土地征收補償協議效力的司法審查

徐開心

【摘要】2015年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》在明確行政協議概念的基礎上，將土地征收補償協議作為典型加以列舉。行政機關在法定職責范圍內與被征收人協商訂立的土地征收補償協議，本質上兼有行政、民事契約的特性，這也決定了其在具體適用過程的復雜性。司法解釋、指導案例僅對部分適用問題作出了回應，各地法院在適用不同類型法律規范進行審查時對協議效力的認定存在爭議，其中征收行為一般違法和重大違法的認定、確認協議無效與撤銷協議的標準等問題在實務中爭議尤為突出，有待進一步完善。

【關鍵詞】土地征收補償協議 效力審查 無效 可撤銷

一、問題提出

我國土地所有權歸國家和集體所有，憲法第10條規定，國家為了公共利益可以依法對土地進行征收、征用并給予補償。土地征收牽涉的土地事關根本生存利益，同時又因為征地往往涉及巨額補償金，常容易引發一系列社會矛盾。土地征收補償協議正是征收主體出于應對易發性征收矛盾目的而采用的一種柔性行政管理措施。在簽訂協議的過程中，民事領域的平等獨立、意思自治理念貫穿始終，但仍然是以公共利益的實現為價值目標，具有行政性，因而現行的行政訴訟法及其司法解釋將其定性為行政協議，并納入行政訴訟的調整范圍。法院在審理土地征收行政協議案件適用法律時，適用行政法與民法的競合無可避免，征收補償行政協議本質上兼有行政、民事契約的特性，也決定了其在具體適用過程的復雜性。司法解釋、指導案例僅對部分適用問題作出了回應，各地法院對土地征收補償協議效力的具體認定存在爭議，主要集中在征收主體征收行為一般違法和重大違法的認定、適用不同審查模式下確定協議無效和可撤銷標準等問題。

二、土地征收補償協議訴訟的效力審查

法院在審理土地征收行政協議案件中，行政與民事法律規范適用的競合不可避免，司法實踐評判土地征收補償協議的效力時，存在著行政法律規范審查、民事法律規范審查、民事法律規范和行政法律規范雙重標準審查三種模式。行政部分主要適用于行政訴訟法75條和70條從征收主體資格和行為依據進行判斷。民事部分主要適用合同法第52條判斷合同效力。民法典頒布施行以后，此前合同法的規定分散到民法典第143條、146條、153條和154條中，但由于《全國法院民商事審判工作會議紀要》規定，在民法典實施后仍可引用與民法典不相沖突的內容，如關于意思表示、行為能力、無效等規定。只要民法典中有關合同的規定不違背行政協議的屬性，均可適用。相應地，民事法律規范的相關規定在行政協議的效力狀態體現為無效、有效、效力待定、可撤銷四種，新頒布的《行政協議司法解釋》在明確了行政協議的四種效力狀態的同時，增加了行政協議的解除情形。

三、土地征收補償協議效力審查的不足

（一）判定協議無效的標準不統一

法院在裁判文書中援引民事法律規范判定土地征收補償無效時，一般根據合同法第52條關于合同無效的情形作出判決，在52條眾多內容中引證頻次最高的是“違反法律、行政法規的強制性規定”。在具體案件中適用該條文說理論證征收補償協議效力時，大致存在著兩種審判思路：當土地征收補償協議違反效力性強制規定時，直接判定無效；當協議違背非效力性強制規定，例如管理性強制性規定，并且履行該協議會危害公共利益時，也會被判定為無效。從論證說理的層面出發，這兩類思路都需要法官具備較高的理論水平，需要法官根據自由心證來適當裁量。第一種思路需要論證何為“效力性強制規定”，當事人違背了哪一條“效力性強制規定”。因為學界對于“效力性強制性規定”這一概念只存在于理論上的研究，并且在立法實踐中尚未作出明確界定。第二種思路則需要法官對于模糊不清的“公共利益”作出合理界定論證，否則就有擴張解釋、濫用自由裁量權的嫌疑。出于對這兩種裁判路徑的說理都不好有效展開論證，實踐中為了避免訴累，法官在文書中通常將土地征收補償協議無效的理由，歸結于違反法律法規的強制性規定，論證說理不充分，這與司法裁判準確認定案件事實、正確適用法律的基本要求相違背。

（二）判定協議無效和可撤銷之間的界限模糊

法院在審判思路上判定土地征收補償協議無效，一般從征收主體資格缺乏，征收行為沒有法律依據來進行判斷。除此以外，法條還規定了一個補充性條款，即征收行為滿足“重大且明顯違法”則會被判定為無效。最高院在（2018）最高法行申550號裁定書中，認為對“重大且明顯違法”的認定標準是，其違法情形已達到重大明顯到任何有理智的人均能夠判斷的程度，因而其沒有公定力，不必經法院等權威機構確認，一般人就可以根據自己的判斷而不服從。但是在行政訴訟實踐中，法院在區分土地征收補償協議仍存在較大的主觀自由裁量性，無效與可撤銷的標準尚未統一。法官在審理行政訴訟案件中，對于行政訴訟程序上規定的“一般違法”與“重大且明顯違法”的認定存在分歧時，一部分法官適用行政訴訟法第75條或者合同法第52條作為判斷土地征收補償協議無效，另一部分則以行政訴訟法第70條為依據判定征收補償協議可撤銷。在具體到征收補償協議無效的認定上，也有部分法官說理論證時同時適用上述法條，滿足其中任意一項就判定征收協議無效，這無疑擴大了無效的適用范圍。

