預算管理一體化實施對行政單位的影響分析

李春彩

（宜昌市殘疾人聯合會，湖北 宜昌 443000）

目前各級財政預算管理系統框架已基本搭建完成。但部門預算、國庫集中支付以及政府采購等各項預算管理工作仍分頭推進，各類信息系統分散開發，系統間信息數據未實現互聯互通，中央和地方預算管理不銜接，與現代預算制度目標還存在差距。預算管理一體化就是以全局性、系統性思維整合梳理預算管理流程，建立各級預算管理統一標準，并將管理規則嵌入信息系統，以信息化手段推進預算管理現代化，構建“制度+技術”的管理機制，全面提高各級預算標準化、規范化、信息化和科學化管理水平。

2020年財政部發布《預算管理一體化規范（試行）》（財辦〔2020〕13號），為各地預算管理一體化系統建設提供了基本的制度依據。《規范》明確規定的管理流程、管理規則和管理要素，各地必須嚴格執行，才能實現上下級業務協調和數據共享等建設目標，是以“一盤棋”思維做出的規范要求；《規范》中普適性的要素，各地可以結合實際情況細化明確，以滿足各地不同的管理需要，充分發揮地方財政職能。

一、實施預算管理一體化的重要意義

政府部門預算體現著國家政策、各級政府活動的范圍和方向[1]。關系著財政資源的可持續發展，關系著國家治理的基礎和支柱，是社會主義現代化國家建設的堅實保障，更是社會公眾關心關注的重點問題。

（一）預算管理一體化實施有助于建立全國預算數據的集中管理和大數據分析機制，掌握各地、各領域財政投入產出情況，更好以“一盤棋”思維精準實施全局性的經濟調控政策。

（二）預算管理一體化實施有助于全面規范預算管理，強化預算約束，提高財政部門貫徹黨中央、國務院決策部署的執行力，加強對各類公共資源的統籌管理和盤活使用，增強國家財政應對復雜經濟形勢的能力。

（三）預算管理一體化實施有助于實現預算資金從安排源頭到使用末端全過程跟蹤管理，強化監督問責，規范財政秩序，確保承載國家宏觀調控職能的資金精準高效發揮作用。

二、預算管理一體化實施情況

以H省為例，2021年開始試點開展預算管理一體化工作，使用博思公司開發的預算管理一體化系統。目前已融入工作發揮作用的有預算編制、預算執行、單位核算、政府采購四個系統。四個系統分賬號分別登錄進入，數據可相互對接，即從預算編制系統錄入預算，預算批復后下達到預算執行系統，執行系統完成報銷支付，單位核算系統可根據支付單據直接生成機制憑證，完成單位財務核算后可生成會計報表。一套基本完整的預算管理流程已初具雛形，系統運行以來，預算執行限制和約束有了強化趨勢，具體表現舉例如下。

（一）預算執行監控和預警

預算執行系統“預算執行動態監控”模塊，通過對重點經費、重點科目設置相應監控規則，錄入支付申請時如觸發監控規則，支付會被監控，需財政部門或主管部門審核通過后才能進入下一流程。

（二）采購預算“應采盡采，應編盡編”要求落實更加嚴格

編制政府采購預算的支出，資金支付申請需匹配政府采購合同，根據政府采購合同信息生成支付信息。

（三）會計核算標準要求更加明確統一

各單位會計核算模塊可根據支付單據生成機制憑證，機制憑證包括財務會計憑證和預算會計憑證，預算會計憑證可根據預算指標自動帶出輔助核算信息，包括資金性質、功能分類、經濟分類、項目名稱等，核算規則要求的信息要素必須完整才能保存記賬憑證，因此核算數據反映的信息更加標準統一；若存在固定資產、預付賬款等導致財務會計和預算會計收支差異的，系統會自動跳出差異提示，制單人需對差異項原因、金額進行選項標記，等等。

站在財政預算單位財務人的角度，預算管理一體化系統預警提示和監控限制產生時，腦海中馬上就會浮現相應的制度規定，都是老生常談的預算管理要求，現在則是以信息系統控制來強化執行。

