面向鄉村建設行動的鄉村規劃編制探索

郭凇　李耀武

關鍵詞：鄉村建設行動；鄉村規劃編制；村莊分類；鄉村振興

0 引言

鄉村建設行動[1-4] 具有高度的綜合性[5] 和系統性，且鄉村具有人口密度低、居民點分散等自身特點，在建設行動開展尤其是基礎設施和公共服務布局的統籌上具有難度和特殊性，亟需科學有效的鄉村規劃進行統籌引領[2，4，6]。探索適合我國鄉村現實條件和實際需求，具有科學性和實用性的鄉村規劃編制路徑和成果建議，對鄉村建設行動實施[6]、建設宜居宜業和美鄉村[7] 具有重要意義。

當前，隨著鄉村振興戰略推進[8] 和村莊規劃的總體要求、編制方法等不斷明確[9–13]，如何兼顧村莊自身特點與各項建設任務統籌成為鄉村規劃的討論重點，表現為對于村莊規劃實用性[14–21]和縣域鄉村建設規劃統籌性[22–24] 的探討。對于統籌性和實用性這一組具有隱含矛盾的問題，如何以系統性的方式兼顧解決，已有“以縣域為單元”[25]和“縣—鄉鎮—村”格局推進鄉村建設[26] 和構成鄉村空間規劃與治理核心體系[27] 的建議，但對于鄉村建設行動重點任務如何以規劃成果的形式進行針對性落實，尚有待進一步研究。

因此，本文基于對我國各地鄉村規劃編制進展與問題的梳理，明確鄉村建設行動各項任務在縣、村兩級的實踐路徑和成果形式，提出在縣域層面統籌規劃布局，并在村莊層面對重點任務進行精細集成與長效落實的建議。

1 我國鄉村規劃的現狀

本文參考政策文件、村莊規劃編制導則、規劃實例及學術論文（表1），總結當前我國鄉村規劃已在任務要求、編制流程、成果明確、創新方法等方面取得進展，但尚在縣域統籌、層級銜接、村莊分類、指導實施等方面存在問題。

1.1 我國鄉村規劃的進展

我國鄉村規劃已逐漸加強對實用性的關注，并取得如下進展。

（1）任務要求不斷細化。2019 年5 月自然資源部《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》中明確村莊規劃的九項主要任務涉及發展目標、生態保護修復、耕地和永久基本農田等[12]。鄉村建設行動又將鄉村“建什么、怎么建、建成什么樣”[6] 的問題細化為規劃、道路、供水、能源等十二項重點任務[4]。

（2）編制流程不斷完善。本文所收集的村莊規劃編制指南[28-36] 中，超過半數提出應在充分現狀調查的基礎上編制規劃，將現狀調查作為村莊規劃的組成篇章，并對調查內容提出詳細建議。

（3）成果形式不斷明確。江蘇省、浙江省等已對規劃向村民公開展示的內容作出了明確限定，形成了面向村民的簡明成果和翔實全面的管理成果兩套系統[29-30]。

（4）采用方法不斷創新。對于村莊定位、公共設施布局等難點問題，已有實例通過建立綜合因子評價指標體系，對縣域村莊進行分區分類，并據此確定不同發展模式，予以不同的規劃路徑、管制措施、公服配套和資金投入等[23]。

1.2 我國鄉村規劃的問題

盡管已取得一定進展，但我國地域廣大，鄉村環境復雜、差異較大[37]，鄉村規劃天然面臨編制實踐的個案性和一般性理論框架間的矛盾，且鄉村規劃理論與技術較城市規劃均有一定差異[15]，鄉村規劃在客觀上仍面臨諸多難點。

（1）縣域統籌引領不夠充分。部分縣域鄉村建設規劃的統籌性尚有缺失，基礎設施和公共服務設施配置尚不能根據村莊實際情況及設施特點進行合理安排，使得村莊規劃的相關內容缺乏參照，容易出現不務實的情況[19]。

