淺析國家儲備林建設推進舉措

張潔 舒德遠

(貴州省林業科學研究院，貴州 貴陽 550000)

前言

國家儲備林建設是指通過集約人工林、現有林改培及中幼林撫育3種主要營林措施，培育珍稀樹種、工業原料林、鄉土樹種及大徑級用材林等，促進森林植被更具高品質、多功能、多元化。從我國森林資源安全形勢來看，我國生態環境保護初見成效，2022年發布的數據顯示森林覆蓋率已經增長到24.02%，木材產量也有所增加，但我國是人口大國，也是世界最大的木制品進口國之一，如今木材進口量已攀升到木材總消費量的50%，說明木材產量依舊無法滿足需求，結構性短缺問題日益突出。國家儲備林建設能從根源上加強木材自給能力，儲備高質量木材，從而構建木材安全體系，解決我國木材供需矛盾，維護國家木材安全、生態安全。同時在2022年新國發2號文件中提出“實施森林質量精準提升工程，深入開展國家儲備林建設”之后，更加明確國家儲備林建設是改善提升自然生態系統質量的重要舉措，是貫徹與落實“兩山理念”、推動我國林業供給側結構性改革[1]、建設生態文明及美麗中國的重要國策。

1 國家儲備林建設的必要性

1.1 解決木材需求，緩解生態安全矛盾

我國經濟發展迅速，人口眾多，生產生活方面木材需求量較大，導致國內木材市場需求有缺口，這一形勢與保護森林資源的理念相沖突，形成了木材需求與生態安全之間的矛盾。而推進國家儲備林建設可形成區域化、規模化、集約化的人工木材儲備基地[2]，可提高木材產品的數量和質量，從根本上提升自身木材供給能力，滿足經濟社會發展和人民美好生活對優質木材的需求，是維護生態安全、緩解國家木材供需矛盾的重要措施。

1.2 提高森林質量，體現服務功能

國家儲備林建設不單是為提高森林覆蓋率，更是力求培育珍稀樹種與大徑級用材等多功能森林，進一步提高林地綜合生產力，使森林質量更加健康、優質、高效和穩定。同時國家儲備林建設是人工林木材儲備，對天然林的保護起到一定的資源支持和保障作用[3]，更利于形成穩定的森林生態系統，對其服務功能如涵養水源、防風固沙、凈化空氣、保持生物多樣性等具有重要意義。

1.3 鞏固脫貧攻堅，助力鄉村振興

國家儲備林建設在一定程度上緩解了出現大面積返貧的現象，為鞏固脫貧攻堅成果、實現鄉村振興作出貢獻。國家儲備林建設工作的推進需要對林地和林木進行流轉、收儲，產生了流轉和收儲費，林農可直接獲得該費用，也可將該費用用于國家儲備林建設項目的股份購入，以此獲得相應的收入。國家儲備林建設的實施帶動就業，造林、撫育、采伐等需要大量勞動力，當地的林農可就近參與增加收入。

2 國家儲備林建設存在的問題

2.1 保障制度不健全

現階段部分基層政府部門存在內部層級多、工作效率低、決策慢的問題，這導致政府在進行國家儲備林建設決策時需要一段較長的周期。現階段大部分地方政府在進行國家儲備林建設時，大多將提升經濟發展作為國家儲備林建設的核心任務，忽視了其重要的生態特性，導致國家儲備林建設原本的建設意義和功能相背離。另外，在國家儲備林建設方面出臺的制度仍較為單一，缺乏系統性和規范性，保障制度和政策法規也欠完善，在一定程度上導致國家儲備林建設無據可依，這些都對國家儲備林建設產生了阻礙[4]。

2.2 建設資金投入不足

由于政府投入的資金有限，國家林業局辦公室及財政部辦公廳于2015年7月16日發布了《關于做好國家儲備林建設工作的通知》，指出國家儲備林建設運用政府和社會資本合作(PPP)模式作為創新林業供給機制，將PPP模式作為推動林業投融資機制改革的重要抓手。換言之，就是將當地政府、金融信貸和社會資本融入國家儲備林建設中，激發市場活力，促進政府職能變革，提高國家儲備林建設成效。但社會資本本是以盈利為目的，面對國家儲備林建設規模龐大、覆蓋面廣、運營周期長、資金回籠慢的特點，以及自然災害等不可控因素，很大程度上阻礙了社會資本的融入，導致建設資金經常出現短缺現象。

