江蘇省沿海灘涂資源綜合管理和開發利用研究

肖 潔

(河海大學 財務處,江蘇 南京 210024)

0 引言

沿海灘涂作為一種重要的后備土地資源,擁有巨大的開發潛力和經濟價值,除了提供糧食、水果、蔬菜等基礎生活物資,還可以進行灘涂水產養殖、農業種植等。沿海灘涂不僅是當地居民安身之業,也為沿海城市建設提供了大量的建設土地,一定程度上緩解了人地矛盾[1]。因此,沿海灘涂對第一、二、三產業的發展都有重要意義,尤其為沿海地區的快速發展作出了巨大貢獻。江蘇地處黃海之濱,北起蘇魯交界繡針河口,南至蘇滬交界長江口,具有888.95 km長的海岸線[2],擁有面積達5 001.67 km2的沿海灘涂,主要分布在連云港、鹽城、南通等地[3]。其中連云港海洋灘涂面積為213 km2,鹽城1 337.2 km2,南通1 390.8 km2,另有2 017.53 km2的輻射沙脊群[4],總面積占全國灘涂總面積的1/4,居全國首位,相當于江蘇省現有耕地面積的1/7[5-6]。因此,對江蘇省沿海灘涂資源開發利用模式的研究有利于保護和可持續利用江蘇省沿海灘涂資源,同時實現經濟發展和環境保護的平衡。

早在1979年,江蘇省政府就根據全省灘涂圍墾工作需要,設立江蘇省圍墾指揮部。后又更名為沿海灘涂開發服務管理局,是全國沿海省市中第一個成立的灘涂開發專業管理機構,一定程度上加強了灘涂開發的統一規劃、綜合管理工作[7]。目前,江蘇省沿海灘涂主要著眼于淤泥質空間資源開發,利用途徑包括灘涂養殖、港口航運、海水制鹽、可再生能源、圍海造地、旅游娛樂等[8]。筆者擬梳理江蘇省改革開放以來對沿海灘涂的綜合管理和開發利用模式,探討“十四五”時期江蘇省沿海灘涂管理與開發的走向,以期促進沿海地區更好地發展。

1 沿海灘涂資源綜合管理

1.1 管理機構及變革

江蘇省自1979年設立灘涂管理機構以來,相關機構增撤、職能劃分在1996年和2018年經歷兩次較大變動。1979年成立江蘇省圍墾指揮部后,經批準先后改名、合并為江蘇省沿海灘涂港口研究所(1982年)、江蘇省沿海灘涂開發利用管理局(1983年)、江蘇省沿海灘涂開發服務中心(1984年)、省農業資源開發局(1996年)和江蘇省農業委員會(2009年)。此外,1980年江蘇省政府根據國家綜合調查海岸帶和海涂資源工作部署,成立了江蘇省海岸帶和海涂資源綜合調查領導小組。綜合調查結束后,1986年由海涂辦改名為江蘇省科委海洋局,江蘇省科委海洋局于1995年與江蘇省水產局共同組建江蘇省海洋與漁業局,并于2018年并入自然資源廳。

目前,江蘇省沿海灘涂圍墾管理與開發由過去發展改革部門、沿海地區發展領導小組辦公室、財政部門、海洋漁業部門、國土資源部門、農業資源開發部門、環境保護部門等各級部門分別負責不同的工作,逐漸過渡為由省農業農村廳和自然資源廳主要負責,解決了權責交叉、辦事流程煩瑣等問題,呈現集中化趨勢,有利于減少權力交叉,簡化辦事流程,提升資源開發利用效率。

