基于SFIC模型的鄉村生態環境協同治理路徑選擇
——以陜西秦嶺為例

馬雪婷（西安建筑科技大學）

一、問題的提出

當下中國生態環境治理中鄉村治理是重點和難點，為增加經濟收益濫用化肥、農藥導致土壤、地下水污染，企業、工廠轉移到農村發生工業污染，“垃圾村”“癌癥村”問題頻頻出現，鄉村生態環境治理面臨著嚴峻形勢。因此，我國生態環境治理通常指向鄉村生態環境治理這塊短板。

由于鄉村生態環境問題存在長期性、系統性和艱巨性等錯綜復雜的特點，要求政府、企業、社會組織和公眾等主體都需要在行動中實現互動與協同，從而提高鄉村環境治理效率。由此，“協同治理”在鄉村環境治理中的學術研究價值得到了學者們的認可。通過梳理，一是聚焦農村生態環境治理中的多元主體協同，張志勝將鄉村生態環境歸因于相關主體責任缺失，探索出在地方政府的主導下，地方企業、農民、非政府組織、農村社區等“利益攸關者”各司其職，且“多元共治”的治理模式[1]。二是聚焦協同視角來分析鄉村生態環境治理，李寧認為協同治理強調資源利用最優化與公益最大化，并且是化解農村環境治理碎片化的有效工具，也是實現農村環境治理創新的理性選擇[2]。三是聚焦利益博弈視角以研究生態文明過程中的協同治理。沈費偉則基于相關利益者理論指出在鄉村環境治理過程中要達到利益均衡共識，彼此相互合作，才能共同致力于鄉村治理的善治之道[3]。

根據現有相關文獻，大多對鄉村生態環境協同治理的路徑、存在困境及成因、治理模式和治理機制進行了詳實和廣泛的研究，較少關注協同過程中治理主體間的具體關系。本文以SFIC模型為框架，試圖探討陜西省鄉村生態環境治理中協同治理理論如何嵌入及如何做能實現鄉村生態環境協同治理。

二、基于SFIC模型的鄉村生態環境協同治理分析

（一）SFIC模型的分析框架

SFIC模型是由國外學者Ansell和Gash基于上百個協同治理案例進行“連續性近似分析”后，構建了由起始條件、催化領導、制度設計和協同過程四個核心要素組成的模型[4]。每個核心要素又由若干變量構成，又與其他變量相互影響，具體如下圖1所示。

圖1 SFIC模型[5]

SFIC模型描述了實現協同治理過程中各要素及其變量之間的相互影響關系。1.起始條件是多元主體參與協同的重要因素，會影響整個協同過程及協同結果的效果。2.催化領導是保障有效協同的重要力量，對于建立良性的信任與溝通至關重要。3.制度設計是維護協同過程程序正當性的有效支撐手段。4.協同過程是核心因素，在前三個因素共同推動下實現。基于“面對面談話”，充分溝通使協同各方“建立信任”，對協同過程產生認同形成“共識”，達成“階段性成果”。

（二）基于SFIC模型的分析

本文試圖通過深入分析陜西秦嶺地區建設生態鄉村過程所面臨的現實訴求，以小見大實現對鄉村生態環境協同治理路徑的描摹與討論。

1.協同路徑

鑒于西安市秦嶺地區鄉村生態環境治理所取得的成效，現以SFIC模型為基礎對其協同路徑進行分析。

（1）起始條件

鄉村生態環境協同治理能夠順利推進，起始條件可以從權力、資源、信息的不對稱，協同動機，各方的合作史和糾紛史三方面來分析。

首先，治理主體具有明顯的權力、資源、信息的不對稱。鄉鎮政府和村委會有公權力，是治理中的調節器和操盤者，企業有資金及技術，環保組織有專業的知識能力，村民是直接參與的中堅力量，各方在利益、資源和知識的占有上具有不平等性。但這種不平等是合理范圍內的，沒有任何一方占據絕對的優勢，沒有導致各方在治理鄉村生態環境過程中出現信任危機。其次，各方主體間的協同動機存在差異性，鄉鎮政府是在上級壓力、追求政績與政治理想三層驅動下開展協同治理，企業是由經濟利益和社會責任感驅動下進行協同治理，村民是基于個人利益和社會“從眾”心理被動參與協同。最后，參與協同治理的各方以往有過合作史和糾紛史會影響協同進程，比較良好的合作關系會促進各方之間信任程度，有過糾紛的經歷可能會造成協同進程減緩。