在以往工作中預算政策法規的執行主要靠人去把握，對財務人員的知識儲備和政策研究深度有著非常高的要求。特別是對于規模較小的單位來說，財務人員往往身兼數職，同時承擔著資金收付、政府采購、資產管理等多項工作，對口財政部門多個業務科室，人力有限，稍有不慎就會發生違反預算法規的行為。

有的單位知曉自身存在預算執行偏離的行為，但因涉及資金量小，調整程序復雜，且預算執行系統沒有相應的控制機制，預算偏移依然可以操作執行，單位在考慮執行效率的情況下，未嚴格履行法定程序就直接執行了。而要外部監督發揮作用，要到檢查巡察階段才能發現問題，屬于典型的事后監督。

預算管理一體化在預算執行階段直接以系統約束，對財務人員來說是智能助手，在人沒有考慮全面準確的地方系統已先一步提示，糾正執行，實現了執行過程中的實時監督；另外，系統強制約束，偏離預算無法執行，若調整預算就必須履行法定程序，由財政部門對預算指標進行調整后才能執行。強制性約束，工作隨意性降低，是用系統控制倒逼單位規范預算編報和執行，提高預算的精準性、嚴肅性。

三、實施預算管理一體化對行政單位的影響

（一）對預算管理科學化水平提出更高要求

在預算管理一體化下，預算支出均以項目形式納入項目庫，管理時效覆蓋項目全生命周期，管理標準規范統一，預算指標變化情況動態精準，在執行過程中能通過預算指標實現有效控制[2]。因此項目庫管理在預算管理中處于基礎性地位，從前期的項目謀劃儲備，到預算具體編制時的“實、準、細”，都決定著預算管理的質量和水平。在預算謀劃和編制階段就需要管理層將思想觀念轉變為“先謀事再排錢”，以思想認識的提高來提升預算管理水平。

在資金支付方面，預算管理一體化的控制機制是以“預算指標直接控制資金支付”：預算指標下達后，預算單位申請支付資金，必須按照預算指標辦理，系統對預算指標控制要素涉及的相關信息進行校驗，更加具體地將資金支付與預算指標相銜接，實現了以預算指標控制資金支付[3]。

以政府采購為例，預算管理一體化的資金支付模塊與政府采購模塊，通過預算指標關聯。預算批復時，同步批復政府采購預算，政府采購預算下達指標時帶有采購標識，帶有采購標識的預算指標會傳送至政府采購模塊[5]。采購模塊有采購預算指標，才能申請政府采購計劃、錄入政府采購合同。政府采購合同錄入備案完畢后，傳輸到資金支付模塊，帶有采購標識的預算指標才能生成支付單據。無預算不支出，無采購預算不采購，預算管理一體化系統就是這樣通過預算指標控制采購活動。

上述控制事項要想順暢有序地運行，必須打好預算基礎。若預算不精準、不科學，預算執行就會受到束縛，執行效率低下，因此對于預算編制的精準性要求更高，對單位、部門預算的整體科學化水平要求更高。單位領導和財務人員對于政策的把握、預算執行預測需要更加精準，思想轉變需要更加深入，學習鉆研需要更加透徹。

同時，預算管理一體化系統將單位實有賬戶資金納入管理，對該類賬戶資金的收入、支出和余額情況進行動態監控和分析，填補了實有賬戶資金信息財政部門無法實時掌握的工作空白，真正實現了全部收入納入預算管理，單位實有賬戶資金更加公開透明，財政部門統籌力度更大。

（二）提高財政預算執行效率

預算管理一體化實施后，國庫集中支付系統取消了原先財政直接支付和財政授權支付的區分，以預算指標控制資金支付，統一資金支付流程。預算單位通過預算管理一體化系統提出的資金支付申請，系統會按照預設的校驗規則對數據信息進行檢查驗證，減少人工干預、提高資金審核效率，校驗通過后，發送至代理銀行辦理支付，預算單位、財政、銀行等國庫集中支付業務部門工作原則上可以實現全程電子化[3]。資金支付環節精簡，且系統反映的項目執行信息也更加準確，要素更加全面，工作量減輕，工作效率提高[3]。

在國庫集中支付的要素內容方面，《規范》對申請內容做出了規定，統一了數據格式。要素設置也是盡可能地全面提煉各級財政和單位的使用管理需求，尋求最大公約數，統一全國要素口徑，設置統一編碼，保證數據傳輸。H省現在運行的預算管理一體化系統，財政部門隨時可根據工作需要，新增各類報表并設置相應的數據提取規則，嵌入到信息系統進行數據提取、利用。

