新時期海域動態監管能力提升路徑探討
——以寧波市為例

甘付兵，趙蓉蓉，尹慧珊，王江，張浩寬

（1.寧波市自然資源生態修復和海洋管理服務中心，寧波 315042；2.寧波市測繪和遙感技術研究院，寧波 315042）

國家海域動態監視監測管理系統自2009 年業務化運行以來，已建立國家、省、市三級海域動態監管業務體系，布設了覆蓋國家、省、市、縣四級海洋部門的專線傳輸網絡，利用衛星遙感、航空遙感、遠程監控、現場監測等手段，對我國近岸海域開展了立體、實時監測，積累了大量遙感影像和海域管理數據，實現了各級海洋部門“一張網”、各類海域管理數據“一張圖”，為海域管理和執法提供了有效的技術支撐[1-2]。隨著機構改革的深入和政府職能轉變，海域動態監測業務發生了巨大變化，為適應新形勢、新要求，海域動態監管工作需在制度體系、監測與評價體系、數字化改革以及人才培養等方面進行提升，以適應當前海域動態監管工作發展的需要。

1 當前面臨的新形勢

1.1 海洋生態文明建設提出了新要求

黨的十八大對海洋生態文明建設作了專門論述，提出要“提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”[3]，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”[4]。為推進海洋生態文明建設，需要切實做好海洋生態環境保護，加強和規范海域管理，實施嚴格的圍填海管控制度，完善海洋生態長效管理和聯防聯控機制，加大查處力度，提高海洋生態管控能力和執法效率，這對海域動態監管提出了新要求[5-6]。

1.2 政府職能調整提出了新任務

2018 年中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，組建自然資源部，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責[7]，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。同時將國家海洋局的海域海島管理等職責并入自然資源部，綜合統籌海域和陸域管理，這給海洋治理體系和治理能力提出了新任務。

1.3 海洋督察提出了新要求

為解決我國海洋資源環境管理領域突出問題，促進海洋資源的節約集約利用，提供切實保護海洋生態環境的重要法治保障，自然資源部建立了海洋督察制度。在2017年和2021年兩次全國海洋督察中，都將海域動態監管作為督察的重要內容，多地督察反饋意見中均指出存在海域監管力度不足、用海項目審批規范性有待提高等問題，這對各級海域監管能力提出了新要求。

1.4 數字化改革提出了新途徑

黨的十九屆四中全會明確指出：“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息”。

2022 年浙江省出臺數字化改革整體方案，指出數字化改革是浙江立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的重大戰略舉措[8]。數字化改革是政府全面深化改革的總抓手，為海洋治理體系和治理能力現代化建設提供了新途徑。

2 存在的主要問題

2.1 海域監管制度有待進一步完善

2009年寧波海域動態監管業務化運行以來，先后出臺了一批海域動態監管制度文件，但未形成體系，未得到及時更新和補充。隨著機構改革后政府職能調整不斷深入，以及中央環保督察和海洋督察的常態化開展，對海域監管提出了更高的要求，現有監管制度已不能滿足業務發展的需要。

2.2 海域監管業務有待進一步融合

寧波海域動態監管業務初步建立了市、縣兩級業務體系，但隨著機構改革后政府職能調整不斷深入，原有業務模式已不能滿足新時期發展的需要，如何實現與國土空間規劃、自然資源調查監測、行政執法和數字化改革融合發展，成為迫切需要解決的問題。

2.3 數字化水平有待進一步提升

寧波近年來開展了海岸線調查、海島調查、潮間帶（灘涂）監測和評價、圍填海調查等基礎調查工作，但整體集成不夠，信息化水平不高，如何建立規范、標準統一的數據庫和應用系統，實現與自然資源和規劃數字化改革融合是海域管理數字化提升和發展的必然途徑。

2.4 技術水平有待進一步提高

目前海域動態監測手段仍相對薄弱，主要以遙感監測為主，現場監測數據較為缺乏；監測范圍主要以項目用海批后監管、海岸線動態監測為主，對重點河口、海灣、灘涂、水下地形地貌、海域生態監測，圍填海后評價，海岸帶承載力評價等方面工作開展較少，業務范圍和技術水平亟須拓展和加強。