（2）催化領導

基層黨政性組織發揮著制定規則、建立信任、面對面談話、促進共贏的作用，其領導力的重要作用得到公眾的普遍認可。一方面，鄉鎮黨委和村級黨組織的引導動員功能得以充分發揮。比如某村探索實行的“街長制”，在街巷設立責任干部和責任黨員，動員每家每戶加入“評、曬、獎”活動，引導村民建設美麗庭院。另一方面，鄉鎮黨委和村級黨組織的協同管理作用得到充足體現。鄉村生態環境的協同治理需要整合繁瑣、分散的資源，可以通過聯動“企業＋專家＋村集體＋農戶”方式優化當地村鎮生產、生活、生態，提高村莊人居環境。

（3）制度設計

《陜西省秦嶺生態保護條例》等相關制度是政府和黨基層組織在治理過程中的“度量衡”，是各方遵循的行動指南。一定程度明晰了各方協同的程序渠道，打破生態環境治理只由政府主導的行政界限，以利益契合點為靶向讓政府、企業、村民、市場各方都能公開公正地共同參與到鄉村環境污染的治理中。規程中清晰規范的行為準則是各方解決鄉村生態環境治理問題的主要憑據，也有利于政府、企業、村民、市場各方互相信任，提高協同效率。

（4）協同過程

協同治理是一個基于各主體能面對面談話，相互信任、誠信溝通，能夠達成共識而展開協同的過程。第一，各方能面對面談話是開展協同過程的開端，也是后續能夠持續深化協同的基礎。第二，在協同過程中，由于各方存在利益、資源、知識的不對稱，初期需要主體建立信任關系，要求政府對各方訴求保持敏感性，建立制度化與公開化參與平臺或機制，這些平臺能夠最大程度確保有些人的建議受到重視，以提高這些人對生態環境協同治理的投入熱情。第三，各方就鄉村生態環境協同治理往往已達成共識，每個階段有針對的具體目標，都做了詳細規劃，以在協同治理過程中取得階段性成果。

2.創新體現

（1）打造基層多元主體協同治理的平臺

傳統上鄉村生態環境治理由于治理理念落后和利益夾雜，缺乏協調統一的平臺。陜西秦嶺地區全面打造政府投入、企業和社會協同、村民自我造血的平臺機制，根據村落特點創造性地探索了市、區（縣）、鎮（街）、村的“3+1”河長制體系、“社會資本＋集體股份合作社”發展方式等，主動將鄉鎮政府、村委會、企業、專家、村民等主體置于協同治理的平臺上，形成強大合力解決當地生態環境問題。

（2）暢通基層多元主體協同治理的溝通渠道

從鄉村生態環境治理的協同過程來看，暢通的溝通渠道是取得協同成功的必要條件。為暢通基層多元主體對鄉村生態環境治理的溝通渠道，在村內形成在黨組織領導下的村民議事協商渠道。和村民一同商量重大問題，定期召開村民座談會、“五老群眾會”，認真傾聽村民意見、匯集民意。

（3）形成協同治理的示范成果

如果在鄉村生態環境協同治理的過程中取得了一些成果能夠為協同過程注入動力，使整個協同更容易成功。鑒于秦嶺地區村落眾多，為推進整體進步，打造了村落示范村為共建共享美麗鄉村打造典范。除此之外在協同治理過程中，對村內村民和企業的環境行為進行登記，建立獎懲制度和監察制度，對該村內生態環境治理成果的事前、事中、事后進行公示，充分使各方認同協同治理的優勢，從而更積極地推進協同治理。

3.存在的阻滯

雖然陜西秦嶺地區部分鄉村的生態環境在協同治理下得到了恢復和改善，但鄉村環保工作一定是一場全面持久戰，通過深入探訪協同治理在各村落的實際情況，可以了解到在協同過程中會產生各種各樣的阻滯，使其協同治理難以發揮應有的作用。

（1）協同治理主體的利益、知識、資源參差不齊

陜西秦嶺地區的各鄉村在統一領導和部署下開展生態環境治理，但協同治理未能同步在各村開展且開展后的效果也各有不同，究其背后根源之一就是協同治理的起始條件中各主體利益訴求的參差不齊。在實際操作中，企業是逐利者，與政府在生態環境治理目標上有差距，部分企業可能因為利益優先或缺乏資金和技術，對協同治理投入熱情不足。村民是鄉村生態環境的直接參與者，涉及個人利益時村民協同積極性較高，涉及公共環境利益時村民參與協同怠慢、消極。村民群眾受教育程度和文化素質受限，面對復雜生態環境相關的工程，村民主觀上認為政府和大企業該管、該做，與自己無關，只有當生態問題影響到自己的生活時才會向村委會上訪，提出問題。

