論以社工站為基石的中國本土社會工作服務制度建設

陳濤 蔣斌

【編者按】 2020年，民政部召開“全國鄉鎮（街道）社會工作人才隊伍建設推進會”，全面部署鄉鎮（街道）社工站建設。由此，中國社會工作的發展進入本土社會工作服務制度建設的關鍵階段。2021年，民政部辦公廳發布《關于加快鄉鎮（街道）社工站建設的通知》（民辦函〔2021〕20號），要求在全國推進鄉鎮（街道）社工站建設。本期“鄉鎮（街道）社會工作站”專題研究，刊發了陳濤、蔣斌的《論以社工站為基石的中國本土社會工作服務制度建設》、徐盈艷的《協同整合：鄉鎮（街道）社工站的角色與功能探索》和周金玲的《政府購買社會工作服務的主體及其關系辨析——以湖南省社工站建設為例》，以饗讀者。

[摘要] 隨著民政部于2020年部署在全國推進鄉鎮（街道）社工站建設，中國社會工作的發展進入本土社會工作服務制度建設的關鍵階段，本文將其總結為以社工站為基石的中國本土社會工作服務制度建設階段。其中“社工站制度”是該制度體系的基石，而社工站制度的基本內容是圍繞面向城鄉社區居民生產、傳遞和提供普遍可及的基本的專業社會工作服務的相關配套制度。社工站服務提供制度的核心又是“社區社會工作服務提供制度”。為保障中國本土社會工作服務制度體系的有效建設和可持續運行，相應的社工站人才隊伍制度建設應發揮關鍵性的作用。

[關鍵詞] 社會工作服務制度? 社工站制度? 社工站服務提供制度? 社區社會工作服務提供制度? 社工站人才隊伍建設制度

[作者簡介] 陳濤，中國社會科學院大學社會與民族學院教授，博士生導師，研究方向為社會學、社會工作；蔣斌，中國社會科學院大學社會與民族學院博士生，研究方向為社會政策。

[中圖分類號] C916

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2023）03-0001-12

一、 引言

從二十世紀八十年代末社會工作專業教育在中國高等教育體系中恢復重建，到2023年有關三農的“中央一號文件”將農村社會工作服務與農村的教育、基本醫療衛生和社會保障等服務共同列為基本公共服務的內容，中國社會工作的發展已走過了四十余年。回顧這一歷程，中國的社會工作發展走了一條什么樣的道路？現在正處于什么樣的階段？中國的本土社會工作服務制度體系有沒有建立起來？需要建立什么樣的制度體系？它立基于什么之上？它應包括哪些內容又該如何建立？而當前在全國快速推開的鄉鎮（街道）社工站建設對中國社會工作服務制度體系的建立又有何啟示？它在社會工作發展史上會帶來一場深刻的變革嗎？或者它將宣示一個新的階段的到來嗎？本文就是對這一發展歷程和其中蘊含之變化的回應性思考，并期望借此投入中國社會工作發展的重要進程之中，助益其實現更好的前景。

二、 中國社會工作發展進入本土社會工作服務制度建設的關鍵階段

中國社會工作的發展最初是以人才隊伍建設為中心的，這集中體現在2006年中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中有關“建設宏大的社會工作人才隊伍”的表述上。該文件提出：“建立健全以培養、評價、使用、激勵為主要內容的政策措施和制度保障。”相應地，與社會工作人才的培養、評價、使用和激勵相關的制度建設一直是中國社會工作發展的主題。

