預算績效管理的思考與探究

張林

一、前言

黨的十九大報告提出，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施預算績效管理。2018年9月，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出建立全方位、全覆蓋、全過程的預算績效管理體系，完善績效目標、績效監控、績效評價、結果應用等流程，建立健全預算績效管理全流程工作機制。全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。當前，我國預算績效管理工作雖然已經全面鋪開并取得了很大成績，但仍然存在一些突出問題，主要表現在：績效管理意識淡薄，重投入輕管理、重支出輕績效的局面短期內仍難改變；績效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有財政資金，一些領域財政預算資金閑置沉淀、低效無效、損失浪費的問題較為突出，截留私分、虛報冒領、克扣挪用的問題時有發生；績效激勵約束作用不強，績效評價結果與預算安排掛鉤機制尚不健全等等。為解決當前預算績效管理當中存在的這些突出問題，需要進一步健全完善全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，以績效管理倒逼預算管理改革，推動財政資金高效利用，提高公共服務供給質量。

二、預算績效管理現狀

（一）國家層面預算績效管理現狀

黨的十九大明確提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，標志著我國預算績效管理上升為國家戰略。2018年《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的出臺，對我國預算績效管理改革具有里程碑意義，績效管理正式引入預算管理體系。2018年以來，《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》《項目支出績效評價管理辦法》《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》《社會保險基金預算績效管理辦法》《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》《扶貧項目資金績效管理辦法》《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》等政策文件相繼出臺，重點領域和重點環節績效管理體制機制不斷健全，績效管理流程化專業化水平大幅提升，有效提高了各領域各環節預算管理質量和效率[1]。

（二）國內省市預算績效管理現狀

從地方層面看，各省市將全面實施預算績效管理作為財政工作的重點，配備專門績效管理機構和人員力量，完善績效管理制度和指標體系。其中，北京市先后出臺《北京市預算績效管理辦法》《北京市市級財政支出事前績效評估管理辦法》《北京市項目支出績效評價管理辦法》《區級預算績效管理考核指標體系》等政策文件，重點從全過程預算績效管理、財政運行績效評價常態化機制、 民生政策績效評價等方面入手，實施預算績效管理。上海市先后出臺《上海市市級預算部門（單位）整體支出績效管理辦法（試行）》《上海市市級財政政策預算績效管理辦法（試行）》等政策文件，重點從財政政策績效評價、財政重點支出項目績效評價、重點部門預算績效督導等方面開展績效管理工作。廣東、福建、湖北等省績效指標和標準體系逐步健全，湖南、四川等省建立了財政部門與同級人大、審計機關績效管理聯動機制，云南、山西、廣西、貴州等省份的第三方績效評價不斷創新、績效結果廣泛應用于各領域。

（三）天津市預算績效管理現狀

2020年，天津市委、市政府印發《關于全面推進預算績效管理的實施方案》，從構建全方位預算績效管理格局、建立全過程預算績效管理鏈條、完善全覆蓋預算績效管理體系、構建全面實施預算績效管理支撐體系等方面全面推動預算績效管理。為落實市委市政府關于預算績效管理決策部署，2020年以來，市財政局制定印發系列政策文件，全面加強預算績效管理。在預算績效管理頂層設計方面，出臺了《全面推進預算績效管理工作落實方案》《天津市市級部門預算績效管理辦法》；在績效目標管理方面，出臺了《天津市市級部門預算績效目標管理辦法》；在績效事前評估方面，出臺了《天津市市級財政支出事前績效評估管理暫行辦法》；在績效運行監控方面，出臺了《天津市市級預算績效運行監控管理暫行辦法》；在績效評價方面，出臺了《天津市市級財政項目支出績效評價管理辦法》《天津市市級預算績效跟蹤再評價管理辦法（試行）》《天津市市級部門整體支出績效評價方案（試行）》；在績效考核方面 ，出臺了《天津市市級部門預算管理績效考核辦法》《天津市區級財政管理績效考核辦法》；在績效結果運用方面，出臺了《天津市市級預算績效管理結果應用暫行辦法》；在依托外部力量參與績效管理方面，出臺《天津市市級部門委托第三方機構參與預算績效管理工作暫行辦法》《天津市市級預算績效專家庫管理辦法》；在績效管理工作機制方面，出臺了《天津市財政局預算績效管理內部工作規程》。從總體上看，天津市基本建立了預算績效全過程管理規則制度和工作流程，績效管理工作制度規范、有章可循，事前事中事后績效全流程管理全面開展。