2.3 營林技術不高

國家儲備林建設是個系統工程，主要涉及儲備林地塊劃定、補植、撫育、采伐4個過程。雖然國家林業主管部門已經出臺了《國家儲備林劃定辦法(試行)》，但在地塊劃定的過程中受主觀認知和客觀立地條件的影響，劃定條件和標準仍難準確把握，不符合要求的地塊依舊存在。在建設過程中對采伐木判定、采伐方式和采伐強度的選擇也有爭議，導致非標準的采伐行為時常發生，且普遍缺乏大徑級用材林的培育技術、種植技術、土壤改良處理以及保水等技術，既缺乏常規樹種的標準化生產技術，又缺乏專有樹種的特定技術方法[5]。在營林技術難以提高和規范的情況下，是否可保證國家儲備林建設高質量發展，有待商榷。

3 加強國家儲備林建設的舉措

3.1 加大宣傳力度，提高思想認識

黨中央及國務院曾提出：“國家儲備林建設是促進民眾經濟發展，強化民眾生活滿意度，降低我國對外依存度的重要手段。”如今在我國經濟、生態兩手抓的時代背景下，國家儲備林建設功在當代，利在千秋，具有十分積極的推進作用。相關部門要運用多種形式強化宣傳，聯合網絡平臺、媒體等線上線下同步宣傳、設置宣傳點、舉辦宣講會、入戶發放宣傳手冊等方式向對民眾普及相關信息及政府下發的有關文件，提升民眾的參與意識。對于新建的國家儲備林建設項目，也要求相關工作人員做好相關內容及法律的宣傳工作，從國家儲備林建設的歷史背景、重要意義、總體思路、總體布局、建設內容、資金籌措、效益評價、保障措施等方面進行全面解讀，特別針對民眾最關心的“林地林木收儲標準及費用如何兌現、林地流轉期滿后林權歸屬”等問題進行詳細解答，讓廣大民眾看到國家儲備林建設對國家和當地經濟發展的意義，使民眾積極主動參與到國家儲備林建設中。

3.2 健全管理制度，完善政府監管

明確國家儲備林建設是貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措，是解決生態安全和木材安全之間相矛盾的有效途徑。故對國家儲備林建設提出了更高的要求，在這種情況下，相關部門需要提升對國家儲備林建設管理制度的重視，要隨著社會需求的變化進行優化升級[6]。對此，在國家儲備林建設制度的完善中，必須遵循生態優先、綠色發展的新發展理念，結合地方資源優勢，全面科學進行區劃布局，有效促進生態文明建設與綠色富民協調發展，助力林業產業高質量發展。林業部門要形成專班，明確職責，分區域安排督導人員督促落實情況，及時上報工作進度、下達工作任務。特別是在林業部門與企業合作的過程中，林業部門要逐漸從項目的管理者轉換變成項目的監督者，充分發揮監管作用，“建立健全內部監督制約機制，防范資金風險”列為工作重點機制，完善《內部工作流程》《資金支付內部控制規定》《支票和印章管理制度》《國庫集中支付對帳制度》等一系列內部控制制度，確保資金安全運行和建設成效，這一模式減輕了林業部門工作負擔，更有利于林業部門進行及時有效的決策，專注解決問題。

3.3 創新融資模式，加大資金支撐

不斷探索“林權抵押+政府增信”“林業PPP”“龍頭企業+基地+新型經營主體+林農”等融資模式，在完善政策和合作計劃時，政府應明確各方職責，嚴控收支管理，確保與社會資本共同承擔風險。應加強創新風險準備金和林權抵押擔保制度，按照人民銀行規定的基準利率對貸款給予全額貼息，將中央基礎建設投資劃入項目資本金，健全森林保險機制，減輕國家儲備林建設貸款造林的利息負擔。除了信貸融資，還可運用多種新型融資，吸引各類金融機構加入獲得商業性金融支持。