社會工作人才培養方面，主要是推動和發展高等院校各級社會工作專業學歷教育和各類專業培訓。這一進程實際上從二十世紀八九十年代一些高校恢復社會工作專業的研究生和本科生教育之時就已啟動，制度性標志是教育部對相關學科專業目錄的調整以及成立相關學位評定和教學指導機構。至今，社會工作專業學歷教育在中國已形成從社會工作專業本科到社會工作專業碩士研究生直到社會工作專業博士研究生的培養體系，有關制度基本成形。社會工作人才評價方面，主要是出臺了從初級到高級的社會工作者職業水平評價制度，自2006年頒布《社會工作者職業水平評價暫行規定》和《助理社會工作師、社會工作師職業水平考試實施辦法》到2018年頒布《高級社會工作師評價辦法》，基本上建立起了一套評價制度體系。社會工作人才的使用與激勵方面，從2008年人力資源和社會保障部、民政部出臺《關于民政事業單位崗位設置管理的指導意見》，2009年民政部發布《關于促進民辦社會工作服務機構發展的通知》，2014年民政部發布《關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發展的意見》，2012年民政部、財政部發布《關于政府購買社會工作服務的指導意見》，至2016年民政部等12部門印發《關于加強社會工作專業崗位開發與人才激勵保障的意見》等，有關部門通過在民政事業單位等內部加強社會工作專業崗位的開發設置以及促進民辦社會工作機構等社會組織發展來吸納社會工作人才，鼓勵政府購買社會工作服務以推動社會工作人才得以發揮作用，與此同時明確其各方面待遇、為其提供有關激勵保障措施，在此基礎上也初步形成了相關制度。

我們看到：實際上從二十世紀八十年代末社會工作專業教育恢復直到2020年，中國社會工作的發展一直都是以社會工作人才隊伍的培養為先，即所謂“教育先行”；繼而通過職業水平考試等評價制度加大社會工作人才隊伍的建設力度；當這支人才隊伍日益發展壯大時，再考慮如何為其提供崗位和開展服務的條件等，使之有“用武之地”。這種基本的發展路徑使得“本土化”“職業化”成為中國社會工作的重要課題，也使“嵌入式發展”等類似策略問題變成熱門議題。

我們認識到，“以人才隊伍建設為中心”的發展路徑在中國的國情下有一定的合理性。一方面，社會工作的整體發展確實需要以一定數量的人才隊伍特別是專業人才隊伍為基礎，這是其“專業性”所要求的。而在當時，這樣的專業隊伍十分稀缺。另一方面，人才隊伍的組織建設工作一般由黨的組織部門負責牽頭，組織部門比政府的業務部門（如民政部門）具有更大的推動力度，更有利于社會工作這一新事物在中國的發展和順利推進。不過，這種“先有人后有事”的社會工作發展思路從邏輯上講，是有矛盾的。它不符合社會工作作為一種服務的本質屬性。很顯然，社會工作的本質是服務活動，社會工作者等專業人才是因服務活動而來并由此真正實現自身存在意義的。如同“皮”與“毛”的關系，“皮之不存，毛將焉附”？不以服務制度為基礎的人才制度猶如空中樓閣。換言之，社會工作人才隊伍存在的意義何在？不就是為了服務嗎？不正是有了服務的需求，才需要這支隊伍？因此，社會工作服務制度的建設應該先于社會工作人才隊伍的建設才是合理的邏輯。這意味著我國社會工作的發展需要轉移到社會工作服務制度建設的正確軌道上來，應從以人才隊伍建設為中心的制度建設階段轉向以社會工作服務制度建設為中心的階段，即轉向社會工作的服務如何有效地組織其生產、遞送，最終落到老百姓身上的制度建設。

我們注意到，這種轉變在2020年前后已悄然發生。2020年10月，民政部在湖南長沙召開會議，部署在全國推進鄉鎮（街道）社工站建設，當時會議的名稱依然是叫“鄉鎮（街道）社會工作人才隊伍建設推進會”。次年也就是2021年的4月，民政部辦公廳印發了《關于加快鄉鎮（街道）社工站建設的通知》；該年5月，民政部、國家發改委聯合印發的《“十四五”民政事業發展規劃》則明確提出“完善現代社會工作制度”，其中重點強調“構建社會工作服務體系”，“建立村（社區）—街道（鄉鎮）—區（縣）三級社會工作服務體系……加快推進鄉鎮（街道）社工站建設”。因此，我們可以認為中國社會工作的發展自此進入一個新的階段，即“以社會工作服務制度建設為中心”的階段。當下，我們需要更加自覺認識和有力推動這種轉變。

