天然氣管容分配機(jī)制：歐美經(jīng)驗(yàn)與中國探索

范靜靜 田 磊 王建良,3,4 崔立牟

1.中國石油大學(xué)（北京）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 2.中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院能源研究所

3.中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心 4.中國石油大學(xué)碳中和與創(chuàng)新能源發(fā)展研究院

0 引言

天然氣管道是連接上游供應(yīng)商和下游用戶的關(guān)鍵載體，其運(yùn)營方式主要有市場化模式、國家壟斷模式和企業(yè)壟斷模式等3種[1]。歐美等成熟天然氣市場很早就實(shí)施了以市場化為導(dǎo)向的管網(wǎng)自由化改革，在市場化模式下，管道公司將管輸能力視為產(chǎn)品，出售給有意向的石油公司，這為上下游市場參與者之間的有效連接和公平競爭提供了便利條件。中國以往的天然氣管道運(yùn)營采用企業(yè)壟斷模式，因缺乏整體規(guī)劃，導(dǎo)致存在基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)和利用效率低下等問題。2019年，國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（以下簡稱國家管網(wǎng)）成立，各油氣生產(chǎn)企業(yè)的天然氣干線管道移交國家管網(wǎng)統(tǒng)一運(yùn)營，中國天然氣管輸市場運(yùn)行模式由此發(fā)生了巨大的變化，也面臨了很多新的問題。特別是干線管道從單一托運(yùn)商環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗤羞\(yùn)商環(huán)境后其管容分配制度如何設(shè)計(jì)，因牽扯多個(gè)方面的核心利益而備受關(guān)注。

中國目前的管容分配政策設(shè)計(jì)基本符合國內(nèi)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求，但由于天然氣市場發(fā)展起步較晚，與歐美等成熟天然氣市場相比仍有很大的改善空間。為此，筆者從管容分配基本要素出發(fā)，基于系統(tǒng)理論提出了天然氣管容分配的理論框架模型，進(jìn)而全面對(duì)比分析了中國與歐美等天然氣市場管容分配機(jī)制的共性和差異，并在此基礎(chǔ)上探討中國當(dāng)前管容改革的主要方向和對(duì)策。

1 管容分配框架構(gòu)成分析

1.1 管容分配基本要素

管容分配涉及的主體有3類，分別是天然氣管輸?shù)耐羞\(yùn)方、承運(yùn)方和監(jiān)管方。托運(yùn)方是天然氣所有者，承運(yùn)方是管輸服務(wù)提供者，雙方通過簽署管容使用合同，將指定數(shù)量的天然氣輸送至指定地點(diǎn)。監(jiān)管方負(fù)責(zé)管容分配的監(jiān)管規(guī)則制定及實(shí)施，以保證天然氣管容分配透明化、公平化、市場化。

管容分配對(duì)象是一定時(shí)長內(nèi)天然氣管輸容量，可分為固定管輸容量和可中斷管輸容量。其中，固定管輸容量指在正常情況下，承運(yùn)方向托運(yùn)方提供連續(xù)固定的管輸容量；可中斷管輸容量指承運(yùn)方和托運(yùn)方在固定量基礎(chǔ)上，靈活約定一定的管輸容量進(jìn)行補(bǔ)充。

管容分配環(huán)節(jié)可分為準(zhǔn)入、預(yù)訂與交付。準(zhǔn)入指符合開放條件的托運(yùn)商申請(qǐng)參與管容分配，承運(yùn)商根據(jù)管道的開放規(guī)則有序地準(zhǔn)許其中部分托運(yùn)商進(jìn)入市場。預(yù)訂指托運(yùn)商向承運(yùn)商申報(bào)管容需求，承運(yùn)商根據(jù)分配規(guī)則分配給相應(yīng)的托運(yùn)商一定管容。交付是指托運(yùn)商在管道上氣點(diǎn)交付給承運(yùn)商指定數(shù)量的天然氣，承運(yùn)商在管道下氣點(diǎn)交付給托運(yùn)商相應(yīng)的天然氣。

