回應人民關切 保障道路交通安全
——《江蘇省道路交通安全條例》立法情況介紹和解讀

☉夏鍇煜 俞露

道路交通安全事關人民群眾的切身利益，路暢人安是全社會的共同期盼。7月27日，省十四屆人大常委會第四次會議修訂通過《江蘇省道路交通安全條例》（以下簡稱“條例”）。條例將于2024年1月1日起施行。條例共九章八十九條，從政府及部門職責，道路交通安全責任，車輛、駕駛人和乘車人管理要求，道路通行條件，道路通行規定，道路交通事故處理，服務與監管，法律責任等方面作出了規定。

立法背景：積極應對道路交通安全領域新問題新情況

我省高度重視道路交通安全工作，2003年10月全國人大常委會通過道路交通安全法之后，我省緊跟著就于2004年10月通過了《江蘇省道路交通安全條例》，并先后于2009年、2011年、2012年三次修正。條例實施近二十年，為維護我省道路交通秩序，預防和減少交通事故，保護人身安全，保護公民、法人和其他組織的財產安全及其他合法權益，提供了有力的法治保障。但是，隨著經濟社會快速發展，我省道路交通安全及管理出現了許多新情況，各地執法實踐遇到了許多新問題，對依法治理道路交通安全提出了更高的要求。因此，迫切需要在貫徹落實道路交通安全法及實施條例的基礎上，總結提煉我省成熟做法經驗，積極應對道路交通安全領域的新情況、新問題，全面修訂條例，進一步提升道路交通安全治理能力和水平。

修訂條例是完善道路交通安全治理體系的需要。道路交通安全涉及多個領域，多部門協同共治的格局基本形成，但原條例所構建的道路交通安全治理體系已不適應我省道路交通發展及其安全管理的實際，傳統管理手段方式與新形勢新任務、群眾新期盼新要求也不相匹配，需要進一步完善治理體制、提升治理效能。現行條例沒有充分體現新修訂的行政處罰法關于過罰相當原則的要求，對輕微違法、一般違法沒有明確減免處罰，對易肇事肇禍、主觀惡性大、群眾深惡痛絕的嚴重違法行為處罰偏輕，需要根據上位法及時作出調整。

修訂條例是保護人民群眾人身財產安全的需要。邁入高質量發展新階段，人車路等道路交通要素持續快速增長。截至2022年底，全省道路總里程近22萬公里，高速公路通車里程近5100 公里，注冊登記的機動車近2500萬輛，機動車駕駛人超過3300萬人，人車路之間的矛盾凸顯。近年來，道路交通安全形勢逐漸趨穩好轉，但道路交通事故仍然多發頻發，2022年全省道路運輸事故起數占各類安全生產事故總數的72%，重特大道路交通事故的風險依然突出。全面修訂條例，進一步加強道路交通安全治理，是貫徹落實習近平總書記“始終把人民生命安全放在首位”“人民至上、生命至上”等系列重要指示的具體體現，是維護人民群眾人身財產安全、公共安全的緊迫任務。

修訂條例是應對道路交通安全突出問題的需要。道路交通安全，涉及道路規劃、設計、建設、經營管理，車輛生產、銷售、登記、檢驗，駕駛人教育培訓，道路運輸市場準入和行業監管等多個方面、各個環節，近年來相關工作都取得了長足進展、實現了規范管理。但是還有一些比較突出的問題，如道路交通安全設施不足、安全隱患突出的問題仍然存在；大中城市交通擁擠日趨嚴重，停車難、行車難的問題仍然凸顯；交通參與者規則意識不強、文明素養不高，酒后駕駛、無牌無證、“三超一疲勞”、闖紅燈等嚴重交通違法，不系安全帶、搶行加塞、違規使用遠光燈等交通陋習仍然高發。對這些問題，人民群眾意見比較大，需要通過修改法規，從完善政府領導責任、部門監管責任、企業主體責任、車輛管理、設施建設、道路通行規定等方面作出全面規范。

立法過程：堅持為民立法，認真梳理分析群眾關切和需求

立法是立法機關的重要職責，需要立法各參與方的專業知識，但不能成為立法機關和專業人士的“獨角戲”，而應當是廣泛反映各方訴求、充分體現各方智慧、統籌平衡各方利益的“大合唱”。在地方立法中踐行全過程人民民主，通過廣察民情、廣納民意、廣聚民智，充分調動人民群眾參與立法的熱情，最大限度凝聚起人民群眾的智慧和力量，是提高法規質量和立法效率的重要舉措和有效保障。條例提交一審后，法工委全文公布修訂草案征求社會公眾意見，委托13個設區市人大征求意見，通過基層立法聯系點征求基層單位和群眾意見，還征求了法制專業組代表和部分基層立法聯系點、地方立法研究基地、立法咨詢專家等各方意見。法制委、法工委會同監察司法委、公安廳，赴徐州、常州等地開展立法調研，聽取常委會組成人員、人大代表、主管部門、鄉鎮街道、社區以及道路運輸經營單位、快遞企業、電動車生產企業、行業協會等各方面的意見和建議。

在征求意見和立法調研階段，共收集到各方的反饋意見420多條。根據對各方意見的初步梳理，大家對條例修訂草案的主要制度、主要內容總體上是肯定的，但也有一些意見比較集中，有的還是社會各方關注的熱點難點問題：一是關于四輪低速電動車的生產、銷售和上道路行駛的規范管理；二是關于郵政、快遞、外賣等配送車輛，特別是郵政、快遞專用電動三輪摩托車的規范管理；三是關于非機動車特別是電動自行車的通行管理，機動車和非機動車的停車管理；四是關于網約車、共享單車等交通新業態的發展與管理；五是關于自動駕駛汽車上道路測試、行駛及安全管理。這些意見反映了社會各方對這部立法的三個方面訴求：一是屬于法律、行政法規的規定相對比較原則，在具體適用和執法實踐中容易發生偏差，需要根據我省實際細化相關規定增強適用性可操作性；二是屬于與人民群眾交通出行密切相關、經常性遇到的熱點難點問題，希望在法規中采取有效措施予以應對；三是屬于交通領域新業態發展伴生的新情況新問題，需要采取前瞻性措施予以引導、規范、保障。

