行政合規輕罰的制度設計及建構思路

馬明茹

習近平總書記在推進 “一帶一路” 建設工作五周年座談會上指出“要規范企業投資經營行為， 合法合規經營”[1]之后，企業合規迅速成為顯學。如何在案件中引入企業合規，力防企業因違法而陷入困境，檢察院率先探索企業合規不起訴，對于涉嫌輕微犯罪且可能被提起公訴的企業，以建立專項合規計劃并實施合規整改為依據，對其作出寬大刑事處理。行政機關如何在其監管領域引入企業合規，探索行政合規輕罰，引導企業規避法律風險，成為優化法治化營商環境必然涉及的命題，也是行政法領域的新課題。

一、行政合規的理論證成及立法回應

（一）行政合規辨析

以2022年《中央企業合規管理辦法》第3條對“合規”一詞的定義為依據。根據司法部辦公廳關于企業合規的相關規定及地方實踐經驗，企業所合之“規”適合界定為三類：行為模式及法律后果確定的法律、法規、規章、行政規范性文件、政策要求，該類屬于合規重點類別，且其在適用性及國家強制力方面更具優勢；剩余兩類則為行業準則、商業慣例、道德規范及自身所制定的規章制度，該類規定規范性較前者弱，在普遍適用性上稍顯不足。

在合規一詞前綴以監管主體，區分為行政合規、刑事合規等，是當前企業合規問題的主要分類。該視角的行政合規，包括事前預防合規與事后激勵合規兩個面向，《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第33條提供了將合規評價等效于主觀過錯評價的正當依據，從而阻卻事前預防合規行為應受處罰性的成立；后者則為違法事實確定前提下法律責任豁免的監管激勵機制，即允許企業通過建立合規機制獲得責任減免。考慮到當前對強制合規的規范要求只存在于國企領域，并無對民營企業合規的強制性規定，作為貢獻率超“半壁江山”的民營企業，其絕大多數對事前預防性合規尚未足夠重視，而更為看重違規的實質性影響。因此，行政合規優先選取事后激勵合規這一相對薄弱領域更為適宜，并將其作為該文行政合規研究對象。

（二）行政合規的理論證成

如何尋求減輕對違法企業制裁的正當依據，是突破行政權不可處分這一合法性困境，實現責任減免的實踐需求。當代行政法協商性行政監管理念是值得關注的解釋通道之一，伴隨行政執法體制改革深化，行政權由強制到協商的理念逐漸獲得關注。該協商性理念以服務、裁量為核心，以不突破法律框架、行政主體與相對人充分協商、行政裁量權合法適用等為要素。在行政合規激勵中，行政合規輕罰其實是行使行政裁量權，不存在因僭越行政權而導致依法行政的制度基底受損。另外，“控權論”“平衡論”“意思自治主義”“實質法治主義”步伐更大，試圖突破傳統邏輯而在新的理論框架下為協商性行政監管尋求更為妥帖的解釋路徑。

（三）行政合規的法律支撐

行政合規是企業違法后以補救措施換取輕罰的自我救贖， 為避免背離依法行政的風險，必須從立法中尋找依據。《行政處罰法》與行政合規關聯最為密切，其為行政合規輕罰提供的制度依據主要是：

第6條確立教育與處罰相結合原則。這一原則要求行政機關關注指導企業改過自新，而非以處罰為單一目的；第32條“主動消除或者減輕違法行為危害后果”“主動供述行政機關尚未掌握的違法行為”“配合行政機關查處違法行為有立功表現”包含必要的合規激勵因素，前者在實踐中包含堵塞制度漏洞、消除管理隱患等因素，屬于合規風險識別與控制的范疇；“供述”與“配合”則包含合規檢查、合規風險應對的因素。

就具體行政法規而言，行政合規輕罰尚未明確確立在法律和行政法規之中，但已有地區如山東威海、江蘇南通等就這一全新的理念進行制度探索中，積累了可供參考的實踐經驗。如山東省威海市文登區在全國行政處罰領域首次引入合規審查機制，通過引導違法企業合規整改而對其減輕從輕處罰。江蘇南通選取環保、市場監管及稅務三個執法領域先行先試，對符合條件的企業依法予以免罰、輕罰。[2]

