洛陽市孟津區農村閑置宅基地和農房盤活利用探索與思考

高許花　呂曉申　湯朝杰

閑置宅基地盤活利用是優化農村土地資源配置、激發鄉村發展活力的重要抓手。近年，洛陽市孟津區圍繞“確權、賦權、活權、保權”，通過采取“多元合作+農旅融合、農房激活+產業發展、綜合利用+環境提升、老宅騰退+新批用地、退宅還耕+增減掛鉤”五種模式，引進開發鄉村旅游、健康養老、冷鏈物流等項目，盤活利用閑置宅基地133.33 hm2，實現了閑置資源從無價值到有價值再到高價值的轉變，為全面推進鄉村振興奠定了堅實的基礎。

一、孟津區宅基地制度改革的初步成效

（一）全境式工作布局完全打開

孟津區組建工作專班，通過走訪、座談和全面摸排，扎實開展登記造冊、確權頒證、村莊規劃等工作，據實掌握“一本賬”，科學繪制“一張圖”，精準頒好“一本證”，做到干部群眾“一條心”。目前，全區完成城市規劃區外223個村（社區）11.57萬宗宅基地信息調查入庫；完成應編制村莊規劃的151個村（社區），完成率為100%；完成“房地一體”權籍調查10.98萬宗，已發“房地一體”不動產確權登記證4.6萬本；處置“一戶多宅、超批準面積建設、未批先建”等歷史遺留問題1.7萬宗。

（二）完善的宅改體系已初步建成

孟津區堅持建章立制與規范管理并重，完善出臺農村宅基地各項管理辦法和實施細則，強化數字技術賦能，推進宅基地管理信息化，實現宅基地數字化管理和資源整合。目前，孟津區已出臺8項農村宅基地改革配套政策，建成“孟津區農村宅基地管理信息化系統”，開發建設“宅基地一張圖”“盤活利用”“聯審聯批”等9個模塊，形成信息“一張圖”、管理“一條鏈”、監測“一張網”，初步實現宅基地業務數字化管理。

（三）閑置資源得以充分利用

孟津區對“一戶多宅”及“一戶一宅”因歷史原因形成超批準面積占用集體土地的農戶，鼓勵主動退出多宅及超占部分，不愿退出的可繳納有償使用費后繼續使用。目前，全區共騰退宅基地510宗 8.67 hm2，盤活閑置宅基地和農房1617宗29 hm2，發展休閑農業、餐飲民宿、電子商務等新興產業，帶動群眾增收，集體受益。

二、孟津區農村宅基地和農房閑置的原因分析

在農村宅基地制度改革工作中，孟津區將閑置宅基地定義為閑置農房、閑置宅基地和村莊中能夠獨立規劃利用的空閑集體建設用地。經調查統計，全區城市規劃區外223個行政村（社區），有農戶12.46萬戶、宅基地11.57萬宗、面積0.27萬 hm2。其中，閑置宅基地1.1萬宗、占地0.02萬 hm2，占比為9%。通過摸排，造成農村宅基地閑置的原因有以下幾個方面：

（一）大量農民外出務工

隨著城鎮化發展、子女上學、外出務工等，大量農民進入城市，農村房屋長期無人居住，造成宅基地閑置率較高。如小浪底鎮大柿樹村，全村宅基地159宗，其中，閑置宅基地94宗，占比59.1%。

（二）城鎮居民在農村擁有宅基地

大量農民通過上學、參軍等形式轉變為城鎮居民后，又通過繼承獲得了宅基地使用權和農宅所有權，日常工作生活在城市，造成農村宅基地和房屋閑置。如朝陽鎮瓦店村宅基地337宗，其中，非本村集體經濟組織成員通過繼承占有宅基地81宗，占比24%。

（三）“一戶多宅”占比率較高

部分農戶因建新未交舊、戶口遷移、分戶等原因造成農戶的變化，還有一些農戶觀念陳舊，認為“宅基地是祖業”，即使閑置，也不愿輕易退出，致使“一戶多宅”現象大量出現。如麻屯鎮林溝村宅基地373宗，其中，“一戶多宅”83宗，占比23%。

（四）缺乏盤活利用有效途徑

目前，對農村宅基地的利用大多仍停留在居住功能上，與城市居民房產可以出租、買賣、抵押、入股等相比，農村宅基地流轉方式和途徑受限，缺乏實現市場價值的渠道，導致流動性不足，大量閑置資源難以盤活。

三、孟津區農村閑置宅基地盤活利用的探索

近年，孟津區深入探索閑置宅基地和農房盤活利用方式，結合各村基礎條件、資源類型的不同特點，初步形成了宅基地盤活利用的典型模式，為推進宅基地制度改革提供了試點經驗。

（一）多元合作+農旅融合模式

孟津區依托當地旅游資源，通過“村集體+企業”“村集體+企業+農戶”等多元合作方式，積極引入社會資本，對低效、零散土地資源進行優化布局、盤活整合，充分挖掘生態休閑、旅游觀光價值，打造具有特色鮮明、民俗迥異的旅游目的地。如朝陽鎮衛坡村由村集體牽頭與洛陽華創旅游發展有限公司合作，整合16宗約6000 m2的清代古民居建筑，通過“三權分置”形式，盤活利用25宗閑置宅基地約1萬m2，將豫西地區保存較完整的清代古民居打造成集古民居參觀、中原文化交流展示、民間文物交易、休閑度假于一體的綜合性旅游景區。