在征求意見和立法調研過程中，社會各方對機動車特別是四輪低速電動車的生產、銷售和上道路行駛的規范管理問題給予了高度關注。為了廣泛聽取各界人士的意見，法制委、法工委會同監察司法委，于6月26日舉行立法聽證會，對“條例是否需要明確規定禁止生產、銷售四輪低速電動車”“如果不明確禁止生產、銷售四輪低速電動車，是否需要對其上道路行駛做出禁止性或者限制性規定”這兩個重點問題進行聽證。聽證會遵循公開、公正、客觀的原則，使持有不同意見的聽證參加人有同等的機會出席聽證會，并在聽證會上享有平等的權利。參加聽證會的11名陳述人、7名旁聽人圍繞聽證內容作了精彩的陳述發言和質疑辯論，深入分析了問題、直接表明了觀點，還對條例的修改提出了建議。

主要內容：系統構建道路交通安全治理制度

一是積極構建交通安全綜合治理格局。針對道路交通安全涉及部門多、環節多、鏈條長和管理職責不清、合力不強等問題，條例要求堅持人民至上、生命至上，遵循源頭預防、協同共治、方便群眾、依法管理的原則，構建政府統一領導、各部門協調聯動、全社會共同參與的工作格局。同時，進一步明確各級政府的領導職責、部門的管理職責以及鄉鎮、街道、村居委的屬地職責，細化媒體、學校等單位的道路交通安全宣傳教育職責。

二是建立完善道路交通安全責任制。加強頂層設計，要求縣級以上地方人民政府制定道路交通安全管理規劃并組織實施，督促有關部門和單位落實道路交通安全責任，保障道路交通安全基礎設施建設和科技研發應用等投入；明確公安機關交通管理部門、住房城鄉建設、交通運輸、應急管理、市場監管等部門的具體職責。細化完善了車輛所有和管理單位，道路運輸企業，交通安全設施養護管理單位，機動車安全技術檢驗機構，車輛生產、銷售、改裝、維修、報廢回收單位，機動車駕駛員培訓機構等單位應當依法履行的道路交通安全的職責。

三是加強車輛、駕駛人和乘車人管理。明確機動車上道路行駛的登記管理要求，強調機動車經公安機關交通管理部門登記后方可上道路行駛；明確未經國家機動車產品主管部門許可生產、進口的機動車，不符合機動車國家安全技術標準的機動車以及不符合國家標準的殘疾人機動（道路型電動）輪椅車、電動兩輪車等車輛，不予登記。進一步明確和細化駕駛機動車、非機動車上道路行駛的行為規范和載人、載物等要求。此外，還對機動車、非機動車的保險事項作出專門規定。

四是完善道路通行條件和通行規定。要求建立完善交通影響評價制度，優先發展公共交通，完善公共交通服務網絡，方便城鄉居民出行。加強行人過街設施建設，設置規范的警示標志、讓行標志、減速設施，保障慢行交通通行空間，改善非機動車和行人交通出行環境。加強停車場（庫）的規劃、建設和管理，支持和鼓勵配建、增建新能源車充電停車位。要求車輛、行人各行其道，明確和細化車輛進出道路、借道行駛、變更車道、會車讓行、專用車道通行等車輛通行規范。支持交通新業態發展，對自動駕駛汽車的道路測試和示范應用、行駛管理、數據記錄等作出規定，明確自動駕駛汽車在道路交通安全風險防范和應急處置方面的要求。

五是細化道路交通事故處理規定。要求縣級以上地方人民政府組織有關部門制定道路交通事故應急救援預案，有關部門配備應急救援人員、車輛和必要的器材、設備，并定期組織演練。明確較大、重大、特別重大道路交通事故發生后，當地政府以及公安機關交通管理等有關部門應當迅速趕赴現場，實施緊急救援。條例還對醫療機構的及時搶救義務、道路交通事故社會救助基金的墊付追償、道路交通事故賠償責任的承擔等作出具體規定。

六是優化為民服務措施。堅持以人民為中心，堅持從實際出發，要求公安機關交通管理部門公開辦事制度、辦事程序，推行一站式辦理、預約辦理等便民服務，通過互聯網、移動終端等方式及時向社會公眾提供道路通行情況、交通管控措施等交通信息服務，并明確可以通過互聯網在線處理交通事故，細化交通事故快處快賠相關規定，讓數據多跑路，讓群眾少跑腿。要求相關部門和單位按照規定共享道路交通事故處理相關數據信息，推動構建道路交通事故矛盾糾紛多元化解協同機制。要求依法辦理郵政、快遞專用電動三輪摩托車注冊登記，保障其道路通行便利，為群眾享有快捷安全的快遞服務提供支持。

七是科學設置法律責任。遵循過罰相當、公正公開的原則，堅持處罰與教育相結合：一方面，明確對輕微違法行為不予處罰，對初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予處罰，采取教育方式糾正；另一方面，對違反本條例規定的行為設定相應處罰，并對道路交通安全法及其實施條例規定的一些處罰作具體細化，針對不同的違法行為合理設置處罰措施、明確具體罰款額度。