（2）層級銜接傳導不夠暢通。村莊規劃、土地利用規劃、專項規劃間易產生沖突，鄉村規劃的編制部門也可能比較蕪雜，上下級部門和同級各專項部門間缺少清晰有效的銜接機制[20]。

（3）村莊分類指引不夠精準：部分實例由于尚未充分論證、分類方法不科學等，在缺少對村莊現狀深入研究和縣域村鎮體系統籌考慮的情況下進行村莊分類和定位，導致村莊分類不合理，影響村莊發展和規劃實用性[19]。

（4）指導基層農戶實施不夠實用。部分實例盲目比照城市規劃編制方法和內容組成，在實際操作中由于內容龐雜，實用性較低。規劃目標也不符合鄉村環境條件和生活狀態[16，19-20]。

2 鄉村建設行動對鄉村規劃提出的新要求

基于對《鄉村建設行動實施方案》[4] 新要求的解讀，本文認為鄉村規劃應以“國土空間格局—縣域—村莊”不同層次的因地制宜分區分級分類的編制體系進行響應，并明確各項鄉村建設任務在縣、村兩級的實踐路徑和成果形式，以鄉村規劃對各項建設任務在空間和時序上進行統籌，從而針對性服務于鄉村建設行動方案的落實。

2.1 分區分類，精準施策

當前我國鄉村仍呈現地區發展水平不均衡的現狀，有必要在推進鄉村建設時進行分區施策和分類指引，根據不同地區當前特征和發展趨勢，制訂發展對策。

1）東、中、西部地區的分區施策。

處于東部與區域中心城市所在發達地區的鄉村，其發展多依托城市集群化效應，鄉村發展現代化程度相對較高；中部與東北地區鄉村具有相對較好的農業生產及區位條件；西部欠發達地區鄉村多受資源、生態環境制約，發展相對滯后。依照此國土空間格局，可進一步歸納“東部與區域中心城市發達地區的城鄉融合和高質量發展”“中部與東北地區的縣域統籌和縣城為載體建設”“西部與特殊類型地區的保護補償和轉移支付機制創立” [38] 等不同的鄉村建設目標與內容。

2）縣域建設分類指引。

根據當前我國各地鄉村建設行動開展的現狀和趨勢，在東、中、西部分區的基礎上，可進一步結合鄉村振興示范縣、重點幫扶縣創建工作，針對不同類型的縣，分類構建鄉村建設重點指引體系。

示范引領縣縣域經濟發展水平相對較高、農業農村基礎相對較好[39]，應加快縣域城鄉融合發展，提升公共服務設施和基礎設施完備性，發揮示范帶動作用。重點幫扶縣主要為原國定貧困縣（市、區）[40]，應重點保護農業生產空間和鄉村生態空間，穩步提升農村基礎設施、公共服務、人居環境水平。基本建設縣為除示范引領縣和重點幫扶縣以外的縣（市、區），應統籌構建產業體系，重點優化公共服務設施和基礎設施。

3）村莊建設分類指引。

在縣域分類基礎上，還應進一步科學劃分縣域村莊類型。可參照《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》劃分為集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并四種類型[8]，集聚提升類村莊可根據實際情況進一步分為中心集聚和一般存續兩類[41]（圖1），分類明確發展重點，提供規劃指引。

2.2 縣域統籌，村莊細化

當前鄉村建設的各項重點任務呈現出既需要在縣域層面全域統籌覆蓋，又需要在村莊層面進行具體細化落實的特點。因此，有必要從縣域層面對鄉村規劃內容進行初步明確，強調縣域各項內容的統籌協同建設與系統性布局完善；從村莊層面對具體內容進行細化和落實，強調各項要素建設的精細化建設管控。

