關于如何實現涉檢領域稽查常態化的思考＊

周 博

（昆山海關，江蘇昆山 215300）

習近平總書記指出：“安全是發展的前提，發展是安全的保障。”“十四五”規劃和2035 年遠景目標綱要中提出要“堅持總體國家安全觀，統籌傳統安全和非傳統安全，防范和化解影響我國現代化進程的各種風險，筑牢國家安全屏障。”海關是政治機關、國家行政機關，必須全面推進海關制度創新和治理能力建設，自覺把海關工作放在國家治理體系和治理能力現代化大局中去思考謀劃。隨著新時代海關國門安全維護職能的全面升華，海關后續監管的內涵和外延不斷擴展，任務和要求不斷增加。將涉檢事項融入稽查領域，用稽查手段完善檢驗檢疫后續監管應用內容，不僅是海關建立健全社會主義現代化海關稽查體系的重要內容，也是為促進高水平開放高質量發展、構建新發展格局的重要舉措。

1.涉檢領域常態化開展稽查的意義

海關稽查是保障國門安全的重要舉措，也是海關貫徹落實中央總體國家安全觀的重要抓手。稽查改革后，海關稽查的重點方向也圍繞“總體國家安全觀”進行確立：2022 年全國海關工作會議上，總署黨委對稽查工作提出了“深化稽查改革，加大涉檢、涉稅領域稽查力度，提高查發率和辦案水平”的新要求。在涉檢領域開展以查發為導向的稽查，可以大幅拓展海關監管時空，使企業稽查部門立足后續監管，在國門安全方面充分發揮出第二道防線作用，提高海關整體管理效能。

同時，我們也清楚地看到，目前《海關稽查條例》中尚未明確列明涉檢稽查相關內容，涉檢稽查缺乏統籌協調、分工明晰、協同高效的稽查工作機制，檢驗檢疫在海關后續監管鏈條方面的應用尚未形成閉環，檢驗檢疫風險針對的靶向性不強，以查促改的監管實效不夠。為全面提升后續監管能力和效能，檢驗檢疫領域在稽查方面的監管目的、監管方式和監管內涵亟待調整更新，形成簡捷靈活、全面完善、精準高效的新型涉檢稽查工作機制，并實現涉檢領域稽查常態化開展迫在眉睫，這也是完善新海關后續監管發展格局的必經之路。

2. 涉檢領域稽查面臨的痛點和難點

與傳統海關稽查重點關注稅、證的核心思想不同，檢驗檢疫領域后續監管重點關注的是整個企業產品生產流程、品質控制、可追溯、安全性等問題。這必然導致涉檢稽查在全過程執行層面尚存在一定的痛點和難點，主要集中在以下幾個方面。

2.1 涉檢風險監管資源尚需進一步利用

（1）風險來源分析研判不清晰。目前，涉檢風險線索來源更多依賴于各條線業務專家的個人經驗，對于從哪些渠道收集風險信息、如何整合檢驗檢疫風險信息形成線索、如何深化分析研判、如何向后續監管環節提供精準有力支持仍然處于探索期。

（2）風險分析數據運用需加強。海關各內部系統數據可供稽查采集利用的涉檢數據字段較少，同時缺乏字段間可實施邏輯校驗的數據結構。數據分析方面也存在手段較為單一、思路較為狹窄、風險覆蓋面不全等問題。

（3）風險線索應用轉化待優化。一方面涉檢領域風險線索數量偏少，稽查轉化風險線索的渠道不明、方向不清、動能不足；另一方面檢驗檢疫領域繁多的標準體系，使得開展風險分析、研判的門檻提高，影響了稽查部門人員實施作業的效能。

2.2 涉檢稽查相關機制尚需進一步明確

（1）稽查標準模式未形成。與涉稅稽查不同，涉檢稽查的關注重心更多放在產品質量及安全性等問題上；在實施手段上缺乏檢驗檢疫要素。目前，涉檢稽查相關操作規程、作業標準等尚未建立，在作業實施過程中事實認定、證據體系和處置要求等方面并無標準化模式，這是涉檢稽查實務中尚需補全的一環。

（2）審核標準依據需補足。由于檢驗檢疫業務“顆粒度”細，專業性強，審核人員在取證標準方面無直接依據可循。目前，指導審核人員對稽查部門執法類作業開展審核的規范性文件僅有《海關稽查部門審核操作規范》，規范中未對涉檢稽查的審核作出明確要求。