1.2 出臺政策及管理機制

1.2.1 灘涂開發規劃政策

1985—2015年的30年內,為了保障江蘇省灘涂資源開發利用,相關部門先后出臺了數部法規。1985年、1991年、1999年分別出臺了《江蘇省灘涂海岸帶管理暫行規定》《江蘇省海岸帶管理條例》《江蘇省灘涂開發利用管理辦法》,這些法規的實施保障了江蘇省灘涂資源的依法有償、有序、有度開發。2004年,江蘇省發布了《江蘇省沿海灘涂圍墾規劃(2005—2015年)》,明確了2005—2015年期間的圍墾規劃和設想以及規范管理、完善政策和堅持科學圍墾的措施與建議。2009年實施江蘇沿海開發國家戰略以來,省及沿海市(縣)積極啟動灘涂圍墾開發相關工作,加快推動灘涂圍墾開發利用模式創新實踐,著力提高灘涂資源開發利用效益。2010年,江蘇省編制了《江蘇沿海灘涂圍墾開發利用規劃綱要(2010—2020年)》,重點明確了沿海灘涂圍墾開發利用的目標任務、空間布局、功能定位、開發方式、實施步驟和生態環境保護等。2011年,江蘇省以加快沿海城市化進程,切實加強環境保護和生態建設等為重點,提出了《沿海開發五年推進計劃》,具體包括12項工程建設。

1.2.2 開發資金支持政策

為加快江蘇沿海地區的經濟社會跨越式發展,江蘇省政府發布了《江蘇沿海開發系統性融資規劃(2011—2015年)》,指出要立足沿海開發開放和融資發展實際,堅持深化改革和金融創新并進、政策傾斜和加大投入并重的方針,以加快轉變經濟發展方式為主線,以自主創新為主要驅動力,積極利用政府的組織協調和引導作用,充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用,建立全方位、多層次的融資體系,為沿海地區經濟社會跨越式發展提供強有力的融資支持和保障。

1.2.3 沿海城市的灘涂開發管理機制

2017年,為加強海州灣生態保護、污染防治和環境治理,連云港市委市政府響應國家關于開展“灣長制”試點工作的號召,率先啟動“灣長制”的試點工作,成為全國首批5個“灣長制”試點地區之一。為進一步推進灣長制建設,組織編制《江蘇省灣(灘)長制實施工作指南》,經江蘇省委、省政府批準印發,推動灣(灘)長制標準化建設在沿海各地實施。2019年末,南通、鹽城均建立了灣(灘)長制架構體系,由地方政府主要負責同志為灣(灘)長,生態環境部門牽頭,多部門聯合共治,實現江蘇省沿海灣(灘)長制建設的全覆蓋。2020年,江蘇省生態環境廳制定了《江蘇省設區市灣(灘)長制工作評估考核辦法(試行)》和《江蘇省2020年度“灣(灘)長制”工作要點》,適用于連云港、鹽城和南通,明確了主要任務包括完善灣(灘)長制組織體系、嚴格陸海污染物管控、加強海洋生態環境保護與修復、強化海洋生態環境資源利用管控、防范海洋生態環境風險和強化海洋生態環境執法監管。

2 江蘇沿海灘涂開發利用模式

2.1 江蘇沿海灘涂主要開發利用途徑

江蘇沿海灘涂具有潛力巨大的空間資源,利用途徑主要包括灘涂養殖、港口航運、海水制鹽、可再生能源、圍海造地、旅游娛樂等。灘涂養殖包括圍海養殖和淺海(含灘涂)養殖。港口航運包括江蘇沿海地區連云港港、鹽城港和南通港3個海港。海水制鹽主要方法是利用太陽能蒸發海水濃縮制鹽,根據鹽田結構又可分為分散式鹽田制鹽、集中式鹽田制鹽、半集中式制鹽[9]。江蘇灘涂可再生能源的利用類型主要為風能、太陽能、潮流能等,主要分布于潮間帶以上區域及淺海;城鎮建設包括港城、濱海園區、濱海新城等,主要分布于潮間帶灘涂及淺海;此外灘涂旅游資源也非常豐富,以灘涂沙洲及河口地貌、灘涂特殊生物資源、沿海森林草地景觀等特色旅游資源為依托開發建設了多個典型的特色旅游景區。

2.1.1 灘涂養殖

灘涂養殖包括圍海養殖和淺海(含灘涂)養殖,圍海養殖主要集中于外灘,潮汐影響嚴重,養殖品種為白蝦、梭子蟹、銀蝦等。淺海養殖主要是通過灘涂圍墾池塘并經人工脫鹽后進行生態養殖,養殖品種為鯽魚、草魚、花鰱、青魚等。近些年,灘涂漁業巨大的發展潛力和良好的市場前景加速了灘涂開發模式由農業轉向漁業[10]。江蘇沿海水域灘涂廣闊,內陸水域資源豐富,初級生產力較高,水生生物種類繁多,資源水平較高,且水文、氣候等條件適宜,海洋生態環境處于良好狀態,具有發展漁業,特別是水產養殖的良好條件。江蘇灘涂漁業開發包括潮上帶的魚蝦養殖、潮間帶的貝類開發,淺海灘涂的紫菜、海帶養殖以及網箱養魚等。養殖用海主要分布在連云港市海州灣-10 m(理論基面)等深線內淺海域,以及鹽城市和南通市近岸和岸外輻射沙脊群0 m等深線以上灘涂。

