規范土地流轉 保障供需雙方實現互利共贏

廖紹權

（昭通市農村合作經濟經營管理站，云南 昭通 657000）

土地流轉是發展現代農業的必經之路，也是農村改革的基本方向，加快農村土地流轉是大勢所趨。黨中央、國務院高度重視農村土地流轉工作，先后出臺一系列文件作出部署安排，并配套推進相關法律法規建設，對農村土地經營權的權利邊界和管理主體作出明確規定。“三權分置”的重大創新，為引導農村土地流轉打下了重要基礎。結合昭通市實際情況，及時組織人員開展相關調查，全面摸排全市土地流轉情況，重點對農戶耕地流轉口頭協議或合同不規范、流轉供需雙方信息不對稱、耕地設施條件差和細碎化影響流轉、農業企業流轉耕地“非糧化”等問題進行調查研究。

一、存在問題

（一）觀念陳舊，土地流轉不規范

1.由于大部分農民文化水平低，法律政策意識淡薄，被傳統思維束縛，土地是農民的命根子，農民就是靠土地吃飯過日子，土地放在自己手里每天看得見、摸得著心里踏實。因而對土地流轉不是很放心，擔心流轉的土地以后能否收得回來，以后的政策會不會有變。心存顧慮的農戶不愿意參與土地流轉，同時對耕地流轉的相關政策了解不多，擔心因流轉而失去承包權和收益，尤其擔心土地流轉后經過整理，原有界線被清除，待合同到期后難以收回流轉土地，寧可粗放經營，也不愿輕易流轉。即使愿意流轉也只是選擇短期流轉，不愿意與土地經營者簽訂長期的租賃合同，加之常年的習慣所致，農戶之間戶與戶出租不簽訂規范流轉合同，大多以口頭協議為主，少部分簽訂不規范的流轉協議。

2.部分基層干部沒有新的農村發展思維，對土地流轉不夠重視，認為土地流轉是農戶與經營者之間的事情，與己無關，支持服務的力度不夠。目前全市土地流轉基本處于自發狀態，大多發生在父子、叔侄、親戚及鄰居之間，基本上是農戶要外出務工，為了不讓自己的承包耕地拋荒，臨時委托他人耕種，特別是2 hm2以下的經營者，幾乎90%以上都是通過這種方式流轉的，只要流轉戶不要承包戶耕種，那么就立即解除流轉行為。

（二）土地流轉收益不明顯

農村土地流轉是新形勢下農村出現的一種新的生產經營方式，當前昭通市土地流轉無論從流轉規模、流轉結構和流轉質量上看，都還處在一個較低的水平，在土地流轉中，農戶“一對一”零散流轉的情況占比很大，即一個農戶的土地流轉給另一個農戶，此種情況下往往都是一種被動的“甩包袱”處理，得不到什么效益。當前農村家庭大部分年輕人外出務工或經商，老年人在家耕種土地已成為常態，但是隨著農村社會化服務體系的增強，老年人在家種地往往也能有較好的收益，因而不愿意進行土地流轉。流轉價格是一把“雙刃劍”，過高的流轉價格農戶雖然愿意流轉土地，但土地需求方由于成本過高難以接受，過低的價格農戶不愿意流轉。因此，土地流轉的比較收益很大程度影響農村土地流轉進程。

（三）農田基礎設施薄弱和細碎化

昭通市境內大部分山區山高坡陡，交通條件不好，耕地呈現“邊遠、貧瘠、分散”的特點，機械化程度低，難以形成規模經營，經營主體和農業企業不愿意進來流轉土地。加之土地產出效益不高，流轉價格偏低，農戶不愿意把土地流轉出來，而土地需求方又不愿意提高價格，供需雙方難以達到自己的預期，流轉難以形成。盡管近幾年的農業基礎有所改善，但農業仍然沒有擺脫“靠天吃飯”的被動局面，當前最為突出的問題是農田水利基礎設施嚴重老化，很多地方的農田水利工程建設維護出現了“組織勞力難、籌集資金難、管理到位難”的現象，加之昭通市大部分地區山高坡陡、地塊零碎的現象，使得土地成片租賃難度較大，不便于統一布局和管理，制約發展規模生產。同時部分土地流出農戶簽訂的流轉合同期限短，隨意性強，存在不穩定因素，造成流入主體不敢投入資金自行修建農田基礎設施。

（四）新型農業經營主體的實力有待提高

新型農業經營主體實力強，吸納土地的能力就強，同時吸納流轉土地農戶勞力的能力也強。但當前大多數新型農業經營主體自身處于起步階段，實力不夠，吸納能力有限，想要流轉一定規模的土地就很困難。