1.2 管容分配機(jī)制框架

管容分配機(jī)制包含四大部分，分別是交易平臺(tái)機(jī)制、兩級(jí)市場機(jī)制、平衡管理機(jī)制和分配監(jiān)管機(jī)制：①交易平臺(tái)機(jī)制包括第三方準(zhǔn)入、信息公開、線上交易和托運(yùn)商管理等。②兩級(jí)市場機(jī)制包括一、二級(jí)市場機(jī)制，價(jià)格機(jī)制，拍賣機(jī)制等。一級(jí)市場的交易主體是管道公司與托運(yùn)商，主要分配較為長期的管容；二級(jí)市場主體是托運(yùn)商，主要釋放托運(yùn)商在一級(jí)市場交易中未使用的管容。拍賣包括向上叫價(jià)時(shí)鐘拍賣和統(tǒng)一價(jià)格拍賣等。③平衡管理機(jī)制包括面向管網(wǎng)自身的物理平衡和面向托運(yùn)商的商業(yè)平衡。物理平衡指承運(yùn)方基于托運(yùn)商的托運(yùn)需求和天然氣管網(wǎng)設(shè)施布局等要素通過調(diào)節(jié)管存維護(hù)管網(wǎng)運(yùn)行期間系統(tǒng)的穩(wěn)定性。商業(yè)平衡指承運(yùn)方和托運(yùn)方通過不平衡氣量交易等市場化方式，維持管網(wǎng)系統(tǒng)平衡。④分配監(jiān)管機(jī)制包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)、相關(guān)法律法規(guī)和政策調(diào)控等?；谝欢ǖ氖袌鲆?guī)則下，托運(yùn)方和承運(yùn)方通過交易平臺(tái)進(jìn)行管容交易和不平衡氣量交易，同時(shí)所有市場規(guī)則和交易全流程受監(jiān)管方監(jiān)管。交易平臺(tái)機(jī)制、兩級(jí)市場機(jī)制和平衡管理機(jī)制的發(fā)展受相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理，同時(shí)也推進(jìn)和豐富了監(jiān)管內(nèi)容及措施，交易平臺(tái)支撐了兩級(jí)市場交易和平衡管理，市場交易以及平衡管理的發(fā)展也在不斷優(yōu)化平臺(tái)，三者相互作用（圖1）。

圖1 管容分配機(jī)制框架圖

2 美國管容分配機(jī)制發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

2.1 天然氣管輸產(chǎn)業(yè)發(fā)展

美國是天然氣消費(fèi)和生產(chǎn)大國，擁有全球最長的輸氣管道，其中州際管道約占長輸管道總長度的71%[2]。州際管輸產(chǎn)業(yè)不斷演變?yōu)樘烊粴猱a(chǎn)業(yè)鏈的獨(dú)立環(huán)節(jié)，其獨(dú)立分為兩大階段，第一階段是1935年美國國會(huì)通過的《公共事業(yè)控股公司法》（Public Utility Holding Company Act of 1935），通過將公共事業(yè)公司的股權(quán)歸到美國證券與交易委員會(huì)（the U.S.Securities and Exchange Commission, SEC）的管轄之下，逐漸制止了州際管道運(yùn)營商和天然氣分銷商的縱向一體化。美國證券與交易委員會(huì)要求相關(guān)公司拆分管道和下游分銷業(yè)務(wù)，這明確劃分了天然氣管道和地區(qū)分銷商的界限。在《公用事業(yè)控股公司法》出臺(tái)之后，相關(guān)公司控制的州際天然氣管道從1935年的80%下降到1952年的18%。第二階段是1985年美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（Federal Energy Regulatory Commission, FERC）頒布的《436號(hào)法令》（FERC Order 436），通過拆分管輸和銷售業(yè)務(wù)，允許第三方自愿接入州際管道，逐步開啟了州際管道運(yùn)營商大規(guī)模經(jīng)營管道代輸業(yè)務(wù)。但該改革存在以下缺陷：①該法令只是鼓勵(lì)而非強(qiáng)制州際管道公司為第三方提供管輸服務(wù)，因此改革后主要是一些小的州際管道公司同意提供開放式運(yùn)輸服務(wù)；②該法令沒有解決管道公司因“照付不議”購氣合約引起的債務(wù)問題。根據(jù)1987年頒布的《500號(hào)法令》（FERC Order 500），允許州際管道公司將部分“照付不議”義務(wù)轉(zhuǎn)移至產(chǎn)業(yè)鏈上的其他機(jī)構(gòu)，雙方之間可以自愿圍繞剩下的大部分照付義務(wù)再次進(jìn)行協(xié)商，該措施實(shí)際上破除了《436號(hào)法令》的法律障礙，解決了因“照付不議”債務(wù)問題而無法開放管網(wǎng)系統(tǒng)的問題。此外，《500號(hào)法令》規(guī)定，如果管道公司拒絕向第三方提供管輸服務(wù)，將面對(duì)作為中間商所要承擔(dān)的天然氣價(jià)格波動(dòng)等市場風(fēng)險(xiǎn)，于是管道公司開始自愿接受無歧視為第三方提供運(yùn)輸服務(wù)，該法令推動(dòng)了管道公司身份從中間商向承運(yùn)商的根本性轉(zhuǎn)變。如今州際管道運(yùn)營商成為專注經(jīng)營管道代輸業(yè)務(wù)的運(yùn)輸服務(wù)主體。