在會計核算方面，單位財務人員根據一體化系統集中支付單據直接生成機制憑證，生成的憑證預算項目信息完整全面，單位與單位之間，單位與財政部門之間信息管理口徑一致，且對預算項目明細賬的設置層次也進行了統一，保證了會計核算結果反映口徑的一致性。統一的管理軟件還實現了單位會計信息的集中存放，信息可以實現共享，便于數據核對。

比如部門決算真實性核查工作，傳統手段必須由財政部門組織核查人員到單位實地核查，比對決算報表和財務報表。而現在財政部門可以直接利用預算管理一體化系統中單位的財務核算信息，進行數據核對，確保賬表相符，保證部門決算報告的真實性、準確性。

（三）對單位內控管理提出更高要求

預算管理一體化實行提高了行政事業單位財務會計信息的質量，為單位管理和決策提供了更為全面的數據支撐，同時便于財政部門數據應用與分析，更加合理有效地安排財政投入，但對行政事業單位管理工作提出了更高的要求。

預算全生命周期管理一方面要求行政單位健全內部控制管理制度，對預算從編制、下達、執行、評價全流程環節都需要以制度規范；流程上崗位設置科學可控，權責清晰；且以監督和獎懲機制保障制度執行到位。另一方面需持續深化以預算管理為起點和核心的內部控制理念，與時俱進，提升管理水平。

特別是行政主管部門，不僅要發揮本單位預算管理主體責任，還對下屬預算單位申請報送的資金支付有監管責任。主管部門還可根據部門職能及管理需要提出建設性意見，增加適用本部門的校驗規則，以便強化管理[4]。因此對各主管部門的內部控制管理水平、財務人員的專業水平等都提出了更高要求。

（四）設備保障和人員配備需進一步增強

預算管理一體化系統操作方式和實際應用上都發生了巨大變化，且為滿足后續信息數據利用的需要，運行初期基礎性環節工作任務更重。系統變化和基礎信息采集工作，都需要財務人員付諸時間和精力去學習系統操作和功能應用，搭建好系統數據基礎，使各地系統和數據能更加及時、高效、準確地對接國家系統，實現信息利用一體化效果。各預算單位也需要根據預算管理一體化具體需要，做好軟硬件設備及人員配備，并加強對業務知識的培訓學習。

近年來，各單位正逐步推進電子計算機、打印機等國產設備及軟件的應用工作，但難以實現全覆蓋目標，原因在于一些政務系統與國產設備及系統不兼容。常用的報稅、繳費等網上辦事大廳業務操作所需的插件及驅動程序，國產操作系統無法滿足。

目前各省預算管理一體化軟件，運行基本上都需要windows系統，與國產操作系統也存在著兼容問題。站在長遠發展角度，為適應辦公設備及軟件國產化趨勢，單位設備更新、人員工作適應都需做好預測。

預算管理一體化在推進工作中，涉及體制機制的改革、涉及管理觀念的轉變，會經歷改革的陣痛期。預算信息系統更新迭代也是一個不斷修復漏洞，優化升級的過程，且預算管理一體化系統由省級財政部門集中建設實施，在涉及流程調整、模塊優化等方面牽一發而動全身，相對于傳統的小區域性系統來說調整的靈活性會降低。但道路曲折，前途光明，就如稅務系統從金稅一期，到如今試點運行的金稅四期，系統集成、整合功能不斷實現，智能化程度和監控效果不斷優化。預算管理一體化系統也會經過發展歷程才能不斷完善，成功不是一蹴而就的，堅持久久為功，預算管理一體化建設一定會取得顯著成效。

四、結束語

預算管理一體化實施是全局性工作，各地、各單位必須堅持上下聯動，從小到大，從市到省，從各省下好“一盤小棋”，到服務于全國“一盤大棋”；堅持筑牢基礎，規范標準，實現全國各級財政預算管理“車同軌，書同文”；堅持問題導向，事前預防，執行控制，實現全流程監管約束；堅持整合協同、從易到難，實現上下貫通、執行有力，渾然“一體”。