3.4 強化營林技術，提高森林質量

在國家儲備林建設前，應對外業調查人員進行培訓，對調查方法、地塊選擇、采伐木確定和栽培模型設計有統一的標準，如現有林改培分提質培優型和改造培育型2大類，在現地調查時，外業調查人員往往難以明確判別地塊適用類型，而準確判定地塊的適用類型對今后國家儲備林建設成效以及森林生態系統的穩定大有脾益。國家儲備林建設需因地制宜科學培育，根據不同立地條件，選擇合適樹種種植。苗木選用Ⅰ、Ⅱ級合格苗，地徑和苗高2項指標均要達到級別要求，適宜的樹種和良種壯苗是培育珍貴木材、大徑級用材林的基礎。在種植和后期撫育過程中，嚴格按照《造林技術規程》《森林撫育規程》等實施。在病蟲害防治方面，要了解種植樹種病蟲害種類、做好預防，病蟲害發生時要立即采取措施，以無公害防治、生物防治技術為主，盡可能不施農藥。在森林防火方面，以“預防為主，積極消滅”的原則，制定國家儲備林防火方案，與地方政府、附近村莊治保委員會建立區域性森林防火聯防組織，加強森林防火隊伍建設，同時設置生物防火隔離帶、購買滅火器具，完善消防器材配置。

3.5 推進“國儲林+”模式，促進鄉村振興

國家儲備林建設規模龐大，為克服資金周轉困難等問題，可推進“國儲林+”的模式帶動國家儲備林建設與村集體經濟、鄉村振興戰略融合發展。發展“國儲林+林下經濟”模式。發展林下經濟運營周期短，資金回籠快，是促進農民就業增收、實現不砍樹也致富的成功實踐，主要分林下種植和林下養殖2種模式。林下種植有“林—菜(菌)”模式、“林—藥”模式、“林—糧(油)”模式、“林—草”模式。林下養殖有“林—禽”模式、“林—畜”模式和特色養殖模式。林下經濟充分利用了國家儲備林建設地塊廣闊的發展空間，提高了林業產業統籌經營能力。發展“國儲林+森林康養”模式。森林康養是利用森林資源與健康養生相結合的一種新業態，將國家儲備林建設同森林康養基地建設有機融合，使國家儲備林附有更豐富的森林游憩、森林保健的意義，是帶動當地旅游業發展，增加林農收入，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的重要舉措。

3.6 構建信息系統，實現數字管理

國家儲備林建設規模龐大、周期長，今后對其管理和監測工作量極大，需消耗大量人力，容易出現工作效率低、工作成果不顯著、工作執行力不夠等情況。地理信息系統(GIS)是一門空間數據采集、存儲、管理、分析、計算和可視化展示的技術，能夠有效地為林業信息化管理工作提供技術支撐，在國家儲備林建設方面，GIS可以有3方面的重要應用。林業專題地圖制圖。通過ArcGIS、SuperMa、Geoway等工具進行林業專題地圖制作，對林業空間信息進行抽象符號化展示、可視化表達、輔助規劃設計等工作，直觀展現國家儲備林建設的空間信息(如地理位置、地塊形狀、面積大小等)。林業信息空間分析。GIS具有強大的空間分析模型和算法，為林業空間數據信息分析提供了手段，基于GIS技術可對國家儲備林建設數據進行基礎信息查詢(如地塊面積、樹種組成、實施年限及實施進度等)、統計分析、數據共享等操作。林業空間數據庫建設。空間數據庫是GIS設計的核心內容，可界定國家儲備林的空間范圍、整合基礎數據及成果，構建以國家儲備林信息化管理為目標的林業空間信息數據庫，以生動形象的表現形式，結合視頻、圖像等多媒體展現方式，為國家儲備林建設提供可視化的信息管理服務。

4 結語

綜上所述，國家儲備林建設是我國社會發展及生態文明建設的重要產物，國家儲備林建設的成效對提高我國森林質量、緩解木材供需矛盾和實現鄉村振興起到重要作用。通過不斷總結大面積試點建設的不足之處，如今各地國家儲備林建設正大規模興起，相信之后隨著保障制度健全、融資渠道拓寬、民眾參與度增加和營林技術提高等，我國的儲備林建設必將有序、穩步、健康的發展，推動林業走向高質量發展的道路。