（五）土地流轉服務體系不規范

農村土地流轉交易市場和一級農村土地流轉服務體系還沒有真正形成，特別是在鄉（鎮）級和村級沒有建立專門的服務機構和工作隊伍，因而不能為農戶土地流轉提供專業指導和專業服務。由于機構改革后鄉（鎮）沒有經管站，每個鄉（鎮）安排1人負責經管站工作，人員不夠致使鄉（鎮）產權交易中心和土地流轉服務中心形同虛設，對土地流轉底數不清，流轉合同不規范，指導不到位。

（六）土地流轉制度不健全

土地流轉未能建立切合本地實際、比較完善的土地流轉制度，包括流轉條件、流轉形式、流轉雙方權利義務、流轉收益處置等，均沒有明確的指導性意見和方法，流轉雙方的權益得不到規范的保障。

二、工作建議

（一）轉變思想觀念

加大對土地流轉法律法規及相關政策的宣傳力度，促進農戶思想觀念的轉變。通過宣傳讓農戶知曉土地流轉的重要性，引導土地流轉雙方簽訂統一、規范的書面流轉合同，建立健全流轉合同登記備案制度，規范土地流轉。同時政府出臺一系列的法規和辦法促進土地流轉，特別是利用剛結束的土地確權行為，消除農戶因流轉而失去承包權和收益、土地流轉后經過整理原有界線被清除的顧慮，讓每個農戶都吃上“定心丸”，并按法規政策去執行，讓他們敢于自主流轉土地。

（二）健全農村土地流轉管理服務平臺

在市、縣（區）、鄉（鎮）三級建立農村土地流轉管理機構，增強農村經營管理部門的職能。同時，建全覆蓋市、縣（區）、鄉（鎮）、村四級的土地流轉供需交易平臺，實行政府培育市場，市場引導流轉，暢通土地流轉信息渠道，解決流轉信息不對稱、交易無場所等問題，使那些轉移進城務工的農戶和耕種有困難的家庭能夠及時找到土地流轉出路，讓想擴大經營規模的種植大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業企業及時找到有土地流轉意向的對象，促成土地流轉。

（三）規范土地流轉程序

積極創新，推廣能夠實現各方共贏的土地流轉方式，讓農戶樂于流轉，這是保證土地流轉活力的根本所在。就當前而言，代耕、中短期出租方式容易導致土地的掠奪式開發，不宜大規模推廣。入股方式有可能在各方面之間形成“共贏”的局面，各地成功的例子很多，最適宜推廣，但必須進一步規范、監督，防止入股合作社或合股公司經營管理層惡意轉移利潤，侵占入股農戶利益。

（四）鼓勵發展壯大新型農業經營主體

支持、培育、壯大一批農業企業、農民專業合作社、家庭農場、專業大戶等新型農業經營主體，提高農業產業化經營水平，助其做大做強。新型農業經營主體既要有能力流轉土地發展適度規模經營，還要有實力讓利于民或向流轉農戶提供就業崗位。

（五）探索創新農村土地流轉經營模式

普通農戶之間的土地流轉并不能促進現代農業發展，一般的種植養殖大戶、企業租賃農戶土地也難以有效保障流轉雙方實現互利共贏，只有創新農村經營體制機制，建立緊密的農村土地所有者、承包者、經營者利益聯結機制，才能更有效的實現土地流轉，突破當前農村經營面臨的困境，以保障農民權益為前提引導土地流轉。土地經營權流轉本質上就是農民土地權利和利益的大調整，土地流轉的根本立足點就是要充分保障農民的權益，充分尊重農民意愿，土地流轉不能搞強迫命令，土地是否流轉，流轉面積的多少，價格的高低，流轉期限的長短，流轉方式的選擇，都應尊重農民的意愿，由流轉農戶自己決定，最大限度保障農民收益。合理確定土地流轉價格，對土地流轉期限較長的可建立價格調整機制，約定調整幅度。對土地流轉后各種政策性補貼、土地征占補償等應依法對農戶予以保障。

（六）土地流轉以維護農村穩定為底線

土地制度改革是農村各項改革的關鍵和核心，推進農村土地流轉，必須站在維護農村穩定的高度科學考慮、穩妥推進。一是加強農村土地流轉管理。建立健全土地流轉合同管理、登記備案和檔案管理制度，切實規范農村土地流轉，防止土地流轉糾紛矛盾的產生。二是科學確定土地流轉規模。農村土地流轉規模要結合實際，充分考慮新型城鎮化進程、勞動力轉移規模、農業科學技術水平、農民管理水平和農民可接受程度，不可人為設置流轉規模指標，片面求快求大，從而減少土地流轉的社會風險。三是建立土地承包糾紛調解仲裁體系。按照“村有調解員、鄉（鎮）有調解室、縣（市、區）有仲裁庭”的要求，建立農村土地承包糾紛調解仲裁機構，依法開展糾紛調解仲裁，及時調處化解土地流轉糾紛矛盾。