2.2 管容分配體系架構(gòu)

美國管容分配監(jiān)管機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)是美國能源部內(nèi)設(shè)的一個(gè)獨(dú)立能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在天然氣領(lǐng)域主要負(fù)責(zé)州際天然氣管道的建設(shè)審核、行使市場準(zhǔn)入審批權(quán)、價(jià)格監(jiān)管權(quán)等。同時(shí)，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)制定和修訂第三方準(zhǔn)入細(xì)則，包括管輸業(yè)務(wù)獨(dú)立細(xì)則、管輸容量分配細(xì)則、管輸費(fèi)率制定細(xì)則、管網(wǎng)平衡細(xì)則以及管網(wǎng)信息公開細(xì)則等。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)對(duì)管容交易等配套市場機(jī)制有明確的規(guī)定，必須由管道公司建立具有管容交易功能的電子公告欄，為市場參與者提供查看、擬議管容交易服務(wù)，公示所有交易信息，并提供可中斷服務(wù)，且禁止價(jià)格歧視，尤其針對(duì)管道企業(yè)關(guān)聯(lián)公司，全面禁止市場價(jià)格操縱行為[3]。相關(guān)監(jiān)管法規(guī)包括《436號(hào)法令》《636號(hào)法令》（FERC Order 636）、《637號(hào)法令》（FERC Order 637）、《2005號(hào)法令》（FERC Order 2005）和《894號(hào)法令》（FERC Order 894）?！?36號(hào)法令》規(guī)定了管道公司具有制定準(zhǔn)入條款的權(quán)利，但應(yīng)當(dāng)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核；《636號(hào)法令》提出了“開放季”以便對(duì)管容初次分配進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)提出固定管容應(yīng)具備靈活性和可分割性以便對(duì)管容轉(zhuǎn)讓進(jìn)行規(guī)范；《637號(hào)法令》提出，允許管道公司以拍賣方式分配短期管容并區(qū)別設(shè)定高峰與非高峰時(shí)期的管容起拍價(jià)格；《2005號(hào)法令》針對(duì)開放季進(jìn)一步作出了規(guī)范；《894號(hào)法令》制定了管容供應(yīng)緊張時(shí)過度預(yù)訂的禁止措施。

美國天然氣管容分配方式主要有開放季、競標(biāo)分配、按優(yōu)先級(jí)分配、按比例分配4種方式。開放季主要針對(duì)新建、擴(kuò)建天然氣管容的預(yù)訂，也適用已建天然氣管容的預(yù)訂；競標(biāo)分配主要適用于管道用戶指定運(yùn)輸節(jié)點(diǎn)和管道用戶之間轉(zhuǎn)讓的管容；按優(yōu)先級(jí)分配與按比例分配主要適用于輸氣日由于指定管容變動(dòng)而實(shí)行的分配。

在美國，托運(yùn)商的運(yùn)輸合同是按月平衡。托運(yùn)商負(fù)責(zé)監(jiān)控偏差，并調(diào)整掛名和交易，以便預(yù)測并將累計(jì)偏差保持在一定范圍內(nèi)[4]。一些管道公司允許托運(yùn)商將他們的整個(gè)失衡過渡到下個(gè)月，而另一些管道公司則在月底兌現(xiàn)失衡。但是，如果失衡立即導(dǎo)致管道出現(xiàn)運(yùn)營問題，則管道公司會(huì)發(fā)布運(yùn)營性流動(dòng)令來保護(hù)管道運(yùn)營的完整性。在管網(wǎng)商業(yè)平衡方面，美國加利福尼亞州最大的天然氣和電力聯(lián)合企業(yè)PG&E公司在2002年開始逐步建立的交易平臺(tái)INSIDEtracc就已經(jīng)涵蓋了不平衡氣量的在線交易。