2.1.2 港口航運

港口是我國經濟發展的重要基礎。“十三五”期間,江蘇沿海港口飛速發展,港口貨物吞吐量自2016年至2020年,由20 208萬噸提升至32 447萬噸,占全國沿海港口貨物吞吐量的比值由2.50%上升至3.42%;江蘇沿海港口集裝箱吞吐量自2016年至2020年由469萬TEU提升至507萬TEU,占全國沿海港口集裝箱吞吐量的比值由2.41%下降到2.16%。由此可見,江蘇沿海港口發展雖然總體上呈上升趨勢,但縱觀全國,發展仍然不足[11]。

2.1.3 海水制鹽

海水制鹽是沿海地區的傳統產業之一,但是因為利潤低、勞動密集且易造成污染,因此需要不斷創新鹽產品發展模式,開發多種鹽化產品。江蘇省是中國海鹽生產的主要省份之一,鹽業歷史悠久,積累了豐富的制鹽經驗和技術,如傳統的曬鹽、漏膜制鹽、真空蒸發結晶制鹽等多種制鹽工藝均得到廣泛應用;但是從鹽化產品產量來看,近年來江蘇省鹽化產品產量呈現下降趨勢[12]。

2.1.4 可再生能源

得益于江蘇沿海地區地質特點和資源稟賦,江蘇省沿海新能源發展迅速。江蘇陸地可開發的風能資源越來越少,而海上風電能量效益比陸地風電場高30%～50%,且具有不占地、風速高、電量大、運行穩定等優勢。江蘇省沿海三市新能源裝機容量占全省比例常年穩定在50%以上。近3年來,在沿海新能源裝機容量基數較大的情況下,其發展速度仍能與全省新能源保持一致,沿海三市占全省新能源裝機容量的百分比也趨于穩定。由此可見,江蘇省沿海新能源產業在全省能源結構轉型和綠色可持續發展進程中發揮了重要的作用。

2.1.5 圍海造地

圍海造地是一種人類利用海洋資源的方式,通過填埋海洋來擴大陸地面積。根據圍填海后的用途,可以分為港口建設圍填海和城鎮建設圍填海兩種類型。在江蘇海岸,港口建設圍填海用海主要分布在連云港港的連云港區、贛榆港區和徐圩港區,鹽城港的濱海港區,南通港的洋口港區、呂四港區和通州灣港區等地。圍海造地對于促進海洋經濟發展、增加港口貨物吞吐量、優化港口布局具有重要意義。但同時,圍海造地也會對海洋生態環境造成一定的影響,需要在建設過程中加強環境保護和監管。

2.1.6 旅游娛樂

江蘇沿海地區的灘涂是一種具有豐富的自然風貌和特色的旅游資源,其中包括灘涂沙洲及河口地貌、灘涂特殊生物資源和沿海森林草地景觀等。這些資源為游客提供了多樣化的旅游體驗,并且在沿海地區建設了多個典型的特色景區,如廢黃河口風景區、大豐荷蘭花海、江蘇黃海海濱國家森林公園、如東小洋口風景區和圓陀角風景區等。這些景區因其獨特的地理位置、自然風貌和人文景觀吸引了大量游客前來觀光、休閑和度假。景區為當地經濟發展注入了新的活力,促進了旅游產業和相關產業的發展。這些特色旅游資源的開發和利用,既可以滿足人們的旅游需求,也可以實現當地經濟發展和提高居民生活水平的目標。