首先，要認識到此前中國相關社會工作服務制度建設的問題。雖然2020年前中國社會工作發展是以社會工作人才隊伍建設為中心，但也開始了構建社會工作服務制度的嘗試。只不過，這個時候的嘗試是在不自覺的基礎上進行的，效果不理想，并不是好的社會工作服務制度。概括而言，此前的社會工作服務制度嘗試有兩種：第一種是主要的制度，即在2012年民政部、財政部《關于政府購買社會工作服務的指導意見》出臺后廣泛采用的政府購買（民辦）社會工作機構服務的制度。這種購買大部分是購買服務項目，只有很小一部分是購買服務崗位，因此也可概括為購買服務“項目制”。它除了指一些政府部門（含群團組織）向社會工作機構購買項目來開展服務之外，也包括各類事業單位（如民政系統的福利機構）向社會工作機構購買項目以在這些單位內開展社會工作服務。第二種是在體制內單位中設社會工作服務部門或崗位的制度，可稱之為社會工作服務的“嵌入式”制度。以社會工作實際的分布狀況和服務開展情況來看，應當說第一種是制度的主體，第二種是有限的。而第一種主體制度的嘗試存在諸多問題，包括但不僅限于：其不能夠有效地生產、順暢地傳遞和有力地提供社會工作服務，比如項目制的短期性造成了社會工作“游擊隊化”，社會工作服務非連續性，很難植入當地的社會土壤之中，難以深入系統和普及，甚至出現“懸浮化”“碎片化”“活動化”“表面化”等。從社會工作發展的角度來說，則可總結為它難以實現專業服務的效能，也不利于社會工作在我國的職業化、本土化發展，甚至專業化的目標也難以實現，等等。

其次，需要對社會工作服務制度建設的目標有更清晰恰當的認識。什么樣的社會工作服務制度才是好的制度？我們認為，衡量社會工作服務制度的有效性標準，是服務對象有需要時能夠穩定預期在哪里可以獲得方便可及的相關服務，同時服務的提供方也有明晰的權責和正規的渠道保證可以及時提供符合數量質量要求的專業服務。如果拿我國的教育服務和醫療衛生服務制度做類比，好的社會工作服務制度就是要做到如同適齡兒童家長清楚孩子可以去哪里上學、得到哪些教育服務，患者清楚自己可以去何處看病、得到哪些醫療衛生服務那樣，個人、家庭等可以明確地知道去何處尋找并能夠方便地獲得怎樣的幫助。通過有效的社會工作服務制度，有需求的社會成員尋求和取得社會工作服務（以專業化、職業化的社會工作服務為核心）能夠成為某種平常而自然的習慣，而社會工作服務的運作與提供變為日常社會生活中的一種常態，這樣的社會工作服務制度才是好的制度。當然，在中國進入社會工作真正實質性發展階段也就是服務制度建設的關鍵階段時，我們也意識到，制度建設絕不是簡單自發形成的，而是一個充滿許多困難和挑戰的過程。社會工作服務制度是中國社會工作專業的發展、社會和國家的進步所必需的，一旦明確了這個方向，我們就必須克服萬難沿著這條路堅定地走下去。

三、 社工站制度是中國本土社會工作服務制度體系的基石

我們認識到，中國的社會工作發展已經進入由人才隊伍制度建設轉向社會工作服務制度建設的關鍵時期。進一步地，我們認為，社工站制度不僅是目前中國社會工作服務制度的最重要組成部分，更是它的基石。

社會工作服務制度是包括諸多制度的復雜體系。從縱向來看，它包括社會工作服務的生產、傳遞和提供的相關制度；從橫向也就是從服務的內容和性質來看，它包括基本的（通常也是普惠性的）社會工作服務和次級或者更高級的社會工作服務（可能與普惠性的要求不同）——如同教育及其服務可分為基礎教育及其服務和其他教育及其服務，醫療衛生及其服務可分為基本醫療衛生及其服務和其他醫療衛生及其服務一樣。社會工作服務制度中不同性質的服務涉及不同的權責主體和組織關系模式。比如，基本的社會工作服務的責任就應該在政府，帶有普惠性質。如果政府因自己缺乏專業人員而必須與其他社會組織合作時，那么政府應在合作關系中發揮主導作用，具有明顯的政策性。而次級或者更高級的服務則具有一定的市場化特征，政府與社會組織和社會工作專業人員之間的關系較遠，政府的責任較弱，只能從一般的角度做一些要求，更多地依靠社會工作專業內部的行業協會的自律自治。

