穩增長防風險政策目標下結構性貨幣政策工具審計框架的構建

李艷 朱錦 劉茜 胡岸明

[摘要]為貫徹落實黨中央、國務院“六穩”“六保”決策部署，人民銀行創設了一系列結構性貨幣政策工具，為穩定宏觀經濟增長和防范重大金融風險發揮了重要作用，也對人民銀行內部審計部門開展政策措施落實情況跟蹤審計提出更高要求。本文立足政策措施落實情況跟蹤審計的屬性特征，針對如何在結構性貨幣政策工具實施過程加強審計監督，從審計內涵、方法、框架、建議等方面進行了全面的闡釋，旨在為相關政策措施落實情況跟蹤審計提供實踐借鑒。

[關鍵詞]內部審計 ? 重大政策 ? 結構性貨幣政策工具 ? 審計框架

一、引言

經濟安全是國家安全的基礎。著眼于新冠疫情和全球經濟同步深度下滑所帶來的各種沖擊和風險，黨中央、國務院作出“六穩”“六保”的戰略部署。習近平總書記強調，“做好‘六穩工作、落實‘六保任務至關重要。‘六保是我們應對各種風險挑戰的重要保證”。圍繞金融支持穩企業保就業，人民銀行創設了一系列結構性貨幣政策工具（見表1），在有效穩定信貸總量、降低融資成本，支持企業復工復產等方面發揮著重要作用，成為助力經濟穩增長的“主引擎”。針對貨幣政策工具實施過程加強審計監督，是服務金融宏觀調控的重要監督方式，作為一種政策糾偏和反饋機制，能夠對貨幣政策的貫徹執行起到監督保障的治理效應。面對這一全新業務領域，人民銀行內部審計部門應牢固樹立總體國家安全觀，增強憂患意識、底線思維，持續跟蹤結構性貨幣政策工具的管理運用，反映審計情況，提出審計建議，推動主要政策工具的落地落細，促進貨幣政策的貫徹落實服務于經濟穩增長防風險的目標任務。

二、立足政策屬性，把握結構性貨幣政策工具審計內涵

（一）結構性貨幣政策工具具有鮮明的政策屬性

從創設主體看，結構性貨幣政策工具是中央銀行為了促進經濟快速有效協調發展所采取的不同于統一貨幣政策的差異化貨幣政策，其創設和實施需報經國務院批準。

從創設目的看，結構性貨幣政策工具種類繁多，包括再貸款再貼現、降準置換中期借貸便利（MLF）及質押品擴容、信用風險緩釋憑證（CRMW）、定向中期借貸便利（TMLF）、票據互換工具（CBS）、普惠小微企業貸款延期工具和信貸支持計劃、碳減排支持工具等，近年又在民航應急、科技創新、普惠養老等領域推出新的工具。不僅可以穩定總量、調節結構，還有助于降低融資成本。

從創設效果看，結構性貨幣政策工具應對疫情擾動和經濟下行壓力，不斷提頻、擴面、增量，在應對三重壓力、穩定宏觀經濟運行中發揮著重要作用。一是擴張需求。結構性貨幣政策工具作為央行投放的基礎貨幣，能夠通過增加金融機構的流動性，增加全社會的貨幣流通總量，進而刺激總需求。自2020年以來，人民銀行共創設12類信貸政策類結構型貨幣政策工具，總額度達到3萬余億元，帶動全國貸款余額三年增長40萬億元。二是穩定供給。結構性貨幣政策工具具有定向性特征，通過貨幣政策工具釋放出來的“活水”流向哪里，直接關系到金融資源的精準配置。如得益于一系列普惠小微政策工具的實施，全國普惠小微領域貸款連續三年高于全部貸款平均增速10個百分點以上，利率下降超100個BP。三是強化預期。由于貨幣政策工具采取“先貸后借”的直達機制，能夠精準滴灌小微企業和受疫情影響的困難行業、脆弱群體，支持市場主體提振信心、恢復生產，打贏防范化解重大風險攻堅戰，防止出現大規模的破產倒閉潮。

（二）結構性貨幣政策工具審計內涵

結構性貨幣政策工具審計，顧名思義，就是以人民銀行創設的結構性貨幣政策工具作為審計對象，對政策工具的制定、運用和實施效果進行持續、動態的監督評價工作，屬于重大政策跟蹤審計、績效審計和政策評價的交叉領域。實踐中應立足其鮮明的政策屬性，把握審計內涵。