2.3 管容分配運(yùn)行實(shí)踐

美國管容分配總體上包括3個(gè)階段，第一階段為新建、擴(kuò)建以及現(xiàn)有管道系統(tǒng)的固定管容預(yù)訂，第二階段為已預(yù)訂固定管容的分割及轉(zhuǎn)讓，第三階段為根據(jù)指令實(shí)際提供運(yùn)輸相應(yīng)氣量的天然氣。在第一階段中，固定管容預(yù)訂分為新建、擴(kuò)建管道與現(xiàn)有管道兩部分。第一部分管容規(guī)模較大，能夠擴(kuò)大市場區(qū)域和提升第三方用戶規(guī)模，其開放季持續(xù)時(shí)間一般為6個(gè)月。第二部分管容規(guī)模較小，能夠?qū)崿F(xiàn)原有用戶的有序退出和新用戶的有序進(jìn)入，對(duì)于服務(wù)期限超過1年的管容，開放季招標(biāo)窗口期一般為3日至6個(gè)月；對(duì)于服務(wù)期限小于1年的管容，開放季招標(biāo)窗口期一般為1日至1個(gè)月。第二階段為固定管容分割及轉(zhuǎn)讓，美國固定管容具有靈活性和可分割性。靈活性指固定運(yùn)輸服務(wù)協(xié)議規(guī)定1個(gè)固定的輸入/分輸節(jié)點(diǎn)，3～4個(gè)可靈活變動(dòng)的輸入/分輸節(jié)點(diǎn)，固定用戶可通過指定程序向管道公司提交輸入/分輸節(jié)點(diǎn)變動(dòng)申請(qǐng)，管道公司視情況進(jìn)行審批[5]。所謂可分割性，指固定用戶可將運(yùn)輸服務(wù)協(xié)議內(nèi)規(guī)定的日最大輸氣量分割為幾個(gè)不同的日最大輸氣量并進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。第三階段為實(shí)際分配指定氣量，實(shí)際輸送預(yù)訂氣量的當(dāng)日為輸氣日，美國天然氣運(yùn)輸行業(yè)通常約定輸氣日起始于當(dāng)日9時(shí)，并于下一日9時(shí)結(jié)束[5]（圖2）。

3 歐盟管容分配機(jī)制發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

3.1 天然氣管輸產(chǎn)業(yè)發(fā)展

歐盟各成員國天然氣生產(chǎn)商基本都實(shí)行縱向一體化發(fā)展模式，業(yè)務(wù)覆蓋從上游到下游整個(gè)行業(yè)[6]。歐盟管輸產(chǎn)業(yè)獨(dú)立是在制定一系列指令構(gòu)建內(nèi)部能源市場的基礎(chǔ)上形成的。1994年歐盟通過《94/22/EEC指令》（Directive 1994/22/EC）確立了開放上游勘探開發(fā)領(lǐng)域的基本原則，該指令旨在逐步瓦解天然氣上游生產(chǎn)商壟斷格局。1998年通過第一道天然氣指令（Directive 1998/30/EC），該指令將管網(wǎng)運(yùn)營與天然氣貿(mào)易脫鉤，并開始推行第三方準(zhǔn)入。2003年和2009年又分別通過了第二道和第三道天然氣指令（即Directive 2003/55/EC和Directive 2009/73/EC），進(jìn)一步提高了第三方準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)[7]。在推行管道獨(dú)立和第三方準(zhǔn)入的改革過程中明確了改革路線，并采取了針對(duì)新建天然氣管道進(jìn)行豁免第三方準(zhǔn)入等過渡措施。第三道天然氣指令的通過意味著第三方準(zhǔn)入從制度層面上升到法律層面，在第三道天然氣指令通過后，歐盟開始在管容產(chǎn)品設(shè)計(jì)、管網(wǎng)平衡、管輸費(fèi)等方面啟動(dòng)深入改革。

德國、法國、荷蘭和意大利是歐盟主要天然氣消費(fèi)國。其中德國、法國、荷蘭推行歐盟天然氣指令相對(duì)緩慢，意大利改革相對(duì)較快且?guī)缀跬耆裱瓪W盟指令進(jìn)行改革[8]，因此通過意大利天然氣市場改革歷程來分析歐盟管輸產(chǎn)業(yè)獨(dú)立化。意大利政府根據(jù)歐盟的第一道天然氣指令制定《164/2000號(hào)法令》（Order 164/2000）開啟了天然氣管輸產(chǎn)業(yè)獨(dú)立化的進(jìn)程。改革前，意大利天然氣產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)谴怪闭系?，國有企業(yè)埃尼集團(tuán)（Ente Nazionale ldrocarburi，ENI）通過其子公司Stogit和SNAM在生產(chǎn)端和進(jìn)口端享有壟斷地位，控制著天然氣儲(chǔ)存、傳輸和配送業(yè)務(wù)，并通過其子公司Italgas在分銷方面占據(jù)主導(dǎo)地位[8]?！?64/2000號(hào)法令》通過發(fā)放進(jìn)口天然氣的許可證以及設(shè)置每家進(jìn)口商最大進(jìn)口量的方式有序地放開了進(jìn)口市場，而在意大利天然氣消費(fèi)量中進(jìn)口量占比較大，這促進(jìn)了上游氣源商之間的競爭，經(jīng)營天然氣運(yùn)輸?shù)墓颈灰髮?shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)獨(dú)立并禁止參與天然氣購銷業(yè)務(wù)，從而確立了管輸產(chǎn)業(yè)獨(dú)立的天然氣產(chǎn)業(yè)鏈格局。