三、當前預算績效管理存在的主要問題

從天津市預算績效管理工作開展情況來看，雖然取得了一定的成績，但是，從實際效果和具體工作實踐來看，還存在諸如績效管理重視程度不夠，績效管理流于形式，績效管理廣度和深度不足，績效激勵約束作用不強等方面[2]。

（一）績效管理重視程度不夠

由于預算績效管理政策實施時間不長，一些部門領導對預算績效評價工作重視程度不夠，尚未建立起績效管理理念，簡單認為績效管理就是走過場，重投入輕管理、重支出輕績效現象普遍存在。一方面，預算績效管理改變了以往的預算管理形式，增加了一定的工作量，在基層部門財務人員數量和水平普遍不足的情況下，容易出現績效管理流于形式走過場等問題，預算績效管理積極性和主動性不足，被動應付績效管理工作成為普遍現象。另一方面，通過績效評價結果應用、削減低效無效資金等，難免會觸碰既得利益，實際工作中工作阻力和壓力不容小覷。

（二）績效管理廣度和深度不足

部分部門績效評價范圍仍然偏窄，主要集中在部門整體支出和項目支出，而財政政策和制度等領域的績效評價相對滯后；尚未覆蓋所有財政資金，一些領域財政資金閑置沉淀、損失浪費、低效無效的問題較為突出，截留私分、虛報冒領、克扣挪用等現象時有發生；缺乏對績效目標完成情況的實際考察和跟蹤問效，評價結果應用流于形式。特別是對于一些績效目標雖然已經完成，但實際預算執行進度較慢的項目，缺少相應的預算調整掛鉤機制，績效監控和評價結果與實際預算安排關聯度不高。

（三）績效目標設置科學性不足

從政策要求和工作實踐來看，績效目標設定需經過相應的前期調查研究和論證，應與部門業務開展客觀實際相符。同時，目標值的設置應按照可行性和適當性原則，起到充分調動部門積極性的作用。但從績效目標編制的實際來看，一方面，部分部門存在績效目標形式化，績效目標設定粗放、機械，把設置績效目標與申請預算資金的聯系剝離開來，存在把績效目標作為“額外活”的思想，編制的績效目標對要做多少事、花多少錢反映不清。另一方面，部分部門為防止績效目標值設置過高，影響后期績效監控和評價結果，在目標值設定過程中，往往是根據領導意志，主觀確定和分解績效目標，績效目標值相對保守，限制了效益的充分發揮。

（四）績效激勵約束作用不強

一是績效評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤制度執行還需進一步強化和細化。雖然國家財政資金預算安排逐年加大對績效評價結果良好地區傾斜，但天津市落實評價結果掛鉤制度還不到位，對優化財政資源配置和提高政府效能的作用尚未充分發揮。二是績效評價激勵約束機制尚不健全，在實操中缺少具體的激勵約束措施，加之各方監督聯動性不強，對被評價單位整改落實的持續監督力度不足，追責問效力度不足，震懾效果不強。

四、深化預算績效管理重點任務

（一）全面樹立績效管理理念

一是加大政策培訓力度。充分利用多渠道加強宣傳引導，著重強化各級部門主要負責人思想觀念和責任擔當意識，提升基層部門和干部對預算績效管理重要性的認識，切實轉變思想觀念，牢固樹立績效管理意識，推動業務工作與預算績效管理工作有機融合。二是做好政策宣傳。多渠道宣傳預算績效政策，選樹一批預算績效管理工作先進典型，在全市預算單位中營造良好的預算績效管理工作理念。三是不斷規范績效評價操作流程。細化績效評價工作措施和操作流程，實現預算績效管理各環節有據可依。

（二）拓展績效管理廣度深度

一是擴展績效評價領域。在夯實一般公共預算資金涉及的部門整體支出和一般項目支出績效評價的基礎上，不斷拓展政府投資基金、政府采購、政府購買服務、政府債券、政府和社會資本合作（PPP）項目的績效評價，實現財政預算資金績效管理的全覆蓋。二是堅持問題導向。在預算管理各環節全過程嵌入績效管理，強化事前績效評估、事中績效運行監控和事后績效評價，實現財政預算資金績效的全流程管理。三是推動選聘一批在財政預算、財務管理、績效評價等方面綜合實力強的第三方機構參與政府績效管理，在規范引導第三方機構實施評價過程中做好政策指導和跟蹤管理，強化對第三方機構工作成果的質量考核，不斷提升其評價質效，推動績效管理向縱深發展，實現財政預算資金績效的全方位管理[3]。