（2）治理制度和監察機制的雙重缺乏

鄉村生態環境協同治理由于起始條件的不平等，需要通過合理的治理制度來明晰各主體間權責劃定、參與途徑或方式以最大程度來化解協同過程中可能出現的協同風險。秦嶺地區生態的協同治理中各主體和各部門間缺失制度聯系，也未能形成統一有效的治理制度，造成各主體間、各部門間橫向和縱向的耦合度不夠，協同流程順暢度不足。雖然印發了關于秦嶺地區生態環境保護的總體規劃等通知，但在實踐中面臨著市環境規劃局、市農業農村局、市資源規劃局，鄉鎮政府等多頭管理的現象。同時在協同治理過程中，除了對治理全過程、各環節聯動的監管不到位之外，對鄉村中較為隱秘的污染和破壞行為監管也不到位。

（3）職能轉變不到位和協同聯動不足

一方面，對于政府而言，工作投入資金大、見效慢的巨大環保工程，勢必會影響當地政府的經濟蛋糕。過去幾年，緊跟步伐促進地區經濟增長，改善當地人民生活仍然是政府工作的重中之重，政府并未意識到將工作重心投入到改善生態環境，追求綠色GDP能帶來持續且長久的收益。另一方面，秦嶺保護區涉及范圍較廣、部門較多，包括環保、林業、國土資源部門及涉及所有行政區、縣、村的部門。在理想狀態下應該各司其職、合力發揮最大作用管好生態，但在實際過程中事與愿違。在實踐中區域間各部門往往聯動不足，經常出現信息不對稱，導致區域間治理溝通不夠及時和順暢，治理效能低下。

三、完善我國鄉村生態環境協同治理路徑思考

（一）健全多元主體利益協調機制

健全多元利益協調機制，首先要協調好政府間利益，政府應轉變“既要生態環境好轉又要追求高GDP”的理念，其目標是推進生態環境高質量持續改善，將生態價值最大化，杜絕讓部門間、各區域間利益產生分離。其次要協調好政府與企業間利益機制，企業目標就是追求利益最大化，在鄉村生態環境治理中政府要給予企業一定“綠色產業”幫扶資金或減少稅收的政策，讓企業進行產業轉型或技術升級。再次要協調好政府與村民間利益機制，村民多是依賴環境維持個人生計，政府要了解當地村民情況，挖掘鄉村新業態，培養當地村民發展綠色經濟。多元主體利益協調機制的實現作用于整個協同過程，貫穿始終是整個鄉村生態環境治理協調的基礎。

（二）完善多元治理政策法律體系

政策法律體系的完善是協同治理就鄉村生態環境這一場域的重要保障和重要支撐，協同治理區別于傳統治理模式的一點就是它是公與私的結合，既不是政府單一對鄉村生態環境的處置，也不是由村民自治來解決環境問題。陜西秦嶺地區鄉村生態環境協同治理中的制度設計暴露出其有一定缺陷：制度設計不具備針對性，不同部門對秦嶺鄉村生態環境的政策與制度安排多為統籌規劃，制度不夠精細化。協同治理過程中可能面臨的如何平衡公與私的有機關系、確定權責分化、實現利益保護，都需要有完善的政策與制度體系來保障和支撐。要形成鄉村生態環境協同治理的持續高質量深化，就需要將鄉鎮政府推進鄉村生態環境質量持續好轉的治理規劃、標準、監測、防治等內容納入法規；還要建立區域內多維度的生態環境保護補償機制[6]；也要包含鄉鎮政府對村民、社會組織有序參與環境保護的激勵、鼓勵政策；還應針對基層組織、企業、市場、村民等主體建立監督政策和約束政策。

（三）打造互動開放信息共享平臺

鄉村生態環境協同治理要為各主體建立可以協商談話和信息共享的平臺，在協同治理中“面對面的溝通”可以幫助各方建立信任，暢通各環節。首先，利用共享平臺充分吸收來自企業、社會組織、村民的力量，為政府在“催化領導”和“制度設計”時提供合理有效的狀況，以落實在實踐中。其次，搭建信息交流平臺，助力不同主體間信息共享，了解各區域間對生態治理的現實狀況，促進各參與主體間良好的溝通與合作，提高區域內生態治理的協同度。再次，信息要公開透明，增加主體間信任，激勵各主體參與到協同過程中。公開內容涉及各主體在農村生態治理中的權責劃分，存在的生態環境問題、治理進度及成效、獎懲，還可以設立生態環境黑紅榜等激勵各主體在協同治理中保持高效的投入程度[7]。