1.立足宏觀政策的調節性，把握審計目標。

結構性貨幣政策工具的本質屬性是貨幣政策，服從服務于金融宏觀調控。2022年4月29日，中共中央政治局召開會議，要求“加大宏觀政策調節力度，扎實穩住經濟”。開展審計時，要從結構性貨幣政策工具對宏觀經濟的調節作用入手，將其放在促進經濟穩定和金融穩定的大局中去理解審計的目標。具體有三個方面：一是對央行政策傳導和金融機構的政策執行情況開展審計，監督政策執行的合規性，評價政策落實落地情況；二是對政策工具運用中的央行資金投向、效率、風險控制等進行審計，揭示政策實施中的不良傾向和缺陷漏洞，推動把重大風險隱患解決在萌芽狀態；三是通過審下看上，審局部看全部，發現政策設計中存在的不足以及阻礙政策落實的體制機制性障礙，促進貨幣政策工具優化完善。

2.立足傳導政策的層級性，確定審計對象。

政策工具的傳導需要有微觀基礎，在市場經濟下，微觀基礎主要包括兩個部分：一是負責傳導結構性貨幣政策的人民銀行系統，包括各級分支機構；二是負責落實結構性貨幣政策的金融機構及其分支機構，必要情況下可向下延伸到政策支持的企業和個人。由于不同結構性政策工具適用的范圍各有不同，為確保審計對象更有代表性，要結合各地區及金融機構的業務基礎、服務對象、信貸投放能力等情況綜合考量，重點選擇基礎業務量大、政策工具使用多，或是政策工具運用與當地的產業特點及市場主體分布有明顯偏差的地區和機構進行審計。力爭選取的審計對象特別是延伸調查的金融機構能夠較全面地反映政策的貫徹落實情況。

3.立足央地政策的互動性明確審計內容。

國家政策出臺后，地方可以按照實事求是、因地制宜的方針，在保持地方政策與國家政策精神高度一致的前提下，在落實上適度靈活地加以調整，使之更加合乎地方實情。根據這一原則，審計內容主要包括兩個層面：一是國家層面的貨幣政策工具創設、部署、落實情況；二是地方層面的傳導及配套措施制定、落實以及取得效果情況。審計時，一方面需要全面熟悉當前結構性貨幣政策工具的實施背景、政策目標、框架體系，在此基礎上，重點關注政策工具的預設額度、實施對象、期限利率、資金支持領域等，評估政策制定的合理性，考察政策執行環節中可能存在的偏差及原因；另一方面，需要關注政策落地實施的配套環境，如基礎數據提供、信息系統建設、監測機制運行、政府部門配合、目標群體響應等，考察評價影響政策工具落地的內外部環境建設。

三、以辯證思維精準把握結構性貨幣政策工具審計方法

（一）以系統的觀念謀全局

習近平總書記強調，“系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法”。結構性貨幣政策工具作為金融宏觀調控的重要實施手段，屬于宏觀政策的范疇，各類結構性貨幣政策工具，不是孤立的個體，而是有機的統一整體。審計工作應著眼全局發力，把握事物發展互為聯系的內在規律，立足工具箱整體以及與其他經濟政策的協調配合，反映政策實施的全貌。此外，貨幣政策工具的運用，一方面通過支持實體經濟的發展，助力于宏觀經濟的穩定運行；另一方面，對金融體系的穩健性也會產生深刻影響。審計不能僅僅著眼于單個部門和單位的微觀實踐，而是要以點帶面，反映金融調控政策貫徹落實的總體情況，揭示對區域經濟金融穩健性的影響。

（二）以發展的眼光看問題

習近平總書記強調，“發展是一個不斷變化的進程，發展環境不會一成不變，發展條件不會一成不變，發展理念自然也不會一成不變”。結構性貨幣政策工具因勢而設，因時而進，具有鮮明的時代背景和政策使命。政策實施過程中將根據形勢變化不斷調整完善，有的基層行也會結合轄區實際，在政策框架內因地制宜進行靈活微調。因此，結構性貨幣政策工具審計與注重合規性的傳統審計項目不同，具有一定的宏觀性和抽象性，審計依據也不是相對固定的制度條款，而是不同時間段有不同的政策要求。審計時要立足政策制定的意圖初衷，綜合運用問卷調查、座談、函證、對比分析等多種方法，結合政策的推陳出新和轄區經濟的形勢變化作出客觀評價。如國務院常務會議連續兩次作出“兩項直達政策工具延遲退出”的決定，審計實踐應與時俱進，根據政策實施中的動態優化，客觀評判當時政策的落實情況。