2.2 江蘇省沿海三市沿海灘涂開發利用情況

除上述6種灘涂開發利用方式外,江蘇沿海三市近年來結合自身發展現狀及區域條件,在灘涂的開發利用與保護方面不斷創新政策理念,成效顯著。

2.2.1 南通

南通市位于江蘇省東部,沿海地理位置優越,擁有豐富的灘涂資源和大量的土地儲備。南通市灘涂開發的優勢主要在于其大部分岸段為淤長型,漁業資源豐富。南通市在灘涂開發方面取得了顯著成效,其開發模式實現了因地制宜的合理精準開發。具體措施包括:(1)拓展土地利用空間。南通市在“十二五”期間通過圍墾新增建設用海65 km2,減少了對內陸土地的占用,為項目落戶騰出建設用地空間。做強沿海增長極。南通市以通州灣港區為龍頭,洋口港、呂四港為兩翼,沿海匡圍區重點發展能源、石化、物流等產業,構建起對全市經濟發展具有重大引領作用的現代臨港產業帶。(2)促進“優江拓海”。南通市通過沿海匡圍區“騰籠換鳳”“筑巢引鳳”,有序推進沿江部分產業向沿海轉移,推動沿江產業轉型升級,促進沿江、沿海產業互動、協作。(3)強化承接上海產業和功能溢出。南通市沿海匡圍區充分利用“靠上海”優勢,重點承接上海高端裝備、電子信息等先進產業,增強了沿大通道輻射帶動力。同時,南通市沿海匡圍區交通網絡的形成,促進了符合交通運輸特點、適應沿線資源環境的大宗物流、專業市場、機電設備等產業的落戶發展。通過拓展土地利用空間、做強沿海增長極、促進“優江拓海”和強化承接上海產業等措施,南通市成功地實現了產業轉型升級和陸海產業合理布局。

2.2.2 鹽城

鹽城近年來重點強調灘涂生態保護,呈現灘涂圍墾全面停止、沿海漁業養殖面積減少、輻射沙洲可利用面積銳減、灘涂生態保護力度加大等特點[13]。大豐區堅持“保護優先、持續發展、合理布局、政府主導、社會參與”原則,加強濕地生態保護,推進濕地城市建設,開展濕地生態修復,實施海岸線修復改造,探索濕地利用模式,不斷加大黃海濕地保護工作。東臺市堅持多元化管理、多渠道籌資、多借點開發,探索灘涂圍墾開發利用新模式,組織實施了條子泥匡圍(一期)項目。此外,鹽城市發展沿海風電資源稟賦優越,擁有13.3萬公頃潮汐沙洲作為理想風電場址,具備建500萬千瓦裝機風電的潛能。風電資源作為環保新能源以及重要的灘涂工業,可作為鹽城市在灘涂開發利用板塊的有利競爭力,也是鹽城市在資源高新科技板塊實現發展的突破口。鹽城在灘涂開發利用的同時結合其他產業,鹽城的大豐港是灘涂+港口業成功案例代表,近幾年發展勢頭迅猛,具有廣闊的陸域空間,疏運和庫場用地充足,具備相當的發展潛力。

2.2.3 連云港

受制于淡水資源緊缺、灘涂需水量大、土壤條件較差,以及由以上缺陷造成的資金投入大、回報周期長等問題,連云港的灘涂開發利用更加注重在保護中發展,克服鹽堿地、咸水等生產束縛條件。同時,連云港結合當地豐富的鹵水資源,大力發展制鹽產業,政府和企業也采取了多種措施,如利用鹵水資源、調整產業結構、加強技術創新等,推動產業升級和發展。近年來,連云港的制鹽產業已經實現了從傳統的鹽場制鹽向現代化制鹽的轉型,鹽化工業、鹽湖化工等新型制鹽企業也在逐步發展壯大。連云港政府根據不同區域的具體情況,采取因地制宜的方式來制定相關開發理念。其中,贛榆區堅定不移走生態優先、綠色發展道路,統籌陸海資源,編制養殖產業發展規劃,實現離岸養殖,加快海洋牧場建設,打造集深海養殖及漁旅休閑綜合開發的產業高地;徐圩新區狠抓環境污染問題綜合治理,全面整治水環境。針對連云港的灘涂資源和臨海條件,政府相關工作確定了因地制宜的灘涂開發模式。根據不同岸段的圍墾條件、土地需求狀況等,確定圍墾岸段、圍墾范圍、開發方案。對于連云港灘涂鹽堿地資源,政府大力發展現代農業、水產養殖、曬鹽場、濱海旅游等產業。對于重度鹽堿化土地以保護為主,引入耐堿植被改善土壤條件進行生態恢復,集中力量適度開發中輕度鹽堿化土地。