3.2 管容分配體系架構(gòu)

歐盟管容分配監(jiān)管機(jī)構(gòu)是歐盟能源監(jiān)管合作署（European Union Agency for the Cooperation of Energy Regulators，ACER）和各成員國能源監(jiān)管部門。歐盟能源監(jiān)管合作署于2011年設(shè)立，是由歐盟委員會(huì)下設(shè)的一個(gè)監(jiān)管歐盟領(lǐng)域內(nèi)電力和天然氣的專職機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)內(nèi)部天然氣市場的重點(diǎn)工作安排、審核天然氣管網(wǎng)規(guī)則并提交歐盟委員會(huì)審議、與各成員國能源監(jiān)管部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)管管網(wǎng)規(guī)則的施行等。歐盟出臺(tái)的監(jiān)管法規(guī)有《天然氣指令》（2019年版）[Directive(EU) 2019/692][9]、《關(guān)于管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入條件的條例》（2022年 版）[Regulation (EC) No 869/2022 ][10]、《關(guān)于天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)容量分配機(jī)制的管網(wǎng)規(guī)則的條例》（2017年版）[Regulation (EU) 2017/459][11]等。《天然氣指令》（2019年版）對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)市場化改革進(jìn)行了統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定，其中涉及管網(wǎng)獨(dú)立和向第三方開放；《關(guān)于管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入條件的條例》（2022年版）主要對(duì)管網(wǎng)向第三方開放進(jìn)行了全方位規(guī)定，內(nèi)容涉及管網(wǎng)開放、管網(wǎng)平衡、管輸費(fèi)率、信息公開等。

歐盟天然氣管容分配方式主要有拍賣、先到先得、按比例分配以及隱式分配等4種，以拍賣分配方式為主，同時(shí)對(duì)先到先得和按比例分配適當(dāng)使用，隱式分配則適用于改革尚未到位的管道。由于歐盟的管道呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)狀，故其容量在入口和出口分別預(yù)訂，而兩個(gè)管道相互連接可以通過捆綁容量的方式進(jìn)行預(yù)訂。此外，由于歐盟由多個(gè)相鄰成員國組成，因此其通過在跨國管道上設(shè)置虛擬互聯(lián)點(diǎn)模擬兩個(gè)管道互聯(lián)的物理互聯(lián)點(diǎn)來推動(dòng)跨國管容的預(yù)訂。

歐盟天然氣管網(wǎng)一般是以“入口—出口”天然氣市場化模型為基礎(chǔ)、以市場調(diào)節(jié)為主要手段實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)商業(yè)平衡，在輸氣日內(nèi)每小時(shí)評(píng)估系統(tǒng)不平衡氣量，以此決定是否通過日內(nèi)的天然氣市場化短期產(chǎn)品交易以維持管網(wǎng)系統(tǒng)平衡，在每個(gè)輸氣日結(jié)束時(shí)對(duì)托運(yùn)商進(jìn)行不平衡結(jié)算，日內(nèi)平衡措施的成本由造成相應(yīng)時(shí)段內(nèi)管網(wǎng)不平衡的托運(yùn)商分?jǐn)俒12]。

3.3 管容分配運(yùn)行實(shí)踐

歐盟管容分配規(guī)則定義了長短期固定容量產(chǎn)品和可中斷產(chǎn)品兩大類標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品。在推行拍賣分配方式的同時(shí)允許各成員國根據(jù)各自情況采取其他分配方式，在歐盟共用的容量交易平臺(tái)進(jìn)行跨國容量產(chǎn)品預(yù)訂，而國內(nèi)的容量產(chǎn)品預(yù)訂平臺(tái)由各成員國自行建立。以意大利為例，該國所有管容的分配機(jī)制完全采用以拍賣分配為主的方式，并為5年以下和1年以下的容量產(chǎn)品各預(yù)留10%的空間[13]，同時(shí)對(duì)埃尼集團(tuán)及其關(guān)聯(lián)公司的容量預(yù)訂比例設(shè)定上限并逐年降低。而法國針對(duì)敦刻爾克和Jura兩個(gè)互聯(lián)點(diǎn)采用先到先得的分配方式，同時(shí)在南北聯(lián)結(jié)點(diǎn)采用隱式分配方式。歐盟的管容分配也分為三個(gè)階段，第一階段是固定容量產(chǎn)品預(yù)訂，第二階段是已預(yù)訂容量產(chǎn)品的分割及轉(zhuǎn)讓，第三階段是根據(jù)指令實(shí)際運(yùn)輸天然氣。第二和第三階段基本與美國類似。歐盟的固定容量產(chǎn)品預(yù)訂分為3個(gè)部分，針對(duì)長期固定容量分配采用開放季拍賣或先到先得方式，針對(duì)年度、季度和滾動(dòng)月度固定容量產(chǎn)品采用向上叫價(jià)時(shí)鐘拍賣方式，針對(duì)日前和當(dāng)日固定容量產(chǎn)品則采用統(tǒng)一價(jià)格拍賣方式（圖3）。