1）縣域統籌布局、共建共享。

為提升各項基礎設施和公共服務的效能，在縣域層面進行統籌協同的各項重點任務主要包括暢通農村道路、完善農村防汛抗旱和供水設施布局、完善鄉村清潔能源建設工程、完善農村農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施布局、統籌數字鄉村建設發展工程、統籌構建均衡普惠教育體系、統籌三級聯動醫療衛生體系、統籌區域網絡養老助殘體系、統籌城鄉一體精神文明服務體系[4]。

2）服務村莊需求、覆蓋基礎。

結合村莊實際，在村莊層面進行落實和長效管控的重點任務主要包括提升村級綜合服務設施、提升農房質量安全、整治提升農村人居環境[4]。還包括對于縣域統籌的重點任務的銜接與落位，如村內道路建設，村莊小型供水工程改造，村級公共服務設施如綜合服務站點、教育、衛生設施建設等[41]。

3 鄉村建設行動重點任務的規劃引領和實施路徑

針對鄉村建設行動的重點任務要求，需要抓好縣域統籌與村莊細化，將任務條塊化、系統化，實現規劃引領與項目實施層面的縱向統籌與橫向協同。

3.1 縣域層面：鄉村規劃對建設內容的統籌協同與系統布局

1）縣域暢通農村道路。

鄉村規劃需要注重加強縣域農村公路體系的暢通、安全保障與效率提升，內容上包括優化提升國省干線公路以及鄉鎮對外快速骨干公路，強化道路交通網絡建設對鄉村產業發展的支撐，推進農村公路和產業深度融合發展。具體來說，規劃需要重點關注對快速路運行效率的提升、鄉鎮及村級道路的拓寬以及不同等級道路之間的銜接。此外，需要關注道路建設對鄉村產業布局的支撐關系，大力發展“公路+”模式，推進農村公路和產業深度融合發展（圖2）。

2）縣域完善農村防汛抗旱和供水設施布局。

縣域需要加強農村防汛抗旱和供水設施的建設與布局完善。鄉村規劃首先需要關注防汛設施的布局，重點布置在水庫、中小河流和山洪易發點，通過縣域統籌布局，提高防汛設施覆蓋率；其次，注重抗旱設施建設，縣域統籌布局抗旱基礎設施建設，發揮好骨干水利工程在抗旱中的作用，構建抗旱水源工程體系并引導實施；第三，在規劃中劃定重點水源保護區，將其布局在城鎮周邊；第四，實施城鄉一體化的供水策略，推進城鎮管網向周邊村莊延伸供水，實現城鄉供水統籌（圖3）。

3）縣域完善農村農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施布局。

縣域統籌完善農村農產品倉儲保鮮和冷鏈物流設施建設布局。鄉村規劃首先需要以縣域為單位，在農產品生產地、重點鎮和中心村布局鄉村農產品倉儲保鮮設施；其次，注重鄉村農產品冷鏈物流設施建設，同時在縣城和重點鎮布局鄉村農產品冷鏈物流設施，在縣城配置連鎖商超；第三，注重縣、鄉、村三級物流配送體系的完善，優化布局縣城物流配送中心、鄉鎮商貿中心、村級物流綜合服務站和村級便利店（圖4）。

4）縣域完善鄉村清潔能源建設工程。

縣域統籌保障鄉村能源供給，發展鄉村清潔能源。在鄉村規劃中，一方面需要在縣域統籌布局配電網建設，提高配電網適應性、可靠性與智能化水平，同時推動鄉村清潔能源發展，布局鄉村清潔能源站。鄉村規劃根據地區資源條件差異，因地制宜制定不同地區、不同類型清潔能源發展戰略，設置類型多樣、功能互補的能源設施，注重可再生能源資源集約開發和高效運營管理。

5）縣域統籌數字鄉村建設發展工程。

縣域統籌建設鄉村基礎設施，發展智慧農業，推進鄉村管理服務數字化。規劃通過在數據與應用層面統籌建設基礎數據收集層、數據控制中樞、數字鄉村政務層、用戶層各層級所需設備，將數字鄉村需求轉化為縣域與村莊不同類別的項目任務，并加強標準規范體系、硬件配套建設、數字信息安全等保障工作，實現數字鄉村建設發展縣域協同推進，直接服務智慧農業、鄉村管理等各項需求（圖5）。