（三）以風險的視角穩發展

金融運行具有順周期性特征，在一定條件下，金融運行的周期性自我增強或自我減弱會對金融穩定和實體經濟帶來破壞性結果甚至造成金融危機。結構性貨幣政策工具兼具總量調節和結構性調節雙重功能，是人民銀行進行跨周期和逆周期調節的重要手段，如根據疫情動態發展變化有梯度推出的一系列政策工具，集中支持防疫保供和復工復產，有力保障了經濟的快速企穩恢復。但從國外發達經濟體的經驗教訓看，如果短時間集中推出大規模的一攬子政策工具，雖然能快速穩住金融市場，但可能會大幅推高宏觀杠桿率，給未來埋下金融風險隱患。審計部門應擔負起風險導向的審計責任，把防風險擺在更加突出的位置，關注政策實施的力度和節奏，對政策發力過猛或不足而發生的金融與經濟失衡加劇的風險進行及時警示。

四、以審計職能為邏輯起點構建結構性貨幣政策工具審計框架

當前，平衡穩增長和防風險已成為貨幣政策面臨的主要目標，結構性貨幣政策工具以其能夠有效兼顧“穩總量、調結構、促平衡、防風險”而成為貨幣政策的主要發力點。鑒于公共政策審計就是依據一定的標準和方法，對公共政策方案規劃、執行情況和政策效果及價值進行估計和評價的活動，開展結構性貨幣政策工具審計，有必要從制定執行、資金直達、效果評估、風險揭示等方面建立相應的審計框架。

（一）政策制定執行機制的審計框架

一項貨幣政策工具的出臺需依據一定程序、形成適當機制且通過有效執行保障預期效果。尤其是在重大沖擊的不確定性宏觀經濟環境中，對政策制定與回應的時效需求都顯著增強。政策制定執行機制的審計框架主要聚焦以下幾方面。

1.程序恰當性。審計關注在規劃階段是否充分論證可行性；政策公示告知范圍是否妥當；是否針對實施過程中發現的問題及時對政策內容做適當修正。人民銀行分支機構層面，是否推動當地政府出臺相關政策文件或配套操作細則；在運用結構性貨幣政策工具與當地財政貼息、融資擔保、保證保險等風險緩釋措施結合，創設“再貸款+”等政策性信貸產品時，是否在上級行賦予權限范圍內，是否履行必要的審批報備手續；與相關部門的聯合發文是否程序合規，屬各方職責范圍之內，具有法定效力等。

2.制度完備性。審計關注是否依政策工具建立授權審批制度，做到分崗設權、分級授權、權責清晰、控制有力；是否建立政銀企對接機制，協調政府部門為金融機構及時推送重點企業支持名錄；是否建立定期監測評估機制、貸后現場核查機制、信息反饋機制、風險預警機制、問題糾偏機制和監督問責機制等。

3.執行有效性。審計關注政策傳導是否在基層得到快速響應，分支機構是否對政策精神迅速組織學習，動員部署；是否研究制定實施方案和時間表、路線圖；是否廣泛開展政策宣傳，加強培訓輔導，做到政策應知盡知、應用會用；政策實施中是否加強監測調度，定期通報反饋進展；資金發放后是否及時加強貸后非現場監測，開展現場核查，防范貸后風險；是否存在措施乏力或執行不力等問題。

（二）央行資金精準直達機制的審計框架

由于貨幣政策工具的實施即為央行投放的基礎貨幣，因此創設時都設定了初始額度，并通過層層分配機制將各地區和金融機構的使用限額下達至基層。在使用過程中強調能否合規使用，精準直達實體經濟，并在工具到期退出后依規收回，以保持貨幣供應量的總體平穩。央行資金精準直達機制的審計框架主要聚焦以下幾方面。

1.限額分配科學性。審計關注限額從分配到使用各環節是否科學高效，包括央行省級機構是否按照“省負總責”的要求，及時對轄區分支機構進行限額分配；是否建立科學測算、公平分配、動態調劑的限額分配機制；限額分配是否充分考慮轄區實際及金融機構的需求和運用能力；是否根據金融機構信貸投放能力及需求及時調劑余缺；限額是否存在長時間閑置現象；實施中是否有突破限額使用現象等。

2.資金投向精準性。審計關注的特定實施對象是否合規；特定支持行業和領域是否精準；政策工具是否支持限定范圍內金融機構；金融機構是否將獲取的央行資金用于定向支持領域；貸款投向的市場主體是否符合政策要求，如是否出現普惠小微政策工具被用于支持單戶授信超過3000萬元的民營企業，是否有房地產、政府融資平臺等受限行業的企業獲得普惠小微政策工具支持等。為督促實現政策紅利最大化，審計時還應關注市場主體的政策受益覆蓋面問題，如政策工具是否存在過度集中運用于少數金融機構以及少數大型國企的現象等。