通過考察世界各地社會工作服務的情況，特別是先行國家和地區的狀況，我們注意到，一個完整的社會工作服務制度體系的基本框架，無論其具體的組織模式如何，都必須有面向城鄉社區居民、普遍可及的基礎性的基本社會工作服務體系，這是橫向水平的部分，例如美國的社區精神健康中心（CMHC），中國香港地區大量存在的由與政府合作的志愿團體設立的各類社區服務中心（如小童群益會設在某某區域的青年中心）以及在新加坡廣泛存在的家庭綜合服務中心（“家綜”）等。同時，完整的社會工作服務制度體系還包括各專門領域、縱向的更具某種專業性的社會工作服務體系，即所謂“專項服務”。這樣縱（專門領域服務）、橫（社區為本的服務）交織構成完整的社會工作服務制度體系的基本框架。我國珠三角地區曾經建立的家庭綜合服務中心就屬于橫向體系，而共青團、婦聯、衛生、禁毒系統等領域的社會工作服務則屬于縱向體系。

由此，從社會工作服務體系的基本框架出發，我們可以看到，中國正在推開建設的鄉鎮（街道）社工站，實際上是以鄉鎮（街道）一級社工站為名的橫向水平上的基礎性社會工作服務體系。這項建設工作不只是在全國普及建站這么簡單，它的本質是建設社工站制度，也就是通過社工站生產、傳遞，最后提供基本社會工作服務的制度。我們認為，社工站制度是中國目前找到的建設面向城鄉社區居民提供普遍可及的基礎性社會工作服務制度的最佳本土方案。事實上這種模式先已有之，早在2000年上海浦東新區就有街道社工站，2007年深圳南山區社區社會工作站成立，2008年汶川地震后也有不少社工站在當地開展災后服務，包括2010年廣州在街道設立的家庭綜合服務中心和深圳開始的社區服務中心試點，這些都可被視為社工站制度的源頭。可以說，歷經了近二十年的摸索，特別是通過廣東“雙百計劃”和湖南“禾計劃”的成功實踐，社工站建設終于作為政府行為和一項制度設計在全國逐步推開。這一制度模式的選擇承繼了過去做法的優勢，并高度結合了中國的本土情境。由于中國向來是政策治國和行政主導，通過強有力的行政體系來推動社工站建設，可以使以社工站為基石的這一套社會工作服務制度盡快落地，從而在中國的土壤上順利推開這一橫向的面向城鄉社區居民的基礎性社會工作服務，因此這一做法又體現出了中國本土方案的色彩。雖然在某些方面——例如此種服務規劃強調按照行政層級而不是居民的需求來配置服務，可能帶來資源的浪費或錯置——與社會工作的價值理念和邏輯存在一定的矛盾，但也讓我們看到了中國行政體制的優勢所在。對比美國的社區精神健康中心，中國的社工站是依托行政體系、面向基層的一個綜合社會服務平臺，針對的需求是多方面多層次的。

雖然社工站制度本身包括不同的層級（至少有縣、鄉、村三級）和不同的方面，如何將以前的針對各類人群的服務和資源打通，都還需要進一步探索，但是建設社工站作為橫向基本社會工作服務的基本制度，這一大方向是清楚明確的。由于社會福利制度發展的差異，中國社會工作的發展階段與歐美國家有所不同，中國的社會工作更具有救助的基礎性意味，只有把這種面向城鄉居民的基本服務做扎實，其他專門領域的社會工作服務才能夠立得住。因此，社工站制度對于整個中國的社會工作服務制度體系來說，具有基石性的地位，我們必須予以高度重視，要全力以赴推進其建設，確保早日實現。