6）縣域統籌構建均衡普惠教育體系。

縣域需要圍繞優質均衡發展義務教育，進一步向前延伸至農村普惠性學前教育，向后延伸至鞏固高中階段教育普及水平，面向三農實際需要發展鄉村職業教育與繼續教育，建設農村特色的全周期教育體系。在具體規劃上，須改善鄉（鎮）寄宿制學校辦學條件，保留并辦好必要的鄉村小規模學校，建立健全縣域內城鄉學校共同體建設機制，完善幫扶機制（圖6）。

7）縣域統籌三級聯動醫療衛生體系。

縣域需要加強緊密型縣域醫療共同體，形成縣—鄉—村三級醫療衛生網絡，發揮公共醫療衛生機構提供基本醫療衛生服務的骨干作用。在具體規劃中，重點辦好縣級中心醫院，使其發揮縣域服務和培訓中心的作用，加快建設胸痛、卒中等急診急救五大中心，兼具養老保障功能。重點加強鄉鎮衛生院建設，使其發揮醫療衛生服務的樞紐作用，指導中心衛生院、一般衛生院建設，加強發熱診室、急救型救護車、遠程流動醫療設備建設。采取多種形式，支持村級衛生室建設，使其發揮服務網點的基礎性、普惠性作用，指導村衛生室標準化建設與村級疾控網底建設（圖7）。

8）縣域統籌區域網絡養老助殘體系。

縣域需要強化農村養老助殘體系建設，與經濟社會協調發展，構建區域協同、網絡覆蓋的養老助殘體系。整體上需要堅持保基本、兜底線，固根基、提質量，統籌協調、形成合力，織牢社會保障和兜底性養老助殘服務網，擴大普惠型養老助殘服務覆蓋面，強化農村居家養老助殘服務能力。在具體規劃上，要加強區域內養老助殘設施的空間整合與功能互通，將區域性養老助殘服務中心與村級綜合服務站、鄉鎮衛生院與特困人員供養服務設施（敬老院）、村衛生室與農村幸福院毗鄰建設；對于特困人員供養服務設施（敬老院）原地改造升級項目，不需要調整規劃用途，不額外占用建設指標。

9）縣域統籌城鄉一體精神文明服務體系。

縣域需要探索中國城鄉精神文明與文化內核融合發展路徑，著力解決城鄉精神文明建設不平衡、不充分的問題。在具體規劃上，要充分利用現有城鄉公共設施，統籌建設基層綜合文化服務中心。以縣級文化館、圖書館為中心推進總分館制建設，實現城鄉社區公共文化服務資源整合和互聯互通；提升農家書屋服務能力，推動農村電影放映優化升級；實施鄉鎮（街道）全民健身場地器材補短板工程；加強城鄉精神衛生福利設施、公益性殯葬服務設施建設。

3.2 村莊層面：鄉村規劃對建設內容的精細集成與長效落實

村級層面的鄉村建設需要加強農房質量安全提升和農村人居環境整治。在鄉村規劃中，首先，需要以用作經營的農村自建房為重點，注重加強農村危房的管理與改造。其次，在規劃中構建新建農房質量管理和監督機制，引導新建農房選址避開自然災害易發地段，因地制宜地推廣裝配式鋼結構、木竹結構等安全可靠的新型農村房屋建造方式。第三，規劃注重對村莊風貌的整治和傳統民居的保護，加強鄉村傳統民居的保護與利用，提升民居防火防震防垮塌能力。對于歷史村落的規劃來說，既需要注重對傳統民居建筑特色的保護，也需要加強對村落傳統格局的保護，加強對新建民居在風貌和建筑高度方面的管控，配套編制鄉村設計導則，在村莊建設中加強村莊風貌的引導，保留村落傳統風貌特色。第四，鄉村規劃應注重加強農村廁所的改造與提升，科學合理布局村莊公共廁所，引導戶用廁所入院入室。在農村生活垃圾治理方面，規劃需要加強對農村生活垃圾治理的引導，合理布局農村生活垃圾收集點。在村莊小微公園建設和公共空間提升方面，鄉村規劃應注重充分利用村莊荒地、廢棄地、邊角地等閑置空間，建設小微公園和公共綠地，同時加強村莊公共空間中公共健身場地設施的建設，提升村莊公共空間的多維功能（圖8）。