3.資金使用合規性。審計關注是否按照政策要求，合規辦理申請、發放、使用等操作，包括央行政策資金的審核、發放和結算手續是否齊全；金融機構申請報賬的貸款臺賬是否要素齊全，支持的客戶類型、貸款金額、期限、用途、利率等是否符合政策要求；是否存在應報未報或多報錯報，以及同筆貸款重復報賬等現象；政策資金是否在規定的到期日之前及時歸還等。

（三）政策績效評估機制的審計框架

貨幣政策工具作為政策性資金，其使用是有成本的。在政策績效審計時，需要從經濟性、效率性和效果性三者之間的相互聯系中進行綜合考察，方能作出客觀評價和行政抉擇。政策績效評估機制的審計框架主要聚焦以下幾方面。

1.經濟性評價。審計關注相關結構性貨幣政策工具的限額是否得到充分使用；政策工具實施后金融機構在特定領域支持的貸款主體戶數、金額、期限等，相較之前是否有明顯改進；金融機構發放同類貸款的加權平均利率是否相較之前有所降低，進而評估結構性政策工具的運用是否促進金融機構在相關領域的金融支持實現增量擴面降價，在此基礎上，進一步詳細核查影響政策工具使用的核心因素。

2.效率性評價。審計關注政策工具的制度設計是否科學簡便、易于操作；實施主體是否確定恰當；金融機構運用央行資金發放的貸款審批流程和手續是否簡化，審貸時間是否縮減，市場主體融資獲得感和滿意度是否提高；分支行運用政策工具創設的政策性信貸產品，是否與政策工具創設目標一致；政府部門深度參與是否會扭曲正常市場機制；政策工具對某類金融機構或某類領域的重點支持是否會對其他金融機構或市場主體形成擠出效應等。

3.效果性評價。審計關注政策工具的實施是否充分體現黨中央重大戰略和政治意圖，內嵌的激勵相容機制能否有效將央行激勵資金與金融機構的定向信貸支持直接、定量掛鉤，帶動重點領域和薄弱環節的經濟發展。測算相關政策工具運用后，對轄內普惠小微、科技創新、綠色生產、煤炭能源、交通物流等重點支持領域，在就業人數、產業增加值和稅收等方面的貢獻度以及對當地GDP的支撐度，審查政策工具實施所產生的經濟效益與政策實施成本之間的差距，在此基礎上對政策工具實施效果作出客觀評價。

（四）行為風險識別機制的審計框架

盡管在基層人民銀行的窗口指導下，金融機構對貨幣政策工具運用明顯不作為的概率較小，但由于存在信息不對稱，政策執行主體可能基于自身利益最大化的訴求，在貨幣政策工具的執行中出現過度作為、選擇作為、胡亂作為等現象，進而導致政策執行效果出現偏差。行為風險識別機制的審計框架主要聚焦以下幾方面。

1.過度作為風險。審計關注政策執行過程是否有過急冒進行為，如是否不考慮當地經濟的需求能力一味向上爭取限額導致限額閑置；是否多重政策疊加導致資金扎堆過度流入某領域；實施過程中是否重結果輕過程，過于強調最終數據，如片面追求政策工具運用的覆蓋面，向金融機構強行下達任務指標；或片面追求降低貸款利率，忽視貸款客戶的實際風險溢價等。

2.選擇作為風險。審計關注金融機構與央行的博弈是否削弱貨幣政策傳導實效，如是否偏離主責主業，將涉農政策資金主要投至風險低、利潤率高的城區，而不是廣闊的農村地區；推進支小再貸款資金的運用中，是否更青睞于有國字號背景或參與重點工程項目的小企業，對金融市場參與度低、真正缺乏資金的小微客戶不予重視等。

3.胡亂作為風險。審計關注違反監管約束和廉政紀律的行為，如金融機構是否大規模發放期限利率表面合規的貸款，但在獲得政策資金支持后便提前收回；是否存在金融機構人為調整貸款企業類型等虛增普惠小微貸款，以套取政策獎勵；經辦人是否利用政策工具特許性和稀缺性，與銀行勾聯向未達到授信準入條件的企業違規發放貸款；是否幫助企業利用信貸管理漏洞，虛構貿易背景，包裝成政策支持范圍內企業套取信貸資金，以謀取私利等。