當然，隨著中國社會工作服務制度建設的持續推進，可以預期將會在橫、縱兩個維度的制度中出現更明晰的分工。相對而言，社工站將以提供“社區為本”的服務為主，其作用是基礎性的，對社會工作者的要求屬于“全科”性的；縱向各領域的服務則可被視為“專科”性的。此外，還有一種可能，橫向水平上面向社區的基本社會工作服務所采取的社工站制度模式，也可為各縱向專門領域的社會工作服務制度建設提供某種借鑒，如在學校社會工作和醫務社會工作領域內已經出現了類似的案例。至少，社工站模式是后者諸多制度模式的選項之一，這也在某種意義上更加凸顯出社工站制度在中國本土社會工作服務制度建設中的基石性地位。

四、 社工站制度的基本內容是圍繞面向城鄉社區居民生產、傳遞、提供普遍可及的基本的專業社會工作服務的配套制度

我們認識到，社工站本身是一項制度，中國全面推進鄉鎮（街道）社工站建設正是要確立社會工作服務制度的這一基石性地位。當前民政部、各級政府相關部門，社會工作專業界和一線社會工作者都在自覺不自覺地推進這一制度建設。然而，只有更好地認識社工站制度的基本內核，才能有效地推動這一制度更好地發展。

社工站制度本身作為一個體系，基本上包括了區（縣）、街道（鄉鎮）和村（社區）三個層級，因為只有這樣的設計才能夠支撐起面向城鄉社區居民生產、傳遞和提供普遍可及的基礎性社會工作專業服務的基本工作內容。服務生產環節主要涉及縣級及以上的層級，隨著社工站建設的推進，制度建設工作將不僅是民政部門的事情，還應成為黨政部門的一項重要工作。這一層級主要負責如何讓社會工作服務更好地被生產出來，如何與民辦社會工作機構建立合作和監管的關系，如何避免“項目制”的弊病，以及如何通過其他方式配備適當的社會工作從業人員，如何將社工站建設成為像中小學和鄉鎮衛生院一樣的常設機構并保障其能獲得穩定的財政預算支持，按時進行年度考核等等。服務的傳遞環節主要涉及鄉鎮以及村居兩委，即通過一個什么樣的組織過程（如日常調度、運營管理和督導培訓等）將社會工作服務以何種渠道最終輸送到居民群眾手中。服務提供環節涉及的一線社會工作者甚至包括村居兩委的工作人員、社區居民、社會慈善組織從業人員、志愿者、市場中的企業員工等，將由他們最終將普遍可及的基本社會工作服務保質保量地提供給有需要的社區居民。需要注意的是，在最后的服務提供環節，不應簡單地將社會工作的服務對象理解為弱勢群體，有時候村居兩委甚至鄉鎮（街道）的工作人員也有可能成為服務的對象。社會工作是一門社會的技藝或藝術，它培育的是社會力，是一種恢復社會（包括個人、家庭、社區/社群乃至大社會）的可行能力。因此，社會工作既做專業的助人服務，也做專業的社區治理、社區建設和社區發展。

從社工站體系運行與制度建設的基本層面看，作為一個完整體系或者系統的社工站，其自身的運行包括宏觀社會行政（social administration，其主要責任主體是黨政部門）、社會工作行政（social work administration，可歸結為社會行政的微觀層面，主要是以服務機構為本的組織管理）和較為直接的社會工作服務（direct social work service）三大部分。社工站可以被視為一個常設的組織機構，其管理（比如督導）在特征上更具有服務性和支持性，與政府主導的宏觀社會行政在價值理念上具有重大差別，因此在社工站建設中務必避免科層制的弊病。同樣，政府的社會工作行政在面對社會工作機構和一線社會工作者時，也要盡量向社會工作的價值理念靠近。總之，上述三個部分都需要做好專業化的制度建設，比如：專業的直接的社會工作服務制度就要對服務的工作流程、考核評估、崗位職責等做好制度規范；專業的社會工作行政制度亟須明確如何對不同層級的社工站進行運作和管理，包括各級的權責及其相互作用關系等；專業的宏觀社會行政制度更需要就省市級相關行政部門與下級社工站和社會工作者的關系進行合理調整，避免因“婆婆過多”而導致惡性循環。當然，社工機構和社會工作者們也要時常在各種場合主動澄清“我們是誰？”的問題，通過自下而上的反向影響來改善這種關系。