圖3 歐盟管容分配流程圖

4 中國管容分配機(jī)制運(yùn)行分析

4.1 中國管容分配運(yùn)行情況

中國天然氣市場長期以來實(shí)行產(chǎn)運(yùn)銷一體化運(yùn)營管理模式，三大石油公司既負(fù)責(zé)上游生產(chǎn)和進(jìn)口，又負(fù)責(zé)管輸和銷售[14]。三大石油公司和其他管網(wǎng)運(yùn)營公司分開運(yùn)營，運(yùn)營管理模式也有較大差異[15]。2014年2月，《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》首次提出油氣管網(wǎng)設(shè)施向第三方公平開放，國家能源局負(fù)責(zé)油氣管網(wǎng)設(shè)施開放監(jiān)管工作。2019年5月24日，《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》（以下簡稱《監(jiān)管辦法》）正式發(fā)布，規(guī)定承運(yùn)商在有剩余輸送能力時(shí)，向第三方平等開放管網(wǎng)的義務(wù)。同時(shí)還規(guī)定，天然氣上下游用戶可以向承運(yùn)商申請(qǐng)輸送服務(wù)，直接進(jìn)行交易。實(shí)際上，《監(jiān)管辦法》采用的第三方準(zhǔn)入模式是協(xié)商的第三方準(zhǔn)入[16]。2019年12月9日，國家管網(wǎng)正式成立，標(biāo)志著中國油氣設(shè)施開放進(jìn)入新階段。國家管網(wǎng)成立后，三大石油公司干線管道資產(chǎn)劃撥到國家管網(wǎng)，干線管道由為企業(yè)內(nèi)部服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┆?dú)立的公開服務(wù)。

當(dāng)前，中國天然氣管容開放要通過3個(gè)環(huán)節(jié)，托運(yùn)商準(zhǔn)入與申請(qǐng)服務(wù)審核、平臺(tái)信息公開、提供服務(wù)。首先，托運(yùn)商在國家管網(wǎng)開放服務(wù)及交易平臺(tái)提報(bào)準(zhǔn)入材料，提交服務(wù)需求，由國家管網(wǎng)進(jìn)行審核。隨后，國家管網(wǎng)在開放服務(wù)及交易平臺(tái)發(fā)布“上/下載點(diǎn)”可用路徑、價(jià)格、審核結(jié)果等信息。對(duì)于管容交易方式，在管容交易市場尚未健全的情況下，以國家管網(wǎng)訂立的合同為標(biāo)準(zhǔn)。若要建設(shè)新管道，則以國家管網(wǎng)簽訂80%的新管道管容交易合同為前提。目前中國管容平衡管理以物理平衡為主，沒有獨(dú)立的商業(yè)平衡服務(wù)公司。當(dāng)托運(yùn)商累計(jì)偏差超過日均輸氣量的3%～8%時(shí)，承運(yùn)商將采取平衡調(diào)節(jié)服務(wù)，費(fèi)用由造成不平衡的托運(yùn)商承擔(dān)。2022年3月25日，國家管網(wǎng)發(fā)布《2022年天然氣管道管輸服務(wù)集中受理工作公告》，標(biāo)志著國家管網(wǎng)首次天然氣管輸服務(wù)集中受理分配工作正式圓滿結(jié)束，共達(dá)成天然氣管輸服務(wù)合同119×108m3[17]。