二、行政合規的制度優勢

（一）制度推行優勢

當前企業合規實踐中主要適用于刑事司法領域。截至目前，最高檢已發布四期涉案企業合規典型案例。相較于刑事合規的順利推進，行政合規尚未獲得集中關注與整體部署。然而，與刑事訴訟這一嚴厲的非常態化處罰相比，行政合規更應成為行政監管的源頭。只有對行政違法企業及時監管、適時適用行政合規，才能從根本上預防企業滑向犯罪深淵。另外，由于行政違法與刑事犯罪法益侵害程度的差異，行政合規輕罰較之以合規為手段對企業予以刑事責任豁免，顯然前者社會接受度更高，各地自行探索以及中央統籌試點的推行阻力更小，有助于企業合規的施展。

（二）實踐探索優勢

行政權的條線式結構導致監管領域的不斷分化，主管領域不同的行政機關， 同一主管領域不同級別的行政機關制定的數量龐大的行政法規，已遠超當前所有部門法總和。理論上各行政機關均可以基于監管需求，在本領域獨立開展行政合規實踐，實踐中也已有地區針對某些領域制定企業合規計劃基本標準。如山東省濱州市司法局提出“分領域編制企業行政合規清單，實行行政違法風險點提示”[3]。山東省德州市生態環境局、自然資源局相繼發布合規指導清單。以此為基礎，市級行政監管部門完全可以結合省級違法行為減輕行政處罰事項清單，開啟行政合規局部先行先試。這一探索方式既可以為全面推行預留容錯機會，個性化合規方案又能避免背離行業治理規律，因此在制度建設中優勢更為明顯。

（三）企業可持續發展優勢

《行政處罰法》新增通報批評、降低資質等級、限制開展生產經營活動、責令關閉和限制從業五項處罰類型。其中后四類則針對較為嚴重的行政違法，理論上分屬資格罰與行為罰。

行政合規對應受重罰企業意義顯著。降低資質等級、限制開展生產經營活動、責令關閉和限制從業會直接導致其生產經營活動范圍受限，《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國建筑法》等多部法律、法規和規章對此類處罰已有明確規定。資格罰與行為罰作為行政處罰中的“猛藥”，會導致企業經營長期遭受負面影響，企業員工、上下游商業合作伙伴也可能受牽連。對該類行政違法設置緩沖區，避免機械地對企業給予行政處罰，是確保社會效果與法律效果相統一的迫切需要，行政合規則可很好地應對這一價值需求。以《中華人民共和國水污染防治法》第83條為例，對于有數個處罰幅度并已然達到可實施資格、行為罰的違法行為，因企業做出合規承諾、積極填補損害，行政機關可考慮在法定幅度之下作出行政處罰，即可以僅對其罰款而不取消經營資格，如此即使違法企業受到處罰震懾，又避免該企業受長期不利影響，助于行政處罰制度價值的有效發揮。

（四）社會治理成效優勢

對企業科處嚴苛的行政處罰會損害其員工和債權人的利益，大型龍頭企業所受到的強威懾甚至會影響地區社會穩定，因此行政監管應以促使企業合規經營為首要目標，而非單純施加處罰。行政合規的實施會使違法企業獲得積極爭取合規的強大動力，主動參與企業治理，防止因合規管理缺乏而再次承受行政處罰乃至刑事制裁的風險，由此增加經濟穩定發展的可預見性。該意義上，行政合規是行政監管部門參與社會治理的有益探索，對于推進本地社會治理現代化具有積極意義。

三、行政合規的制度構建

參考金融證券領域行政合規相關法律規定及地方的創新性做法，結合刑事司法領域合規不起訴的具體制度設置，本文將從合規行政的基本理念、基本制度方面，探討行政合規的可能路徑。