綜上所述,江蘇省沿海灘涂開發利用除灘涂養殖、港口航運、海水制鹽、可再生能源、圍海造地、旅游娛樂等主要途徑外,南通、鹽城、連云港等三市在灘涂開發利用上各有其自身的特色。江蘇沿海三市結合自身發展優勢,創造了其獨特的發展模式。南通實行濕地保護目標責任制,落實濕地面積總量管控,經批準征收、占用濕地并轉為其他用途的,用地單位要按照“先補后占、占補平衡”的原則,負責恢復或重建與所占濕地面積和質量相當的濕地,確保濕地面積不減少。近年來,鹽城著重灘涂生態保護,沿海漁業養殖面積減少,減少了人類活動對灘涂的影響,增加了灘涂生態保護力度。連云港推動河海環境保護協同共治,實現河長制灣長制“兩制”同頻共振、同向發力;全面啟動藍色海灣、濱海濕地、健康養生等海洋旅游項目,岸線利用由灘涂養殖、鹽業等傳統項目向城市建設、港口及臨港工業等領域優化配置。

3 綜合管理和開發的制約因素

沿海灘涂開發是中國沿海地區經濟發展的重要組成部分,江蘇省的灘涂開發已經相對完善,但是仍然存在許多問題需要解決。

(1)在灘涂開發體制上,缺少牽頭機構。管理體系不夠完善,導致灘涂開發涉及多個部門,各部門間職能混亂,這種各自為政、各顯其能的工作模式導致事務處理起來較為煩瑣,增加工作周期。

(2)沿海灘涂濕地生態系統退化。一是泥沙來源減少造成海岸侵蝕,導致灘涂濕地底質流失、坡度變大、潮間帶區域變窄,影響了沿岸水動力格局,增強了波浪作用,對鹽沼濕地侵蝕加劇。二是引入互花米草擠占其他本地生物的生存空間,改變了本地生物多樣性。三是圍墾工程減少灘涂濕地面積,加劇濱海濕地景觀破碎化,干擾濱海濕地的自然演變,降低生物多樣性。四是工農業廢水導致海岸污染,破壞灘涂濕地的生物群落結構,加速生態系統的退化。

(3)灘涂開發的利用率不高。沿海灘涂開發多為傳統的種植、養殖業,開發層次不高,利用方向單一,雖然新能源、旅游方面也有涉足,但總體利用率不高。同時,缺少科技支撐,沿海灘涂利用的科技研發水平有待提高,沉降、鹽土改良的技術有待進步,許多地方還在沿用過去的方式,浪費嚴重。

(4)沿海生態環境保護力度不夠。圍墾造成了陸源污染物的大量排放,導致圍墾區的生物多樣性在不斷降低。對圍墾造成的生態環境影響重視不夠,保護措施不力,近海生態環境問題突出,灘涂圍墾尚不能實現海洋資源的集約節約利用,沿海生態文明建設有待加快。長期以來,灘涂開發利用以圍墾為主,雖然農業上取得了較好的效益,但是圍墾也耗費了大量的工程量,而且圍墾還可能造成水質的富營養化,對灘涂的可持續性發展帶來挑戰。

4 對策與建議

沿海灘涂是連接陸地和海洋的重要生態系統,具有重要的經濟、社會和生態價值。它們為眾多動植物提供棲息、繁衍和遷徙的場所,是重要的漁業、畜牧業和農業生產基地,同時也為旅游業提供了豐富多彩的資源。灘涂還具有調節氣候、保護海岸、凈化海水和維護生態平衡等重要功能。然而,隨著人類活動的增加,沿海灘涂面臨著日益嚴重的威脅和挑戰,如土地開發、圍墾造田、廢棄物排放、水污染等,這些都會影響到灘涂的生態系統健康和功能,甚至對沿海地區的經濟和社會發展帶來負面影響。因此,保護和合理利用沿海灘涂資源已經成為當今亟待解決的問題之一。針對江蘇省沿海灘涂開發利用現存的問題,在總結該領域前人研究的基礎上,提出以下對策和建議。