目前，在生產和傳遞環節，多數地方采取的政府購買服務仍舊存在著不少未被理清理順的問題，例如承接不同層級社工站點的社會工作組織與政府（部門）的關系問題，站點層級間以及它們與社會工作組織之間的關系問題等。在這方面，業界已有相關討論，如探討變“購買制”為“津助制”、“預算制”或者“預算執行制”的可能，或者步子先邁小一點，變“購買項目制”為“購買崗位制”，等等。還有人曾提出過較為激進的方案——指向制度化、實體化，甚至是全公辦的事業單位模式。

社工站制度建設涉及不同的層面，但在不同階段有不同的重點。從當下的形勢來看，各地都在抓緊推動直接社會工作服務（提供）制度化建設這部分，謀求盡快建立并完善其制度。不過，分析該制度的內部構造，需要充分認識更宏觀的社會行政（生產）和（三級或更多級社工站的）社會工作行政（傳遞）制度建設的重要性和緊迫性。事實上，現實中的許多問題是由前兩個方面未做好或者做得很不專業造成的，提供環節實際上是前兩者的結果。因此也需要各方面積極有力地行動起來，尋求解決其中存在的問題或改善不合理之處的辦法。此外，還要清醒認識到社工站制度建設在橫截面上也有諸多的挑戰，除了三級（或更多級）社工站體系縱向上不同的制度部分需要完整認識、加快同步配套建設（涉及基本的專業社會工作服務從生產到傳遞到提供三個主要環節）外，還要認識到每一層次都有橫截面上的子制度的區分，如專業質量保障制度、考核評價制度、相應的人才培養管理制度，甚至與各級黨政的深度協同合作制度等。它們都需要配套推進、逐步完善，只有如此才能支撐起社工站制度的有效運行。

總之，社工站制度本身也是縱橫交錯的一整套制度體系，對此理解認識得越清楚，越能迎接挑戰，為做好這一制度建設提供有力的前提。社會工作服務制度建設的工作量巨大，同行們需要時刻警醒，振作精神，承擔起自己的歷史職責，方可實現制度目標。

五、 社工站服務提供制度的核心是社區社會工作服務提供制度

隨著中國普及建設鄉鎮（街道）社工站，在社工站體系中工作的那些實務工作者們，即“社工站社會工作者”，將成為未來若干年內中國職業社會工作隊伍的一支重要力量。這支隊伍承擔著社工站運行的最重要職責，因為社工站最終是要以提供相關服務為目的的。這樣，無論這些社會工作者本身，還是關注社工站的其他各方，都會格外關切如何具體有效地提供各項社會工作專業服務，做到既普遍可及回應基本需求同時又具備專業性。從制度建設的角度看，社工站的服務提供制度就是應當以提供面向城鄉社區居民的普遍可及的基本專業社會工作服務為根本。這意味著，無論社工站體系是三級還是更多級，重心都應是在村居級的站點上，因為這一級才最貼近居民群眾。這是考慮社工站服務提供制度的第一個要點，即結構重心的配置點。這一制度建設的一個核心要求，就是要努力確保村居級的站點真正成為社工站體系的重心和中心所在，整個體系能全力為村居級站點的社會工作者提供支持保障（而不是反過來），使這一級站點上的社會工作者們能夠切實地為居民群眾提供普遍可及并具有專業性的基本社會工作服務。