2.5 人員隊伍有待進一步加強

目前市、縣級海域監管部門普遍存在機構薄弱，專業技術人員相對缺乏、專業水平相對較低等問題，未延伸至鄉鎮（街道）自然和規劃所，未落實鄉鎮（街道）監管制度，難以形成整體監管合力，難以實現全覆蓋、全過程監管，已不能滿足海域全過程、全覆蓋、高精度、智能化監管的要求。

3 能力提升路徑建議

3.1 完善市縣聯動制度體系，提升海域監管能力

為適應新形勢、新要求，全面落實海洋空間資源和海域要素監測，建立完善的海域動態監管機制體制和監測業務規范至關重要。自機構改革以來，市、縣兩級海域動態監管業務開展都存在機構不全和技術隊伍不足等問題，已不能滿足目前海域動態監管工作的需要。應借鑒鄉鎮（街道）自然資源和規劃所在山、水、林、田、湖各方面發揮了較好的屬地監管職責的經驗，結合財政事權，厘清市、縣海域動態監管職責邊界，按照精細化、網格化監管要求，充分發揮屬地監管優勢。將海域動態監管工作延伸至鄉鎮（街道）自然資源和規劃所，建立市、縣、鄉鎮（街道）三級聯動機制，做好任務分工、配備專門人員，明確監測范圍和業務流程，為海域動態監管提供制度保障。同時為落實項目用海“事前、事中、事后”全過程監管、海域使用疑點疑區監測、用海現狀監測等各項監管業務，制定海岸線、灘涂、重點海灣（河口）等海洋空間資源監測制度和標準規范，完善市縣聯動制度體系建設，為海域動態監管提供制度保障。

3.2 建立海域監測體系，提升技術支撐能力

海域動態監測是自然資源部海域動態監管系統的一項重要業務工作，是全面服務海域綜合管理的重要手段[9-10]。海域動態監測工作要以“常態化、全覆蓋、全過程”為目標，以服務“生態用海、生態管海”為主線，制定行業標準和技術規范，加強自然資源監管業務融合，建立以海洋空間資源和海域要素監測為主體的監測體系。運用多時相高精度遙感、無人機遙感、無人船和感知技術，建立基于多源數據海域動態監測體系。海洋空間資源監測主要包括海岸線動態監測、沿海灘涂（潮間帶）監測、重點海灣（河口）監測等；海域海島要素監測包括海域使用現狀監測、無居民海島開發利用監測、建設項目用海動態監測、海域使用疑點疑區多周期監測、特殊利用海島常態化監測等（表1），為海域管理提供實時動態信息和可靠數據支撐。

表1 寧波市海域動態監測體系建設內容

3.3 構建海洋資源評價體系，提升行政輔助能力

為滿足海洋治理體系和治理能力現代化建設的迫切需要，以“服務管理、融入管理、改進管理”為目標，以“指標化”和“信息化”為手段，匯集海洋生態、空間資源、生態修復、開發利用等專題數據，結合發改、土地、規劃、交通、環境、水利、漁業等多跨數據，開展港口、海灣、灘涂、河口等監測評價，圍填海后評價，生態評價等專題研究[11]（表2），建立海洋資源評價體系，為海洋保護與開發利用、圍填海管控、國土空間規劃、陸海統籌發展和海岸帶空間治理提供科學依據，提高海洋管理精細化和智能化水平。

表2 寧波市海域評價體系建設內容

3.4 建設海域智慧監管場景，提升信息化管理能力

在數字化改革大背景下，為全面掌握海洋資源、開發利用現狀和發展潛力動態，以業務需求為導向，以海域全覆蓋動態監管為主線，解決海洋業務與其他職能部門的多跨場景業務協同短板。

構建海洋資源數據庫，包括：基礎地理信息、涉海區劃與管理、海洋空間資源和海洋生態資源數據庫（圖1）。建設海域智治、海岸智美、海域智判和業務駕駛艙應用場景（圖2），完善海域審批、監管流程，優化海洋資源要素配置，強化對海岸帶、生態治理、海洋權益的多維度分析研判和視覺化預警，協同多業務場景，加強海域監管的整體智治，提升海洋綜合治理能力。

圖1 寧波市魅力藍海數據庫建設框架圖

3.5 加強海洋科技人才培養，提升海洋創新能力

為適應新形勢、新要求，以海洋強國為使命，加強海洋科技人才隊伍和學科建設，著力建設與引進海洋科研院所，將海洋科技人才納入政府緊缺人才目錄，建立海洋人才評價體系，開展國際性海洋科技交流研討，提升海洋科技綜合實力和創新能力。