總額的限制下，校內各單位的經費預算不再適用原有的預算模式。特別是全面實施零基預算和績效預算管理后，學校改變“基數+增長”的預算編制方式，打破原有的資金分配固化格局，突出“零基預算”和“績效預算”，參照上年單位預算支出情況和執行進度進行考核分配經費。對所有的學校年度預算經費進行全余額回收清零，對次年的經費預算按照經費使用績效進行考核分配。比如單位一般性運行支出進行壓減，增大單位的某些專項支出，或者是壓減項目支出申報數量或金額來統籌安排其他非剛性支出項目，實現預算經費動態調整編報模式，從而有助于“過緊日子”經費的有效控制。由此，傳統的預算模式固化不利于“過緊日子”的預算安排，減少單位原有的年度預算額度總量會引起單位對學校預算安排的質疑，同時也會引發年末突擊性支出，隨意增加單位不必要的運行支出和項目支出，達到增大次年的預算動態基數，不利于“過緊日子”政策有效實施。

（四）預算的剛性支出與非剛性支出界定模糊增加了高校“過緊日子”預算壓縮難度

預算是高校事業規劃、經費統籌分配、財力保障的重要基礎。“過緊日子”對預算管理提出了新的要求，改變了傳統的預算模式，要求把預算管理貫穿于整個財務管理、事業發展的全過程，全面預算管理思想、業財融合思想的融入就是“過緊日子”的集中體現。然而，預算編報中的預算剛性支出與非剛性支出模糊區分增加了“過緊日子”經費分配的難度。預算剛性支出與非剛性支出在成本會計中的理解就是約束性成本與酌量性成本的意義，剛性支出是保障運行安全的必要性經費支出，比如日常運轉類經費、必要的人員經費即約束性成本，是高校必須要保障的經費支出。非剛性支出即酌量性成本，可根據事業發展需要并通過管理決策來確定經費支出。酌量性成本可分酌量性固定成本與變動成本，不管是固定成本還是變動成本，都是預算支出中必然要考慮的經費安排內容。比如“三公”經費、培訓、會議、差旅、兼職酬金、維修、辦公物資和設備購置等。這些既包括剛性的必要的支出需求，又包括可以壓減、剔除的支出需求，但是這種非剛性支出的評判與確定需要在預算執行過程中才能給予明確決策。由此，“過緊日子”的預算要求與經費需求之間形成了一種博弈的“平衡”。

（五）“過緊日子”的經費支出要求給高校預算經費使用與報銷帶來新的要求

“過緊日子”明確要求壓減一般性支出，特別是對“三公”經費、培訓費、差旅費、會議費等作了重點關注。“過緊日子”提倡勤儉辦學，對日常行政支出要求節約，壓縮辦公用品、日常事務性支出，舉辦線上典禮、交流活動等。由此，“過緊日子”在上述經費使用和報銷方面逐步加大監控力度，提出更多的規范要求，比如辦公用品報銷提供購物清單，支付要求刷公務卡或者轉賬，金額較大的簽訂購銷合同和單位負責人審簽權限分級控制，差旅形式和情況的多元化及其費用報銷的復雜化等。因此，“過緊日子”財務環境下，高校更多要求費用報銷的標準化、明細化，財務流程的清晰化、簡單化，這對財務經費使用部門和財務人員都提出了高要求，使得財務報銷手續更“繁”，財務報銷人員心理更“煩”，從而引發更多財務矛盾。

五、貫徹落實“過緊日子”的預算績效措施

（一）加大“過緊日子”政策宣傳，為預算績效管理打好基礎

“過緊日子”是黨和國家長期持續的重要財政要求，“過緊日子”要求是落實貫徹經費績效化的具體體現。積極開展“過緊日子”政策宣傳是推進高校預算績效改革，加大預算監管力度，改變高校預算傳統模式的重要基礎。“過緊日子”將打破原有的經費預算意識和管理意識，改變過去各單位傳統的經費使用習慣，切實維護預算剛性要求，杜絕預算編報的隨意化、預算調整的任意化、預算使用的無序化，把學校經費的預算安排融入到校內各單位的事業發展計劃中，優化預算經費使用結構，提升經費的績效化要求。