4.1 針對開發體制,完善制度體系,健全法制保障

完善海洋生態文明的制度和法制保障。按照“源頭嚴防—過程嚴管—后果嚴懲”的思路,建立完善的海洋生態文明制度體系,強化用海審批程序,集約節約利用灘涂資源的同時,保護海洋生態環境。針對漁民用海補償、民生就業、社會保障等問題,制定長期有效的對策方針,提高用海補償標準,建立經濟補償制度,完善漁民就業和社會保障政策。建立海洋生態環境損害責任追究和損害賠償制度,增強公眾參與海洋管理的意識,形成政府、企業、公眾共治體系,全力推進海洋生態文明建設。

4.2 針對開發理念,生態用海,陸海統籌

注重海洋生態環境建設,改善海洋環境質量。建立生態損害補償、生態建設補償機制,實施典型生態系統修復工程,建立海洋生態示范區和海洋自然保護區等措施,同時提高污水處理技術,加強污染物排放總量控制,改善海洋環境質量[10]。從嚴從緊、生態優先已成為海洋資源開發利用管控的政策導向,依照“生態用海”理念,加強海洋生態文明建設,注重灘涂資源的存量利用,制定全區填海造地規劃,建立海陸統籌、區域聯動機制,明確海陸界限,解決陸海統籌和陸海銜接的問題,全力推進海洋生態文明建設,支撐江蘇沿海地區經濟社會可持續發展。

4.3 針對開發政策,政府引導,市場運作

找準政府在沿海灘涂資源開發中的角色定位,更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。政府應與市場投資充分結合,調動社會各方面積極性,使政府投資的撬動作用與吸納國內外資金特別是蘇南地區投資有效結合起來。此外,政府應加大資金支持力度,適當增加省補資金,并整合發展專項資金,重點支持沿海地區的重大基礎設施和省級以上灘涂圍墾綜合開發試驗區建設。還應提高審批效率,將較小規模的海域使用權限下放,建立省級層面的沿海灘涂資源開發利用項目審批協調小組,探索試行重大項目聯審綠色通道,并將審批事項下放到沿海縣(市、區)或試驗區管委會。為了加強灘涂資源的保護與管理,政府應防止灘涂資源的過度開發和浪費,確保資源的可持續利用。

4.4 針對開發技術,提升科技投入,高效開發

增加科技投入,切實優化海洋產業結構。推動海洋產業轉型升級,實現高效綜合開發。政府應引進和培養海洋科技人才,出臺人才培養和引進政策,并設立專項基金以完善灘涂資源科學生態利用的交流合作。此外,應增加專業技術人員的培訓機會,提高其新技術和新技能的獲取機會,同時加快海洋信息化基礎設施建設。政府還應該及時更新海洋信息數據,提高海洋信息處理和共享能力,保障信息安全。為優化海洋產業結構,政府應摒棄高能耗、高污染、高排放產業項目,大力發展綠色循環經濟和綠色旅游產業,并加強海洋交通運輸業、濱海旅游業、海洋生物制藥業及海洋文化產業等的發展。同時,政府應積極推進海洋高新技術產業的發展,提升涉海高新技術產業在涉海產業中的占比。注重海洋經濟與海洋生態環境保護協調發展,實現海洋產業的可持續發展。

4.5 針對開發模式,探索最優途徑,保護與開發并重

灘涂資源的可持續利用是整個國民經濟和社會可持續發展的重要組成部分。盡管近年來灘涂開發不斷推進,但總體上仍是一種低層次、低效率的開發活動,對灘涂資源的可持續利用尚未真正實現。因此,開發模式的創新是實現沿海灘涂開發可持續利用的必由之路。要把當前產業結構不合理、科技成果采用率低、技術創新缺乏、低質高耗的開發模式,建設成為能夠廣泛利用現代科學技術、持續穩定發展的新型開發模式[14]。灘涂資源開發利用模式的創新應以可持續思想為指導,以科技為依托,全方位、高起點、多層次加快灘涂開發,并重視開發與保護。在此基礎上,應該走出一條生態化發展之路,實現灘涂資源的可持續利用,推動整個國民經濟和社會的可持續發展。