4.2 與歐美管容分配對(duì)比分析

雖然中國天然氣市場管輸改革邁出了重大一步，但總體仍處于發(fā)展初期。與歐美天然氣市場管容分配體系相比，中國分配機(jī)制仍具有一定的完善空間（表1）。

表1 中國與歐美天然氣管容分配機(jī)制對(duì)比表

4.2.1 交易平臺(tái)機(jī)制

美國天然氣管道采用監(jiān)管型準(zhǔn)入模式，由聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)監(jiān)管準(zhǔn)入程序和條件。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行管道準(zhǔn)入政策和規(guī)定，包括許可證申請(qǐng)、容量分配、定價(jià)和交易等方面。第三方需向聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)申請(qǐng)準(zhǔn)入許可，并符合規(guī)定的準(zhǔn)入條件和程序。歐盟天然氣管道采用監(jiān)管型準(zhǔn)入模式，由歐洲能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作組織和國家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管。管道運(yùn)營商必須遵守特定的準(zhǔn)入規(guī)定，包括容量分配、定價(jià)機(jī)制和透明度要求。第三方可與管道運(yùn)營商簽訂運(yùn)輸協(xié)議，獲得一定比例的管道容量，并在準(zhǔn)入規(guī)定下進(jìn)行天然氣交易。中國天然氣管道采用監(jiān)管型準(zhǔn)入和協(xié)商型準(zhǔn)入相結(jié)合的模式。監(jiān)管型準(zhǔn)入指天然氣管道的準(zhǔn)入模式受到國家發(fā)展和改革委員會(huì)、能源局等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行天然氣管網(wǎng)的準(zhǔn)入政策、規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)商型準(zhǔn)入指在具體的準(zhǔn)入過程中，國家管網(wǎng)與第三方進(jìn)行協(xié)商和洽談，包括與天然氣供應(yīng)商、管道運(yùn)輸商、交易商等進(jìn)行協(xié)商，商討相關(guān)的運(yùn)輸協(xié)議、定價(jià)機(jī)制等事宜。協(xié)商過程中，各方可以根據(jù)市場需求和利益協(xié)調(diào)，達(dá)成共識(shí)和協(xié)議。

中國與歐美國家都建立了天然氣管容交易平臺(tái)，其中，美國由管道公司建立具有管容交易功能的電子公告欄，歐盟建立了共用的跨國管容交易平臺(tái)和各成員國自行建立的管容交易平臺(tái)，中國由國家管網(wǎng)建立開放服務(wù)交易平臺(tái)進(jìn)行管容交易。

4.2.2 兩級(jí)市場機(jī)制

1996年美國建立了管容交易一、二級(jí)市場機(jī)制[3]。一級(jí)市場交易的管容中未使用的運(yùn)輸合同可以轉(zhuǎn)售到二級(jí)市場，減少閑置的容量，提高管輸市場的效率[18]。一級(jí)市場收取管輸容量費(fèi)和使用費(fèi)，即采用“兩部制”費(fèi)率結(jié)構(gòu)[19]，二級(jí)市場采用拍賣等多種交易模式。歐盟各國天然氣管輸采用“兩部制”收費(fèi)方式，且各國收費(fèi)依據(jù)具有較大的差異[6]。此外，歐美國家天然氣管容市場形成了豐富的標(biāo)準(zhǔn)化管輸產(chǎn)品。而中國尚未建立二級(jí)市場，且一級(jí)市場缺乏個(gè)性化交易，現(xiàn)階段管輸價(jià)格實(shí)行“一區(qū)一價(jià)”，形成了西北、西南、東北及中東部4個(gè)價(jià)區(qū)，分區(qū)核定運(yùn)價(jià)率，尚未實(shí)施“兩部制”定價(jià)改革。

管容分配發(fā)展到一定階段必然需要通過拍賣的方式分配標(biāo)準(zhǔn)化后的管容產(chǎn)品。美國在推進(jìn)改革過程中充分發(fā)揮了市場主體的作用，管輸產(chǎn)業(yè)各主體探索出以開放季拍賣分配為主的分配方式，歐盟通過區(qū)分不同成員國的基本情況，逐步推進(jìn)以拍賣分配為主的分配方式，而中國初步的管容交易市場還未涉及拍賣機(jī)制。

4.2.3 平衡管理機(jī)制

美國從2002年開始就已經(jīng)開展了不平衡氣量的市場化交易。歐盟市場化發(fā)展相對(duì)成熟的國家在傳統(tǒng)天然氣管網(wǎng)物理操作基礎(chǔ)上，通過開發(fā)日指定提名與分配數(shù)字化應(yīng)用程序，不僅實(shí)現(xiàn)了日前對(duì)第二日氣量計(jì)劃的平衡安排，還可以針對(duì)第二日當(dāng)天出現(xiàn)的氣量波動(dòng)，通過日內(nèi)交易市場進(jìn)行線上商業(yè)平衡操作，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)從物理平衡到商業(yè)平衡的完善。而中國管容平衡管理以物理平衡為主，沒有獨(dú)立的商業(yè)平衡服務(wù)公司，且不平衡費(fèi)用計(jì)算方法未明確約定。