另一個十分重要的方面，就是需要明確社工站提供的服務是什么性質的，尤其是如何把握其專業性，如何從制度上對其進行規范和要求。從社會工作服務制度體系的整體框架來看，以村居社工站點為中心的社工站服務提供制度，其核心就是社區社會工作服務的提供制度。也就是說，社工站所提供的直接社會工作服務，應從專業領域和專業方法上來把握，確切地說是屬于社區社會工作服務的范疇。它在服務對象、服務內容與形式以及服務手法模式等方面，有別于其他專門領域社會工作服務。明確了這一點，我們就不難理解社工站的服務提供制度就是圍繞著規范社工站來探索、構建和完善社區社會工作服務。例如，從方法上講，社區工作是與整個社區建立聯系，既注重需求又關照資源，還要做社區組織的工作，因此應按照這樣的專業要求來規范社工站的考核、評價、督導、服務流程等，并以之為核心構建和完善社工站的整體服務提供制度，實現社工站服務提供的獨特專業性及其他效能。當然，從社區社會工作的專業性來看，社會工作者還應避免將社區居民視為唯一的服務對象，因為社區的構成是多樣性的，除了社區居民，還有村居兩委、社區內的一些單位和組織等。準確地說，以社區社會工作服務為專業職責的社工站，首先要考慮居民的需要和利益，同時也要關注其他相關方的立場和利益，促成各方形成一種共建共治共享的公正恰當的關系，盡可能滿足多方需求和共同利益。

這樣的服務提供制度的定位，需要處理好鄉鎮（街道）這一級社工站的角色職責問題。就三級或多級站點都比較完整健全的情形而言，鄉鎮（街道）級社工站可能主要負責的是宣傳、推廣以及服務倡導等，而縣級及以上層級的社工站更多的是做政策推動和發展工作，同時還有督導培訓等間接服務或行政傳遞的任務。不過，即使在此種情況下，縣級及以上層級的社工站的工作其實仍都是從社區社會工作延伸發展出來的，都要以支持和保證社工站提供好社區社會工作服務為目標。從邏輯上講，雖說在社區也可以做個案和開展小組服務，但社區社會工作并不會脫離社區這一環境來做個案和小組工作，因為這些服務對象總是生活在當地社區這個場景當中，所以社工站實際上并不是在單純地做個案和開展小組服務。總之，社區社會工作的最終目的是增強社區的能力，“助社區自助”，也就是讓社區能更好地用自己的力量去解決那些個案的問題、特殊群體的問題和一些公共性的社區問題。在這種努力中，社區社會工作者不應當僅僅關注社區的消極面，還應努力促進美好社區的建設，讓社區真正成為大家都認同的美好家園。這是社工站——無論他們處于哪一層級——共同的工作性質，相應地，服務制度都應以此為標準來構建，從規劃設計、考核評估到督導支持等，確保可以有效提供高質量的專業社區社會工作服務。

六、 社工站的人才隊伍建設具有關鍵性，亦需加快與之相適應的制度建設

社會工作服務是“以人為本”的，是對人的服務，這是它的本質。它是以人為本、互為主體轉化社會關系、恢復增強社會力的社會技藝。正因如此，在歐洲，社會工作常被稱作“個人社會服務”（personal social service）。這種定義既是指社會工作所面對的人的問題與需求是“個人的”，又是指社會工作主要是以人力的形式，以個人的實務技巧為手段來開展服務的。這就使得“社會工作者首先得是一個好的人”這一點顯得至關重要。人是社會工作服務的內核，專業的社會工作人才是它的關鍵，社會工作人才隊伍建設因而是事關全局的。反觀當下，無論是中國社工站的發展還是社工站制度的建設，所面臨的有可能會影響全局的一個問題就是專業人才的不足，在農村地區，人才不足問題可能更為突出。因此，社工站建設若要取得成功，進而以之為基石的中國本土社會工作服務制度建設要取得成功，就必須解決人才隊伍建設這一關鍵問題。

