北流市村莊規劃建設探討

羅松延

（中共北流市委黨校，廣西北流 537400）

黨的二十大報告中提出，要全面推進鄉村振興，統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村[1]。貫徹落實好黨的二十大報告中關于全面推進鄉村振興的要求，首先要做好村莊規劃，以高規格的村莊規劃提升村莊建設質量，提高村民居住的舒適度，從而滿足村民日益提升的對居住環境的要求，實現宜居宜業和美鄉村的建設目標。

1 北流市村莊規劃建設實踐探索

習近平總書記強調，實施鄉村振興戰略要堅持規劃先行，有序推進，做到注重質量、從容建設[2]。近年來，廣西北流市秉承“把規劃還給鄉村，把設計還給農民”的理念，讓村民充分參與鄉村規劃全過程，在全國率先成立第一個由村民全程參與規劃建設的“廣西美麗鄉村設計院”，出臺鄉村規劃師制度工作方案，推出一張國土空間規劃圖、一張近期重點建設項目表、一份規劃管制規則的“一圖一表一規則”村莊規劃編制模式，舉全市之力推進村莊規劃工作，并取得了實質性的成效。截至目前，北流市22 個鎮已配備鄉村規劃師，村莊規劃編制覆蓋118 個建制村，覆蓋率達42.4%，位居廣西第一。

1.1 頂層設計，目標高遠

北流市以加強頂層設計為切入點，創新思路，推動村莊規劃有序開展。

1.1.1 完善政策體系，確保有章可循

為保證村莊規劃有據可依、有章可循，給村莊規劃工作的開展指明道路、提供保障，北流市相繼印發實施了一系列政策文件，推動當地鄉村規劃工作行穩致遠。

2020 年5月，北流市人民政府印發了《北流市鄉村規劃師制度工作方案》（北政辦函〔2020〕46 號），在廣西首推為各鎮村配備“鄉村規劃師”掛點服務的工作路線，早于《廣西壯族自治區鄉村規劃師掛點服務辦法》（試行）近30 天。北流市在總結2019 年村莊規劃編制經驗基礎上，創新提出了簡化版實用性村莊規劃理念，推出“一張藍圖”村莊規劃編制模式，制定了北流市實用性村莊規劃編制流程。新穎的思路吸引各方政府、組織到北流市交流學習，北流市成為村莊規劃教學示范點。2021 年10月，圍繞“新時代土地制度改革與鄉村振興”主題，由廣西自然資源廳主辦的第二屆鄉土論壇在北流市召開，來自全國各地的自然資源和鄉村振興工作者、研究者及相關領域專家學者200 多人展開了深入探討交流[3]。

1.1.2 健全管理體系，加強組織保障

1）成立北流市村莊規劃工作領導小組，由市委書記、市長擔任組長，成員是本級各部委辦局主要負責領導。2）以“鎮小組統籌+鄉村規劃師引領+村干部配合+村民參與+局小組指導實施”的模式開展鄉村規劃工作。這為北流市鄉村規劃編制工作的全面扎實開展提供了組織保障。

1.2 尊重民意，擴大參與

北流市組建了回鄉干部隊伍、鄉村振興第一書記隊伍、村民理事會隊伍等8 支隊伍，讓村民全過程參與村莊規劃編制。通過“參與式”的規劃模式開展規劃編制工作，擴大公眾參與廣度和深度，加強政府部門和農村基層的溝通，規劃成果能融合專業技術、村民意愿和地方實際情況，具有更強的可操作性，以公眾參與為核心，實現五方聯動[4]。

在每個環節都充分征求村民意見，聽取村民訴求，將民眾意見放在重要位置。規劃完成后，在村內公示30天，并向村民征求意見，村民填寫意見反饋表，并對修改后的鄉村規劃進行表決，2/3 以上成員或村民代表同意并簽字則算通過，讓村民充分參與鄉村規劃全過程，注重實用性。

1.3 活用政策，激發活力

北流市堅持改革創新，運用村級集體經濟組織推動實施的土地綜合整治項目和農村土地制度改革項目資金作為支撐，通過增強造血功能破解了資金來源不足難題，切實解決村莊規劃編制資金問題[5]。

1.3.1 用好土地綜合整治項目

北流市先后制定出臺一系列政策文件，對土地整治項目的實施方式、經費來源、項目收益反哺等進行改革創新，通過開展土地整治項目支撐鄉村振興、支持村莊規劃。1）自2019年，北流市實施土地綜合整治項目，以鎮為單位立項，村組織實施，由鎮政府平臺公司按規定價格收購（土地開墾水田每667 m2為8 萬元，土地開墾旱地每667 m2為3 萬元，旱改水每667 m2為6 萬元）。2）2019 年5 月—2021 年5月，北流市實施零星分散集體經營性建設用地入市整治復墾項目，按規定價格（水田每667 m2為12 萬元，旱地每667 m2為6 萬元，其他農用地每667 m2為2.5 萬元）對轄區所在村民委員（居民委員）復墾的指標進行收購，所得資金歸村集體所有，并規范長效監督管理。

1.3.2 用好農村土地制度改革項目

北流市全面展開對2019 年6 月1 日前由于歷史原因形成的“一戶多宅”、超面積使用宅基地、未履行審批手續的農村宅基地等問題的處理，實施“一戶一宅”管理，對“一戶多宅”和超標準使用宅基地實施老宅退出整治復墾后，新宅給予審批確權發證。農村宅基地改革，處理了農村宅基地歷史遺留問題，推行宅基地有償退出、使用和流轉，鼓勵村級集體經濟組織從農戶收回集體土地開發新村，解決“分田到戶”村無集體土地預留問題，征收宅基地有償使用費，保障了新村前期資金來源，解決了農民住宅集中規劃建設問題。