五、基于穩增長防風險政策目標的審計建議方向

針對審計發現問題，加強歸納提煉和辯證分析，激濁揚清，提出針對性審計建議，推動政策優化和體制機制的完善，是政策措施落實情況跟蹤審計成果運用的最高體現。

從宏觀經濟形勢看，2022年以來，在疫情擾動、美聯儲加息提速和俄烏沖突等不利因素疊加影響下，我國經濟發展面臨的內外部環境更加復雜嚴峻，全年實現5.5%的經濟增長目標將面臨巨大壓力。尤其是居民、企業和政府經濟行為出現明顯分化，即中央銀行“擴表”加杠桿，居民和企業部門“縮表”降杠桿。即使人民銀行連續出臺多項貨幣政策工具刺激需求，但居民的消費和購房需求卻疲弱，預防性儲蓄傾向上升；企業的資本開支欲望低落，信貸需求萎縮。2022年1—5月全國企業貸款新增9.2萬億元，同比多增2.3萬億元，其中，短貸和票據同比多增合計達3.5萬億元，企業中長期貸款同比收縮超過1萬億元（-17.5%）。在此背景下，審計建議應重在針對結構性貨幣政策工具實施與映射在實體經濟之間的差距，提出有操作性的彌合措施建議。

一是針對政策工具制定的不完善之處提出審計建議。政策工具的設計是諸多要素構成的復雜集合，組成要素包括政策意圖、政策目標、實施范圍、支持客體、基本要素（額度、期限、利率等）、發放程序、績效評價、監督問責等。薛瀾和趙靜（2017）認為，為應對快速轉型時期的政策挑戰，我國政府采取刪簡式的決策模式，快速頒布尚需完善但可能最有助于應對挑戰的政策，然后以更加漸進的協商過程來推行該決策。當中央政策下達之后，允許地方緊扣中央意圖，將政策本地化，實現從總體普適性到局部普適性的轉化。從這個角度來看，審計應重點分析政策工具的設計是否有不完善之處，以及地方上的創新與當地實際情況有無不適應之處，如政策工具指定的金融機構實施主體，是否充分考慮了重點行業的實際銀企對接情況；提出的工具退出時間是否在基層有一定不適應性等。在此基礎上提出審計建議，促進政策設計的動態優化。

二是針對激勵目標群體對政策的響應度提出審計建議。政策能否實現目標，很大程度上取決于目標群體的態度。當政策執行威脅目標群體的利益時，或未能讓目標群體相信執行給其帶來的利益，目標群體的消極反應會引致執行差距甚至失敗。貨幣政策工具通過中央銀行向金融機構提供政策資金的形式傳導至實體經濟，金融機構是重要的中間層，政策實施時可能由于自身資金充裕，或是擔心政策資金借用后受到的關注度高、接受的檢查多等原因，對運用政策工具缺乏積極性。作為最終政策紅利享受者的市場主體，也可能由于對政策認知不清以及資金需求意愿較低，而對政策不理解，甚至對金融機構的過度熱情產生厭煩心理。立足這個角度，審計建議應結合審計發現問題，從擴大政策宣傳、積極引導目標群體參與政策執行過程、完善激勵相容機制等途徑，協調各方利益，提高目標群體對政策的理解接納度，使之有意識地遵循政策的引導，從而最終實現政策意圖。

三是針對防范化解風險隱患提出審計建議。貨幣政策工具要實施好，必須要有技術、數據以及配套政策等一系列保障措施協同發力，盡力于精微處。對內，針對審計中可能發現的內控薄弱，管理不嚴，人為調整貸款數據，政策工具被重復報賬、多報錯報等問題，審計建議應注重完善貨幣政策工具管理的基礎設施，包括提高基礎數據報送的準確性、強化信息管理系統建設、明確考核評估重點導向等；同時強化大監督機制建設，嚴肅查處貨幣政策工具傳導中的形式主義官僚主義問題，嚴查關鍵環節的腐敗案件。對外，針對審計中可能發現的政策協商不夠、政策發力點過散過頻、不同部門政策效應相互牽制等問題，審計建議應從完善政府治理角度出發，明確貨幣政策立場，提升貨幣政策溝通能力，統籌協調金融主管部門及政府部門之間的政策目標，尋求多政策目標之間的最佳平衡，防止金融風險與產業風險、財政風險等交叉強化，守住不發生系統性金融風險的底線。

（作者單位：中國人民銀行南昌中心支行，郵政編碼：330006，電子郵箱：15665425529@163.com）

主要參考文獻

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