（一）行政合規的基本理念

一是公益優先。企業合規的基本價值不僅體現為外在的功利性，也體現為顯著的內在道德性。[4]因此，行政合規實施與否需在企業存續這一功利價值與公益之間進行衡量。行政合規作為社會治理的創新手段，其實施須凸顯其在維護國家及社會利益的巨大價值，在對國家安全利益可能造成風險的行業領域，行政合規施行須極為審慎，防止損害國家利益而導致價值保護失衡。此外，行政合規也須整體關注到廣泛就業利益、企業員工及投資者利益乃至消費者利益等公共利益，防止行政合規探索中產生諸多負面后果。

二是平等自愿。行政合規啟動有賴于企業主動申請，做出合規承諾，而非行政機關一廂情愿適用。因為考慮到企業經營狀況的千差萬別，因而以輕罰為激勵，這也是考慮到部分企業可能基于自身考量不愿建立合規制度。因此，行政機關僅需盡到提示義務，至于是否啟動行政合規，則應尊重企業選擇。

三是企業專項整改。考慮到整體性合規建設成本高，激勵措施難以充分調動中小企業積極性，因此，行政合規更適合“小而精”，不宜“大而全”。在企業應被施加行政處罰的領域，針對違法類型等制定合規計劃，是行政合規當下探索中退而求其次的選擇，卻能相當程度上提高企業治理能力。

四是嚴格依法。依法行政背景下，行政合規輕罰必須于法有據并在法定范圍內進行。借鑒各地行政合規輕罰的探索經驗，制度設計須在自由裁量權范圍內，以司法部門制發涉企行政處罰合規治理方案或職能部門制發實施意見等方式實施。細化行政合規程序，明確行政部門職責，確保全過程符合依法行政要求，以法治方式與法治手段進行制度建設與推廣應用。

（二）行政合規的制度設計

一是考慮行政合規的適用前提。《行政處罰法》并未對企業行政違法的責任主體作總則性規定，多數罰則分布在部門行政法之中，并且執法實踐中以“單罰制”為主流立場。因此，在現有行政處罰制度框架下開啟行政合規探索，其責任主體須界定為違法企業而非相關實際違法人。企業行政合規的案件適用范圍。企業行政違法對法益的破壞相較觸犯刑法，程度通常更為輕微，因此行政合規輕罰的實施更有可能為社會接納，而且以企業合規制度建立換取輕罰處理，符合《行政處罰法》第6條確定的堅持處罰與教育相結合的原則，并不違背行政處罰的目的設置，反而更容易達到處罰與教育目的的雙贏。因此，行政合規輕罰可以在應受行政處罰的所有違法案件中采用，尤其對應受資格罰與行為罰的企業，恰當地采用更能防止企業因聲譽或經營能力減損而陷入滅頂之災，進而凸顯其制度價值。

行政合規適用領域。各地探索階段，適合側重專項合規，甄選與民生、經濟發展息息相關的行政違法高發領域、重點監控領域，以行政合規為契機，提高企業治理能力。考慮到重罰對違法企業影響較大，行政合規更容易對其形成激勵，故行政合規在應受重罰情形下推行也更容易獲得企業配合。新興領域和陌生領域囿于法律不確定性容易造成企業難以獲得穩定的規則預期，更容易因對規則理解歧義而經營中觸犯法律，故也適合通過違法后行政合規形式，與行政機關達成治理共識。

二是考慮行政合規的監管模式。《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》中明確規定由“第三方監督評估機制管理委員會選任組成的第三方監督評估組織，對涉案企業的合規承諾進行調查、評估、監督和考察”。各地行政合規探索實踐中，可充分吸收刑事合規經驗，建立由行政監管機關承擔指導、監督職責（第三方機制管委會），第三方組織負責具體合規評估的第三方監督評估機制。現有實踐中，浙江溫州龍灣區司法局公布的第三方組織專業人才庫由律師、專家學者、會計師、稅務師、專業技術人員組成，以律師為主[5]。浙江金華市浦江縣則吸收律師、會計師、稅務師、人力資源師參與[6]，威海市文登區市場監管局辦理的全國首起行政合規案件則委托律師事務所對違法進行合規整改專項審查[7]。