2 存在的問題

2.1 村莊規劃布局分散零亂

由于地理條件的限制，目前我國農村主要以散居的形式存在，具體表現為村莊規模小，分布雜亂，以姓氏聚居為主，布局分散，隨意性較大，自然村之間空間距離較大，村莊整體呈零星散居型。

2.2 村莊規劃受農民私利意識所限

1）村民建房主要考慮自身使用的方便，很少考慮到與左鄰右舍及前后院的關系。村民各家各戶喜歡將居住用地圈起來，搭建院墻，房屋之間的間隔越來越小，合理的排水渠道、公共區域的“留白”等均被拋諸腦后，造成村莊布局不合理。2）在建設房屋的過程中，部分村民信奉風水等，房屋修建基本不考慮村莊整體布局。

2.3 基礎設施配套不足

大部分村莊的污水排放系統并不完善，缺乏相應的排水排污管道，村民亂潑亂倒臟水污水現象嚴重，雨水、污水和牲畜的糞便大多都是隨意排放，嚴重影響農村的生活環境。此外，大多數村莊地下管網的規劃基本上都是空白。

2.4 村莊人才短缺

與經濟發達的城市相比，鄉村在工資收入、工作條件、醫療保障及繼續教育等方面還有很大差距，嚴重影響規劃人才在農村干事創業的愿望和激情。

2.5 村民對村莊規劃的需求提升

筆者在調研過程中針對村民是否滿意當前農村生活環境進行了問卷調查，通過數據統計發現，80%的村民都對當前的村容村貌不太滿意，20%的人較滿意。絕大部分的村民都反饋村莊的發展要有規劃，以規劃提升村莊的品質。

3 對策建議

2021 年8月，習近平在河北省承德市考察時指出，要通過實施鄉村建設行動，深入開展農村人居環境整治，把社會主義新農村建設得更加美麗宜居[6]。為建設美麗宜居的新農村，首先就要在村莊規劃上多花心思，以高質量的村莊規劃引領建設布局合理、宜業宜居和美鄉村。根據總結調研北流市的經驗，筆者建議可主要從以下5 方面做好鄉村規劃。

3.1 借鑒典型模式，因地制宜規劃空間布局

1）鄉村規劃要學會轉換思維，打破地理意義上的整合置換定式，挖掘諸如傳統文化、特色產業、政策傾向、道路樞紐等能成為凝聚點的主要條件，從而推進鄉村空間重組與治理重構[7]。2）因地制宜走出當地的特色路，必須要根據現實條件，考慮人員分布、鄉土情結、資源優勢、道路交通及政策資金等諸多因素，不能照搬現成模式，建設與發展要突出特色化、多樣化、互補化。

3.2 引領鄉村新風，破除私利思想促進鄉村規劃實施

1）重視思想教育。北流市要破除私利思想，從傳統文化入手，牢固樹立社會主義核心價值觀，樹立集體觀念，激發村民的大局意識和整體發展理念。2）發揮意識的滲透作用。做好鄉村規劃重要性的宣傳，通過潛移默化的宣傳引導最終達到村民遵守村莊規劃的行動自覺。3）以傳統文化為抓手，以鄉風助力村莊規劃發展。通過修訂村規民約，簽訂責任合同等多種形式，增強村民參與村莊規劃建設的榮譽感、責任感，同心構建顧“小家”也要為“大家”的思想理念，杜絕占道、堵路、“插隊”亂建的違法違建行為。

3.3 回應村民期盼，建設高規格的美麗村莊

1）順應民心。對于相關設施的建設要看村民究竟需不需要，相關服務的運營要看村民滿不滿意，基礎設施建設不能為了建而建。2）順應民意。大力提升村民參與鄉村規劃的程度，尊重村民主體地位，激發村民建設的熱情，營造鄉村建設農民既是受益者也是參與者的良好氛圍，讓農村成為農民安居樂業的美麗家園。3）順應民力。建設要考慮當地的經濟發展水平，不能勞民傷財去透支財政打造超應用水平的設施，規劃建設要量力而行。唯有廣泛聽取村民意見，因民需而建，因民意而改，才能真正建設宜居宜業和美鄉村[8]。

3.4 創新人才機制，打造規劃人才發展平臺

1）發掘本土人才，將那些經驗豐富實踐能力強的“土專家”特批進“學堂”，幫助架構完整科學的理論體系，也能將經驗歸納整合為更實用的知識體系，輔助規劃理論傳播。2）拉近農村與高校人才的距離，鼓勵其支持農村，在實踐中增強其對農村的了解認識，培養一支懂農業、愛農村、愛農民的專門從事鄉村規劃工作的“三農”工作隊伍。3）創新鄉村規劃人才使用思路。同城市相比，農村給予人才的待遇并不優厚，往往招不來、留不住人才。對于涉農人才，北流市應采取更為靈活的引進理念，樹立人才“不為我有”但可“為我所用”的觀念。

3.5 科學規劃布局，激發鄉村土地活力

1）在編制村莊規劃前，北流市要深入開展摸底調查，基本掌握村莊土地資源利用情況，根據村莊地理位置、人口分布、經濟社會發展狀況、發展形勢等進行合理規劃設計，明確村莊未來一段時間內的產業發展方向。2）整合村莊土地資源，根據產業發展規劃盤活村莊閑置土地，提升村莊土地的利用率。同時，可積極鼓勵村莊進行招商引資，利用村莊閑置的建設用地設立微園區建廠房，培育電子電器、五金制造等適合發展的企業，通過產業發展增加村集體收入，借助村莊規劃契機促進實現鄉村振興。