4.2.4 分配監(jiān)管機(jī)制

中國設(shè)立了獨(dú)立的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但與歐美成熟天然氣市場國家相比，仍然缺乏針對(duì)性的法律法規(guī)。美國在天然氣監(jiān)管方面有幾十部法律法規(guī)[20]，為了實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)體制改革，先后出臺(tái)了多項(xiàng)法律。歐盟也通過立法先行的方式逐步推進(jìn)天然氣市場化改革，在發(fā)布第一道天然氣指令時(shí)，就成立歐盟能源監(jiān)管委員會(huì)，督促天然氣一體化企業(yè)拆分運(yùn)輸和銷售業(yè)務(wù)。而中國目前的油氣管網(wǎng)監(jiān)管法律體系不夠健全，專門性法律法規(guī)缺位，低位階法律繁雜，且規(guī)制對(duì)象主要集中于管網(wǎng)設(shè)施公平開放、運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審和價(jià)格管理等方面[21]。

5 完善中國管容分配機(jī)制的建議

雖然中國天然氣市場與歐美國家的發(fā)展階段不同，但是管容分配機(jī)制建設(shè)的過程中，仍然可以借鑒歐美成熟天然氣市場的經(jīng)驗(yàn)?；谥袊苋莘峙洮F(xiàn)狀提出以下建議。

1）完善天然氣相關(guān)法律法規(guī)和政策。通過制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，從基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營、法律責(zé)任、基本原則、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管權(quán)力、價(jià)格體系等方面加強(qiáng)管道公平開放的管理。同時(shí)，為鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，在實(shí)施第三方準(zhǔn)入政策的同時(shí)可以對(duì)一些基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)實(shí)行第三方準(zhǔn)入豁免[22]。

2）分階段推進(jìn)管輸定價(jià)機(jī)制改革。由于終端市場用戶的用氣特性各不相同，不同用戶的用氣不均勻性差異明顯。特別是用氣量波動(dòng)性大的用戶，在特定時(shí)間段內(nèi)，可能占用大量管容，對(duì)管道的運(yùn)營造成壓力[17]。因此，采用固定的管輸價(jià)格，并不能反映出真實(shí)的管容供需關(guān)系。結(jié)合中國管容分配現(xiàn)狀，為體現(xiàn)公平原則，可以分階段推進(jìn)管輸定價(jià)機(jī)制的改革。第一階段，實(shí)施“一區(qū)一價(jià)”，企業(yè)保留的支線按原方式計(jì)價(jià)。第二階段，支線、省管網(wǎng)納入定價(jià)體系，視具體情況實(shí)行分段管輸費(fèi)率或“郵票式”管輸費(fèi)率。第三階段，新建長輸干線和區(qū)內(nèi)集輸管線實(shí)行“兩部制”定價(jià)，舊管道沿用“一部制”或改用“兩部制”定價(jià)。

3）建立兩級(jí)交易市場機(jī)制。在一級(jí)管容市場中推出適應(yīng)市場需求的管容交易產(chǎn)品及產(chǎn)品組合。同時(shí)通過建立二級(jí)市場，使托運(yùn)商之間被釋放的管容、不平衡氣量可以進(jìn)一步交易，提高管輸市場效率，逐步形成一級(jí)市場與二級(jí)市場共存互補(bǔ)的格局。在遠(yuǎn)期可以建立管容期貨交易市場，以規(guī)避價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定市場發(fā)展。

4）設(shè)計(jì)管容分配拍賣機(jī)制。管容服務(wù)交易、儲(chǔ)氣庫服務(wù)交易和LNG接收站服務(wù)交易是中國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)交易平臺(tái)的三大組成部分，其中管容服務(wù)交易的規(guī)模和范圍最大，對(duì)天然氣市場化的推動(dòng)作用也更為明顯。針對(duì)非基本需求的管容，可以建立拍賣機(jī)制進(jìn)行分配，有利于促進(jìn)天然氣管容市場化分配。

5）實(shí)現(xiàn)平衡的精細(xì)化管理。建立管網(wǎng)平衡優(yōu)化模型，依托大數(shù)據(jù)和高效的算法算力，考慮天然氣同質(zhì)化和逆向抵消輸送后實(shí)現(xiàn)物理平衡管理[23]。逐步優(yōu)化剩余輸氣能力和管網(wǎng)不平衡收費(fèi)計(jì)算方法。在已建管容交易中心的基礎(chǔ)上，逐步開展不平衡氣量的市場化交易。允許管網(wǎng)公司參與投資設(shè)立管網(wǎng)獨(dú)立商業(yè)平衡運(yùn)營商，經(jīng)托運(yùn)商的授權(quán)在天然氣交易市場進(jìn)行短期天然氣商品買賣來幫助調(diào)節(jié)管網(wǎng)平衡。