第三方監督評估機制是確保合規程序規范、結果公正的必要選擇，也是行政合規實施中必然借助的民間力量，對其人員選任、職責權限和適用范圍加以規范尤為重要。遴選機制建設可參考最高檢聯合九部門制定的《涉案企業合規第三方監督評估機制專業人員選任管理辦法（試行）》，由行政監管部門統籌本級第三方機制專業人員的遴選與管理工作，組建第三方機制專業人員名錄庫并進行類別化區分，明確人員數量、結構和專業領域名額分配，入庫人員采取任期制，以2～3年為宜，期滿經審核合格可以續任。各行政合規案件第三方組織由隨機抽取名錄庫人員組成并提前向社會公示。行政監管部門掌握合規權力配置主導權，對于第三方組織享有以清單方式細化職責權限，明確其所出具的合規評估報告效力等權限。行政合規輕罰推進中，第三方機制啟動也須以自愿為原則，由違法企業向監管部門申請合規整改而開啟。未違法企業也可基于提升企業治理水平等目的，主動向監管部門申請由第三方組織指導企業合規計劃制定。

三是考慮行政合規的程序保障。合理的程序設置對行政合規目的實現極為重要，其運作機制與流程可以大致分解為六階段。第一階段：行政機關對企業進行合規審查。行政合規審查包括依職權審查與依企業申請審查兩種。符合企業行政合規以及第三方機制適用條件的，須告知其有權申請合規整改以獲得處罰減免；若企業主動提出適用行政合規申請，則應當依法受理并及時審查。第二階段：啟動第三方機制。經審查，行政機關認定該案件符合第三方機制適用條件的，可商請本地區第三方機制管委會啟動第三方機制。第三方機制管委會應以企業違法類型、損害后果等具體情形，從專業人才庫中隨機抽取人員組成第三方組織，并向社會公示。第三階段：提交合規承諾、制定合規計劃。違法企業向行政機關提交合規計劃完成時限明確的合規承諾書，并向第三方組織提交專項合規計劃。第三方組織結合對該企業合規計劃的審查結果，提出完善建議，明確合規考察期限。第四階段：合規計劃執行。違法企業須嚴格依據合規計劃整改，定期或者不定期接受第三方組織檢查和評估，以明確該計劃履行情況；如第三方組織有要求，企業也需定期書面報告合規計劃的執行情況，同時抄送辦理該案件的行政機關。第五階段：合規計劃執行評估考核。合規考察期屆滿后，第三方組織應對企業合規計劃完成情況依據標準評估考核，并以合規考察報告書形式報送第三方機制管委會和承辦行政機關。第六階段：行政機關作出決定。行政機關結合合規考察報告書、企業合規計劃、定期書面報告等材料作出是否減輕行政處罰的決定，并告知理由及救濟途徑。

（三）行政合規的制度輔助

一是合規指引。基于合規領域的專業性，行政機關事先設定并發布的合規指引對風險的識別與把控是否精準，對于企業能否準確把握行政監管要求，更好地搭建與其生產經營活動相關，并能規避合規風險的框架結構，以及違法后能否獲得行政機關輕罰的合規建設獎勵， 都至關重要。

整體來看，合規指引的強制程度與企業屬性密切相關。基于出資人職責，中央對央企合規指引以強制合規為主，如《中央企業合規管理辦法》第5條將堅持全面覆蓋作為合規管理工作的基本原則。《企業境外經營合規管理指引》第4條明確“企業應以倡導合規經營價值觀為導向……制定合規管理制度，完善合規運行機制……”當前各地對省（市）屬企業合規管理也均參照中央規定，實行強制合規。與前者不同，行政機關對民營企業履行監管職責而非出資人職責，對大量央企、省（市）屬企業之外的民營企業所發布的合規指引，其性質均為指導，并不具有強制性。現有各監管部門多針對企業的特定合規風險確定指導清單，通過對普遍存在的制度漏洞和管理隱患加以體系化、矩陣化梳理，根據違法行為出現頻率、處罰程度設定不同風險等級，詳細闡述常見合規風險違法行為表現、法律依據及違法責任、合規建議、指導部門等內容，司法局則統合本地主要監管事項集中公布。