（3）部門間協調機制待完善。在涉檢稽查風險管理方面，涉檢職能部門的“神經中樞”作用并未得到有效發揮，涉檢風險信息的縱向收集與各部門的橫向協調管理機制尚未形成，涉檢稽查作業處置的成果轉化尚未形成統一做法和格局。

2.3 涉檢稽查智能手段尚需進一步加強

目前，受制于數據壁壘和手段缺失，在大多數情況下，涉檢稽查對象的選取仍然依賴于部門協作、上級下達和個人經驗，作業的方式也以傳統的調閱數據、核對各類賬冊單證等資料為主，不足以滿足當前社會的信息技術應用需要。稽查領域的“云大物移智”應用處于理論探索階段，迫切需要通過技術創新實現多渠道數據相互印證，為稽查提供“精確制導”[1]。將既往的案例、經驗提煉成方法進而開發為技術手段和智能手段，實現企業通關全過程大數據采集、分析和應用，將傳統的經驗式監管向數據交互、風險評估為主的數字化監管轉變，也是海關稽查改革中數字化戰略的應有之義。

2.4 涉檢稽查法律體系尚需進一步完善

（1）法律競合問題。《行政處罰法》中，對“一事不再罰”中何謂“同一個違法行為”缺乏進一步解釋，就直接導致行政執法機關在執法實踐過程中，往往會對如何正確運用該法條產生不同的認識。機構改革后，海關執法人員在面對復雜的事數形態和法律規范出現競合時，如何準確引用正確法條，去評價當事人的違法行為，進而作出恰當的處罰決定，成為一個迫切需要解決的問題。

（2）執法依據問題。涉檢相關法律條文多集中于“四法三條例”，分別以各自的專業條線內容構建監管職能及法律責任，互相之間未有銜接。但由于涉檢法律法規體系設計之初未包含后續監管的思考和理念，因此，在涉檢稽查過程中處置能適用的法律條文稀缺，涉檢稽查的實施過程更多還是依賴于海關原有法律體系的支撐。

（3）程序依據問題。目前海關辦理檢驗檢疫類行政處罰案件，在程序上依據的法律法規，只有《海關行政處罰實施條例》（國務院令第420 號）和《海關辦理行政處罰案件程序規定》（海關總署250 號令），但二者都未考慮檢驗檢疫類行政處罰案件的特點。比如關于“管轄”的適用、“査封、扣押”的規定等，這直接導致法規部門在辦理檢驗檢疫行政處罰案件時缺乏程序依據。

3.如何實現涉檢領域稽查常態化的思考

3.1 以風險導向為抓手，充分挖掘涉檢風險信息

將風險評估理念和方法引入涉檢稽查，對于提高涉檢稽查選擇環節的效率有積極的意義。涉檢稽查風險信息收集渠道，可以從內部和外部雙向豐富信息交換機制，以更充分地挖掘檢驗檢疫風險點。

（1）風險信息需求。內部信息交換方面，查檢部門可以通過查發案例來反饋風險；統計等部門針對涉檢質量安全信息可以做進一步風險分析；法規、綜合等部門對法檢目錄調整等相關政策條文也可進一步梳理其風險。外部信息交換方面，海關可補充收集市場監管部門的貨物流入市場后質量安全類信息；國外相關部門發布的通報、召回、技術性貿易壁壘措施等信息；行業協會等發布的質量安全風險信息等。

（2）風險信息采集。海關查檢、監管、綜合、法規等業務系統應進一步挖掘可供稽查采集利用的數據字段，同時加強各數據字段間的邏輯校驗，通過機器轉化和人工轉化雙線并重的方式逐步完善涉檢風險信息的多維度采集。外部信息如市場監管部門等信息可以通過定期采集或數據購買的方式獲取，使用內外部信息不斷交叉比對驗證完善風險信息采集邏輯，通過數據對比分析、邏輯分析以及數理統計分析等方法發現異常數據、查找風險點；根據風險識別標準確定風險類型和風險水平。

3.2 以機制構建為基礎，切實明晰業務權責節點

（1）建立標準化表單。在海關業務系統中已對所有稽查作業植入了標準化表單，實踐證明，其應用可以減少因稽查人員能力水平不同而產生的查發結果差異，有效提高稽查結論的下限。在實際操作中，可根據法律、法規和國家標準相關法條要求及對應罰則逆推分析取證重點，后續再從貨物、資金和技術流向對應，以及檔案與實貨流向吻合的角度來完善查發標準化表單。