（三）系統科學設置績效目標體系

一是健全項目庫管理機制。細化項目入庫前期準備工作，強化項目可行性、必要性論證，項目資金測算科學合理，沒有納入項目庫的項目一律不得安排資金。二是健全績效目標設置和績效評價體系。進一步完善分行業、分領域、分層次的績效指標和標準體系，做好績效目標科學合理、細化量化、可比可測、動態調整、共建共享。績效指標和標準體系要與基本公共服務標準、部門預算整體支出目標和項目支出標準等銜接匹配，突出結果導向，重點考核實績。三是壓實績效管理責任。明確各部門職責分工，嚴格履行主體職責，加強部門協作，建立規范有效的績效運行監控機制，確保績效目標不走樣，資金使用不偏離，工作實物有質量。

（四）提升預算績效管理信息化水平

一是利用大數據技術打破信息數據壁壘的局面，促進市級財政和部門資金項目等信息互聯互通，推進績效評價信息的匯聚匯總，實現績效評價全流程信息共享。二是不斷完善財政預算一體化系統，從預算編制、預算執行、績效管理等各個環節加強對績效目標實現程度的動態監控，進一步完善事前評估、績效目標、績效監控、績效評價和績效管理結果應用的在線申報、在線審核、在線跟蹤、在線反饋和在線查詢，實現績效指標庫的入庫、調整、退庫等動態管理，打通績效管理與預算管理的信息共享聯通渠道，從信息技術手段上實現預算隨績效評價情況動態調整，提升財政資源配置效率和財政資金使用效益。

（五）完善預算績效反饋和監督制度

將預算績效評價反饋與監督貫穿于績效管理結果應用、績效公開、監督問責和考核評價等環節。一是強化績效結果應用。將事前績效評估、事中績效運行監控和事后績效評價結果等信息運用于預算安排、管理優化、政策調整、問責監督等方面。二是加大績效目標公開力度。完善績效目標與部門預算同步公開、績效監控與評價情況與部門決算同步公開機制，樹立“公開為常態、不公開為例外”理念，加大績效公開情況檢查考核力度。三是完善財政部門、審計部門、第三方機構、社會公眾等多主體預算績效監督，將績效監督貫穿于績效管理全過程。四是健全預算績效管理責任機制。進一步明確績效管理工作責任、績效問題整改責任、不良績效承擔后果責任和違法違紀責任。

五、構建預算績效管理政策支撐體系

（一）加強組織領導

健全組織領導機制，增強把方向、謀大局、定政策、促改革能力。進一步健全主體責任制，強化市區兩級政府和各部門預算績效管理主體責任，落實各部門主要負責同志本部門預算績效第一責任人責任，項目責任人對項目預算績效負責，對重大項目責任人實行績效終身責任追究制。

（二）強化工作考核

將預算績效評價結果納入部門績效和干部考核體系，作為領導干部選拔任用、公務員考核的重要參考，充分調動各部門履職盡責和干事創業的積極性。建立考核結果通報制度，對工作成效明顯的地區和部門給予表彰，對工作推進不力的進行約談并責令限期整改。

（三）強化監督問責

嚴肅查處財政資金造成重大損失浪費、低效無效使用的行為。審計部門要依法對預算績效管理情況開展專項審計監督并納入領導干部經濟責任審計內容。財政、審計等部門發現違紀違法問題線索的，應及時移送紀檢監察機關。因績效自評結果不實或績效評價嚴重不達標造成重大損失浪費的，依法追究主要負責人及相關人員責任。

（四）強化政策落實

在政策落實方面下功夫，一方面要加大政策解讀和業務培訓，提升基層單位預算績效管理意識，強化各單位績效管理人員業務水平。另一方面，要狠抓實效，提高思想認識，擯棄預算績效管理走形式的現狀，切實在建立與預算審批調整掛鉤上下功夫，把績效管理工作落到實處。

引用

[1]李儉.政府預算績效管理的現狀及優化策略分析[J].財會學習，2021（1）.

[2]陳凱.行政事業單位預算績效管理難點探討[J].財會學習，2021（1）.

[3]馬海濤，孫欣.預算績效評價結果應用研究[J].中央財經大學學報，2020（2）.