合規指引需要行政機關主動梳理各種類型化行政行為規則群，標注合規風險點，其制定完整地呈現為五個流程：全面梳理合規事項。查找該領域法律法規中的禁止性、義務性規定，或將非以禁止、應當方式呈現的要求轉化為義務性規定，形成規定清單；將規定清單與企業日常生產經營相對應，列舉常見違法表現，明確法律后果；評估合規風險等級，以風險發生可能性、影響程度為依據評估合規風險等級；提出合規建議；更新合規指導清單。以重要法律、法規、規章發生重大變化為節點及時更新清單，或明確更新周期，實行定期清理。

二是廉政風險防范。行政機關握有行政合規主導權，由其最終決定是否對企業實行合規寬宥，尤其對可能承受資格、行為罰等重大行政處罰的違法企業來講，能否獲得行政合規以減輕處罰是生死攸關的重大事項，以此避免產生可能的權錢交易。廉政風險的防控須最大程度剔除各環節主觀性，包括合規評價標準客觀化、重大行政處罰集體討論等。另外，強化社會監督是保證合規實施客觀、公正的必要之舉。這就要求行政合規程序做到公開、透明，合規申請與審查、合規計劃、第三方組織人選明確公開，鼓勵多元化決策參與， 并保持監督渠道順暢、反饋及時，還要實現行政合規流程的精簡與合規輕罰標準的細化，這些對廉政風險防范都有積極意義。此外，行政合規實踐中，有必要保留適當比例的制裁性， 如違法企業仍需要承受合規建設成本、與違法商業模式做出剝離和切割、相關責任人的懲戒處理等，以增加權力勾兌成本， 防止企業因誘惑過大催生廉政風險[8]。

三是監管機關協調與協作。考慮到某些特定領域的企業經營有賴于多個行政機關的共同監管，《行政處罰法》僅對罰款類行政處罰明確要求實行一事不再罰，而不禁止不同行政機關基于不同法律規范對當事人的同一違法行為施加不同種類的行政處罰。此種情形下，某一行政機關對違法企業的行政合規有可能影響另一享有管轄權的行政主體行政處罰的適用，因為該違法企業為獲得行政處罰輕罰而進行的合規建設，在某種意義上可能構成另一行政主體適用行政處罰過程中所考慮的“主動消除或者減輕違法行為危害后果”這一法定從輕或減輕處罰情節。由此，此類違法案件處理中，各行政機關應充分協調、協作，確定在后監管主體是否也可對該違法企業適用行政合規；或在前行政合規對在后監管主體處罰時，考慮決定其處罰強度的具體影響。

參考文獻：

［1］共同繪制好精謹細膩的 “工筆畫” ———論學習習近平總書記在推進 “一帶一路” 建設工作五周年座談會重 要講話［N］. 人民日報， 2018-09-01（2）.

［2］江蘇南通推進涉行政處罰企業合規治理試點引導企業規避法律風險［EB/OL］.（2023-03-20）［2023-05-07］.http：//zj.people.com.cn/n2/2021/1216/c186327-35053622.html.

［3］濱州市司法局出臺18項措施服務“制造強市”建設［EB/OL］.（2023-03-20）［2023-05-28］.https：//www.binzhouw.com/app/detail/184/525461.html.

［4］陳瑞華.論企業合規的基本價值［J］.法學論壇，2021（6）：７.

［5］關于龍灣區第一批企業行政合規第三方監督評估專業人才庫擬入名單的公示［EB/OL］.（2023-03-21）［2023-05-23］.http：//www.longwan.gov.cn/art/2023/3/6/art_1229514571_4153576.html.

［6］浦江縣司法局“五步走”推進企業行政合規建設［EB/OL］.（2023-03-21）［2023-05-23］.http：//sft.zj.gov.cn/art/2022/8/5/art_1659556_58935537.html.

［7］江蘇南通推進涉行政處罰企業合規治理試點引導企業規避法律風險［EB/OL］.（2023-03-20）［2023-05-07］.http：//zj.people.com.cn/n2/2021/1216/c186327-35053622.html.

［8］熊樟林.企業行政合規論綱［J］.法制與社會發展，2023，29（01）：79.

作者：中共山東省濱州市委黨校副教授

責任編輯：劉小僑