（三）協議審查原則單一

行政權要受到司法權的監督，但是這一監督是有限度的，究其根本是審查強度的問題。司法要在合理的限度內對行政權進行審查監督，防止過猶不及。梳理北大法寶檢索的相關案例發現，法院對土地征收補償協議案件裁判往往只進行合法性審查，只有很少一部分進行了合理性審查。行政訴訟法修訂以前，法院受理征收補償行政協議案件后僅對合法性以及程序性違法層面的審查，對于行政處罰明顯不當作變更判決。行政訴訟法修訂后第70條將明顯不當納入行政行為可撤銷的情形并作合理性審查，但是對于行政協議確認無效、不完全履行、單方變更解除行為依照《行政訴訟法司法解釋》第14條、第15條，僅作合法性審查，審查原則單一化。

四、土地征收補償協議效力審查的完善建議

（一）分類型側重適用法律規范審查

上文在大致上對于土地征收補償協議效力審查的模式、認定路徑進行界分后，行政和民事法律規范具體應用在土地征收補償協議案件中，可以從協議的內容和效力的合法性判斷分別側重適用法律規范審查。在實體層面，土地征收補償協議是政府為了公共利益進行的公共管理活動，對于效力的合法性判斷應當側重于行政法規范進行審查，重點可以從主體是否具有法定職權，是否違反法定程序入手。對于土地征收補償協議的內容，應當側重于民事法律規范的審查，涉及協議的履行和解除內容具有濃厚的民事主義色彩，理應基于民事法律規范來進行調整規范。司法實踐中，適用民事法律規范審查協議效力主要從主體是否適格、是否具備相應的行為能力、是否符合公共利益等幾個角度出發，當協議不適用無效和可撤銷的民事法律規定時，就能夠反向推定土地征收補償協議有效。土地征收補償效力的舉證責任分配可以做如下優化：首先，考慮到被征收主體在整個征收過程中的弱勢地位，涉及需要證明征收補償協議成立的，理應由征收主體來承擔。其次，為了更好地平衡行政訴訟中公益與私益的關系，針對行政機關不履行協議而引發的訴訟，鑒于行政相對人在征收關系中的弱勢舉證能力，應當由行政機關履行相關的舉證。

（二）完善“一般違法”和“重大違法”的認定

法院在審理土地征收補償協議案件過程中，由于“一般違法”與“重大違法”認定標準的不統一，部分法官難以對標準的有效掌握，導致審理過程的繁瑣，出現結果差異性。基于立法目的考量，無論法院對于協議合同進行合約性審查還是合法性而適用民事法律規范還是行政法律規范進行，其并無本質差異，一般可以根據個案中具體利益的博弈和衡量去判斷該協議是可撤銷的協議還是無效的協議。法院判斷土地征收協議效力時，可以引入比例原則來進行綜合考量公益與私益來判斷協議的效力。此外，“一般違法”和“重大違法”界限標準實際上是很難確立的，秉承解釋論的觀點，標準的確定可以從現有的法律規定上梳理完善。例如，對于農村集體土地的征收征用必須經相關組織民主討論，征地補償費用的使用、分配應當經過村民會議的討論決定，我國法律規定這屬于強制性規定，違背應當認定為“重大違法”。

（三）增加合理性審查

如何平衡司法權和行政權之間的關系，無疑是司法審查強度需要解決的問題。合理性審查的程度，意味著司法機關對行政機關及其行政權力的控制和監督程度，是對于已納入行政訴訟程序的行政行為將受到何種程度的監督和審查。人民法院如何看待行政機關在行政程序中作出的認定，能否以自己的判斷來代替行政機關的判斷？法院在審理行政協議案件中，除了要符合法律的規定進行合法性審查，更要適當對行政機關的自由裁量權進行合理性審查，審查行政機關是否在法定權限范圍內行使自由裁量的權利，是否符合立法目的精神，行使自由裁量的裁量空間是否符合比例原則的內在要求。具體到征收補償協議訴訟的審判實踐中，協議確認無效、不完全履行、單方變更解除行為應當納入到合理性審查的范圍，尤其是對于行政機關的單方變更解除權，行政機關具有單方面行使變更解除權，在二者的權衡中，作出維護社會公共利益的范圍內犧牲被征收人私人利益的決定，這原本就是行政機關行使自由裁量的結果。因此涉及到征收補償數額、補償方式等，應當進行合理性審查，切實保護好相對人的合法權利。同時應該依據案件的具體類型選擇恰當的審查方式，妥善解決行政爭議，當然也要防止司法過度干預。

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