（二）完善“過緊日子”的預算工作機制，暢通績效預算執行通道

總體而言，“過緊日子”預算就是要求校內各單位要有全面實施績效預算意識，始終圍繞學校的年度重點和中心工作，要求各單位把預算工作做實、做細，預算項目論證充分，可執行高，有力支撐學院和學校的教學科研發展。因此，“過緊日子”預算要求完善預算工作機制，做好頂層設計，建立健全學校領導下的預算工作協同機制，預算編審小組要做好學校各單位的預算項目申報工作，校內各相關職能部門要統籌安排，各司其職，對歸口管理的相關業務要進行有效統籌，充分論證和調研，避免重復投入建設、隨意安排預算，避免無序進行預算申報，缺乏中長期規劃。校內各預算執行單位要把績效使用經費納入單位內部工作績效考核范圍，預算經費執行做到規范、合規，單位年度工作成績突出、教學科研成果顯著，學院師生滿意度高。紀委部門、審計部門、工會部門對高校“過緊日子”進行動態預算編報、預算執行的監督，切實落實預算績效考核執行結果的反饋與校內各單位的績效掛鉤管理，實現預算一體化管理，提高學校預算績效管理水平。

（三）理順“過緊日子”的項目預算基礎，增大預算控制能力

“無項目、無預算”，項目是預算的管理單元。預算項目的申報與組織管理是高校預算的基礎，項目預算是“過緊日子”預算經費的依托載體。一般來說，高校預算項目庫包括學校層面的預算項目、歸口職能部門項目和各單位項目，學校層面的預算項目是納入當年預算安排的一級項目，歸口職能部門項目是校內各單位每年申報的三級項目，是學校預算項目的主要來源。各級預算項目主體要按照項目庫建設要求，積極做好預算項目的前期論證和有序規劃，完善學校預算項目庫建設，加強對項目的優選，科學合理地優化預算項目結構，減少項目實施的不確定和隨意性，有利于通過項目實現預算的經費分配和調整。同時，實現項目全生命周期過程的跟蹤管理，進一步對項目執行進行動態監管，有助于預算編報、執行與績效監管，增大學校的預算控制能力，實現預算統籌管理的總體格局。

（四）梳理“過緊日子”預算支出清單，有效引導經費執行的“緊日子”化

多年來，高校經費支出項目相對比較固定，大多還是以人員經費、商品與服務支出為主。從經濟用途來看，主要有工資福利費、社保費、獎助學金、辦公支出、圖書設備購置、差旅費、培訓費、會議費、交通費、材料費、水電費、薪酬勞務費等。從日常校內各單位的經費支出情況來看，費用類別相對穩定。通過梳理校內各單位近幾年的支出內容，可以進行整理和歸納，從中挖掘出每年預算經費的流向和支出情況。在對支出費用清單羅列的基礎上，提出“過緊日子”的預算支出壓縮清單，通過預算項目的申報進行“過緊日子”壓減，從中節省更多非必要的日常性支出。比如堅持“非必要不出差、非必要不開會、非必要不培訓”原則，對“三公”經費、差旅費、培訓費、會議費等費用的壓減，控制各單位勞務費的發放比例，通過公交、地鐵、出租等方式減少公車使用費用。認真明確差旅形式和情況，對不同差旅進行差異化的費用報銷要求，使得差旅費報銷既符合經費管理的要求，不重復發生差旅補貼，又要體現人文關懷，保障師生出差交流與科研調研，完成教學科研任務。通過“過緊日子”預算清單的篩選，引導校內單位將經費投入到學院的學科建設、專業發展、課程設計等方面，強化校內歸口職能部門對項目建設規劃的長遠意識、發展意識和績效意識，減少預算追加的盲目性，逐步實現學校預算與事業發展的高度融合。

（五）強化預算績效考核力度，推動“過緊日子”預算目標的實現

預算績效考核是預算管理的必然趨勢，是提高預算管理水平的必要手段。“過緊日子”的目標就是要壓縮不必要的經費支出，勤儉節約，實現經費分配和使用的績效管理。高校應通過項目庫預算的完善和推進實施，以項目為載體進行預算管理，設定項目績效目標，逐步細化項目績效考核指標，分類分級對預算項目進行績效考核。同時，做好預算績效考核基礎工作，夯實項目資金會計核算基礎，實行專款、專號管理，明晰項目資金來源、資金收支明細。規范項目經費日常報銷，保證項目經費使用合規、合法、合理。完善日常項目預算績效考核機制，加強校內各相關單位績效考核協同，督促校內各單位形成對項目經費的績效意識，在經費使用上更加注重效益，自覺用好、管好預算經費，從而實現“過緊日子”預算目標。

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