（二）農房激活+產業發展模式

孟津區依據當地自然特色，因地制宜將閑置宅基地和農房盤活利用與特色產業發展有機結合，以特色產業和產品為基礎，整合資源發展餐飲民宿、加工倉儲、電子商務等新興產業，形成持續的經濟帶動效應。如白鶴鎮崔窯村在對8處臨街宅基地統一規范修繕的基礎上，按照“吃農家飯、住農家店、摘農家果、享農家趣”的思路，秉承前店后園的設計理念，打造農旅體驗一條街，全年接待游客達10萬人，年收入200萬元以上。朝陽鎮南石山村依托“唐三彩”工藝復活地的先天優勢，以宅改促產業，以產業促發展，全村文創企業72家，從業人員200多人，年收入3億多元。

（三）綜合利用+環境提升模式

將宅基地改革與農村人居環境整治、集體經濟發展等融合推進，對集體所有的閑置土地和農民閑置宅基地進行集中整合，因地制宜改建文化廣場、村史館，栽種花卉苗木等。截至目前，全區共利用廢棄宅基地和閑置農房建成“四園”、文化廣場、村史館等680個，農村面貌煥然一新，農民幸福感不斷提升。如小浪底鎮明達村結合宅基地改革推進人居環境整治，建成小游園、文化活動廣場5個，面積7200多m2，成為遠近聞名的生態村。廟護村通過依托歷史舊宅打造愛國主義教育基地、孟津縣人民民主政府舊址紀念館、孟津縣武裝大隊舊址紀念館，目前已發展成為紅色題材、抗戰題材電影的拍攝基地。

（四）老宅騰退+新批用地模式

孟津區出臺《洛陽市孟津區閑置宅基地和農房有償使用、流轉和退出暫行辦法》，對建新未拆舊、不符合分戶標準、違規違法建設等“一戶多宅”情況，由村集體直接收回。創新性提出“一戶一宅”，進城落戶、長期在外的農戶，自愿退出宅基地后，可保留其宅基地資格權，如農戶有建房需求可申請重批宅基地。結合拆除“一戶多宅”、老舊危房等，合理安排新增宅基地用地。如橫水鎮寒亮村，在拆除“一戶多宅”、老舊危房后，騰出30多宗宅基地用于新批宅基地用地，有效化解了建房剛需矛盾。

（五）退宅還耕+增減掛鉤模式

孟津區搶抓城鄉建設用地增減掛鉤政策機遇，通過拆舊、復墾、復綠等多種方式開展土地整理，置換出建設用地指標，將宅基地轉為儲備的集體經營性建設用地，用于鄉鎮企業或者城鄉建設用地增減掛鉤等項目。截至目前，全區累計退宅還耕37 hm2，村集體經濟組織累計增收4480萬元。

四、做好農村閑置宅基地和農房盤活利用的幾點建議

（一）摸清家底，理順權屬

孟津區開展“房地一體”的農村宅基地、集體建設用地確權登記頒證工作，有利于維護農民的合法權益，促進農村社會秩序和諧穩定。在堅持“法定面積、一戶一宅、應發盡發”的原則下，全面開展宅基地、集體建設用地及其地上房屋權籍調查，完成“房地一體”的農村宅基地、集體建設用地登記任務，基本實現“應登盡登”，為推動農村產權制度改革、宅基地“三權分置”改革、集體經營性建設用地入市等工作奠定基礎。

（二）建章立制，明確分工

孟津區逐步完善宅基地管理各項制度，共同做好農村宅基地審批工作，確保農民住宅建設用地供應、宅基地分配、農民建房規劃管理等工作的落地見效。建立健全部門協同聯動機制，做好信息共享互通，推進管理重心下沉，加強事中事后監管，全面提升農村土地治理能力和水平。

（三）積極探索，創新路徑

孟津區靈活掌握“一戶一宅”“戶有所居”的分配原則，一村一策，探索農民住房保障的多種實現形式，放活宅基地和農房使用權，激活沉睡的土地資產，在出租、轉讓、抵押、作價入股等方面開展積極探索。一是發展鄉村產業。對于產業優勢明顯，產業化水平高的區域，可以發展家庭農場，農產品冷鏈、倉儲、物流等一二三產業融合項目。二是開發休閑旅游。對于具有地域特色或旅游價值的地區，可依托自身資源，發展符合鄉村特點的休閑農業、民俗體驗、康養小院等新業態。三是提升人居環境。對有一定經濟實力的區域，可將閑置住宅、廠房等重新修繕利用，建設成便民服務中心、村民議事廳、文化廣場、村史館等公共服務設施。對零星分散、小型的宅基地，可以開展傳統建筑修繕、“微田園”建設、“四旁綠化”等。四是推動整理流轉。閑置宅基地規模較大的地區或空心村，可在村民自愿的基礎上，根據統一規劃，通過拆舊、復墾、復綠等多種方式開展土地整理，置換出建設用地指標，規劃出建設用地區塊。探索城鄉建設用地增減掛鉤、集體經營性建設用地入市等政策。

（責任編輯? ?張珍）