4 鄉村建設行動重點任務的規劃成果與實施建議

4.1 成果形式

縣域管理版村莊規劃應明確空間紅線和底線，有效對縣域城鎮和村莊空間布局和鄉村建設各項任務布局作出安排。從縣域層面提出的村莊規劃導引和有條件的村莊開展詳細的村莊規劃編制，應對村莊整體風貌引導和提升、村級公共服務設施建設等內容予以落實[41]。

成果形式應具有便于村民理解和建設項目實施的特點，以“六圖一表”為核心成果，其他內容可根據縣域和村莊分類決定是否進行補充。“六圖一表”具體包括：以土地利用現狀圖明確縣域土地利用情況，以縣域城鎮村莊分類與空間布局規劃圖明確縣域村莊分類、合理劃分各類空間管控邊界，以縣域農村公路系統規劃圖、縣域教育設施布局規劃圖、縣域醫療衛生設施布局規劃圖明確縣域公共服務和基礎設施的統籌安排，以農房安全質量提升及村莊人居環境整治提升規劃圖表達村莊風貌管控、農房和公共空間及設施提升建議，以近期建設項目表明確近期建設的各條目分類以及建設時序（表2）。

4.2 實施建議

1）加強規劃引領。

從實現鄉村規劃全覆蓋的廣度和更充分地指導鄉村建設行動的深度上，需要提出在縣域與村莊層面編制鄉村建設專項規劃的內容框架：在縣域層面編制全覆蓋規劃，強調底線管控與系統布局；在村莊層面詳細規劃結合彈性引導，完善分類施策；在成果形式上強調好用管用實用，重點形成“六圖一表”。

2）落實政府引導與村民參與。

一方面需要強調縣域統籌協同、共建共享，完善基礎建設，發揮基本公共服務城鄉融合發展支撐作用，優化居民點布局與存量資源梳理，支撐各項建設項目。一方面需要服務村莊需求，強調村民主體性，提升村民參與度，廣泛引導與組織村民參與到各項建設項目之中：暢通農民參與議事與參與決策的方式，成果表達貼合農民認知；完善村民投資投勞參與項目實施；引導村民參與項目后期管護。

3）完善機制保障。

首先需要完善組織領導的工作體系。加強各級統籌協調，縣級黨委政府細化具體措施并在縣域統籌，鄉級進一步細化落實，推進承載鄉村建設行動的各項任務在縣域空間相互融合、在村莊空間高效集成、在建設時序上上下銜接，在行動主體上互相協同[41]。

其次需要完善支持保障的政策體系。加強各級財政投入，將鄉村建設行動作為重點領域予以支持；加強金融支持，強化鄉村建設中長期信貸投入；引導社會資本投入農村，構建鄉村建設多元投入格局。協同眾多部門、行業，引領村民、村集體以及社會力量廣泛參與，提供制度保障，完善激勵政策；加強高校人才培養與鄉村建設的聯系，完善、推廣村莊責任規劃師等人才參與鄉村建設制度。

最后需要完善全流程監管的制度體系。按照村申報、鄉審核、縣審定原則，在縣一級普遍建立鄉村建設相關項目庫，實行清單管理并動態調整；根據不同類別、規模的項目制定相應流程與管理辦法，監督規范實施；實施鄉村建設評價，確保鄉村建設項目質量和實際效果（圖9）。