目前，一方面，中國的社會工作界（包括一線社會工作者和其他在社工站體系中的實務社會工作者們）急需與政府、其他社會力量形成合力，加快推進與之相適應的社工站社會工作者人才制度建設。如前所述，多年來中國已初步建立起針對一般的社會工作專業人才隊伍建設的制度，包括人才的培養、評價、使用和激勵保障的制度。但是，考慮到社工站社會工作者的諸多特殊性，當下需要完善更加有針對性的有關社工站社會工作者（專業）人才隊伍的特別的培養制度、評價制度、使用制度和保障激勵制度。粗略估算，以3.86萬個鄉鎮級單位約60萬個村居委計，這支人才隊伍將有數十萬人，并且他們在中國的本土社會工作服務制度體系中具有基石性的重要地位。相應地，人才制度建設如果做不好，那么中國整個的社會工作服務制度體系也將很難立得住。猶如中國當年普及基礎教育、普及基本醫療衛生服務，需要構建好針對廣大“中小學教師”和“鄉村醫生”的相關制度一樣，可以預見，今后一段時期，中國需要有針對性地加快“社工站社會工作者”的人才制度建設，包括培養教育、評價定級和激勵保障等制度，只有這樣才能為社工站制度的成功提供保證。在制度建設的具體策略和方法上，此前基礎教育和基本醫療衛生人才隊伍建設方面的經驗與教訓，可為社工站社會工作者人才制度建設提供借鑒。同時，在整體社會工作人才隊伍制度建設上，有關黨政部門（包括組織、人社、民政甚至還包括教育等部門）積極發揮作用、承擔主導責任，專業學術界積極貢獻智慧共同推進的成功做法，也完全可以繼續推行。需要我們重點關注的是，按照社工站制度的功能定位，確保其面向廣大城鄉社區居民生產、傳遞和提供的社會工作專業服務能夠落地生根，最終開花結果，實現制度建設的預期目標。

另一方面，通過對社工站制度體系的分析，我們可以認識到這一制度建設實際涉及三個層面的專業制度建設（宏觀社會行政、社會工作行政和直接社會工作服務）。相應地，這關聯到一個“大社會工作”的概念。此處的“大”不意味著不專業，而是意味著要完整地理解社會工作，其專業的層面除了直接服務，還包括同樣重要且專業的那些間接服務領域。由此，與社工站相關的人才隊伍建設當然也不僅僅是指一線實務社會工作者隊伍的建設，還應拓展到更廣泛的領域，與之相關的人才制度建設也同樣如此。簡言之，“社工站人才”隊伍及其制度的建設實際上是一個大的概念，除了較狹義的“社工站社會工作者”之外還應包括與社工站建設運作有關的黨政人員，鄉鎮（街道）和村居基層有關干部或管理者，乃至參與其中的群團和更廣泛社會組織的負責人。如同當初基礎教育體系和基本醫療衛生服務體系的發展完善一樣，既有與“中小學教師”和“鄉村醫生”有關的基本的制度建設做支撐，還要有以中小學校長、基層教育局局長和鄉鎮衛生院院長、衛生局局長等為代表的優良隊伍及其相關制度的支撐。社工站制度的建設與良性運行，也必定要依靠一支人數可觀的，以各級社工站站長、民政局局長等為代表的人才隊伍作為支撐，并最終將他們統一在“本土化”“職業化”“專業化”的共同目標下。

七、 結論

鄉鎮（街道）社工站制度是目前中國找到的本土社會工作服務制度的最佳方案，它構成了更為整體性的中國本土社會工作服務制度體系的基石。社工站制度的基本內容是圍繞面向城鄉社區居民生產、傳遞和提供普遍可及的基本的專業社會工作服務的配套制度，而其中社工站的“服務提供制度”的核心是“社區社會工作服務提供制度”。社會工作專業界和各級黨政部門需要清晰認識、高度重視、全力投入社工站制度的建設發展，并與社會各界密切合作，推動其完善，為中國本土社會工作服務制度的建設和發展貢獻力量，這必將是有利于社會、國家和人民，造福千秋萬代的偉大事業。此外，“社工站社會工作者”和相關社會工作專業人才隊伍建設具有關鍵性意義，我們應在加強制度建設的同時，大力增強社會工作者及專業人才的使命感和責任擔當，使其在實踐中不斷成長，抓住時代機遇，不負人民囑托。各方應緊密攜手，加快有關人才制度建設，只有這樣，這套社會工作服務制度才能行穩致遠。

（責任編輯：徐澍）