（2）建立審核證據清單。檢驗檢疫業務的特點是“點”散、“面”廣、“顆粒度”細，難以用一張籠統的清單概括所有的涉檢稽查取證內容。可通過風險點為單位建立審核證據材料清單，優勢在于可以針對商、食、植不同業務特點設置個性化的證據材料清單，從而明晰審核依據，實現執法規范化。

（3）建立部門配合機制。涉檢稽查風險來源與傳統稽查風險來源相比，除了進出口報關信息開展邏輯校驗所獲知風險外，還有查檢部門日常監管中發現的異常情況等，需要稽查部門與查檢部門密切配合；因稽查處置涉及行政處罰等事由，法規部門在涉檢稽查全流程鏈條中也扮演著重要角色；風險部門是完成稽查風險點價值判斷，并篩選出重要風險線索的關鍵部門，稽查部門要將指令完成結果返回給風險部門，以便提高涉檢稽查選取、查發的科學性和專業性。

3.3 以創新驅動為引領，加強運用數字監管手段

隨著“云大物移智”技術發展，數字化戰略驅動著海關稽查改革的發展，涉檢稽查也亟待由“專家經驗”模式向“智慧稽查”實現轉變，全面提升稽查效能。“智慧稽查”可運用大數據手段，將傳統的經驗式監管向數據交互、風險評估為主的數字化監管轉變。海關依據每個企業的特點，收集企業規模、海關業務種類、歷史守法合規性等數據，智能化分析出企業的風險點，實施差異化監管，實現精準化稽查。同時我們也應意識到，數字監管不能完全替代實地監管，各種軟硬件的應用、數據技術的協同都是為了實現強化監管優化服務的目標。對于稽查來說，就是要通過數據的應用助力稽查走向精準、走向高效、走向科學，將實地稽查與“智慧稽查”有機融合，進而實現“以查發為導向”的稽查改革目標。為有效選取稽查對象，可以借鑒傳統涉稅領域稽查的經驗，很多海關稽查專家已經探索開發了一些數據分析系統，形成了有效的風險建模思路和稽查對象選取的方法。

在發展“智慧稽查”過程中，大數據分析建模是基礎性工作，可以根據“選擇/自定義模型-訓練模型-評估模型-應用模型-優化模型”的方法逐步開展。在實際操作過程中，可以探索對檢驗檢疫風險開展自定義建模研究，對不同類別的風險進行權重系數賦值，從而判定企業總體風險大小。在數字監管過程中，要通過對稽查傳統分析手段和方法的總結提煉，在充分整合利用海關和企業電子數據的基礎上，借助智能化信息工具實現稽查方式的創新與變革、稽查效能的提升與優化。要將海關系統中的企業基本信息、商品信息數據、報關單數據、涉檢各類查發信息、質量數據信息等與企業信息系統的財務數據、生產數據、倉儲數據、品保數據等進行整合、比對，建立知識經驗庫，將各類作業分析過程、方法、結果系統地進行匯總、提煉和展示，方便稽查人員實時查看、獲取風險提示，從而真正為稽查實施提供智能工具支持，提高稽查精準化科學化水平。

3.4 以法律建議為探索，不斷適應涉檢執法實際

（1）建議完善“四法”布局體系。從執法程序上啟動《海關辦理行政處罰案件程序規定》的修訂工作，并從實體上整合《海關行政處罰實施條例》《進出口商品檢驗法實施條例》等行政法規內容，將檢驗檢疫相關元素全面梳理整合，完善布局并納入海關執法體系范疇，并形成與之配套的部門規章等，對于后續監管執法依據科學化、合理化有非常重要的意義。在修訂后的法律體系未曾出臺前，還有必要對一些關鍵性法律概念做出進一步明確的解釋，如“申報”“放行”“監管貨物”“貨物價值”“違法所得”等，做好專業名詞解釋的統一規范。

（2）建議明確違法類別。法律責任競合問題的徹底解決有待海關法規部門對相關違法類別的逐一明確。在目前未得到明確之前，出現法條競合后，所適用的處置原則建議采取“三優先原則”，即上位法優先于下位法、特殊法優先于普通法、后制定的法優先于先制定的法；而出現想象競合后，所適用的處置原則建議采取“從一從重”原則，即選擇一個處罰幅度較重的法條予以適用[2]。這樣做可以規避海關執法人員的廉政風險，同時也能對違法者起到一定的警示作用。