鄉(xiāng)村振興視角下“項目進村”政策執(zhí)行偏差及其矯正

曹海林 呂安麗

內(nèi)容提要 政策準確執(zhí)行是政策初衷得以充分實現(xiàn)、鄉(xiāng)村振興取得有效進展的重要保證，同時鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也對高質(zhì)量推進“項目進村”政策的準確執(zhí)行提出了新要求。蘇中D鎮(zhèn)“示范村”創(chuàng)建項目的案例事實表明，“項目進村”中的政策執(zhí)行呈現(xiàn)機械執(zhí)行、象征執(zhí)行、偏向執(zhí)行和變異執(zhí)行等表征，這造成村莊自主性塑造空間被擠壓、公共資源被分利秩序侵蝕、基層治理能力弱化和基層政權(quán)公信力受到?jīng)_擊等后果。在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生既與政策執(zhí)行主體承受多重督查壓力的現(xiàn)實處境、政策目標群體公共性培育缺失等主觀因素密切相關(guān)，又受政策預期與基層實踐的現(xiàn)實沖突、鄉(xiāng)村特定政策執(zhí)行環(huán)境等客觀因素的影響。契合實踐需求優(yōu)化政策設計、規(guī)范督查流程助推政策有效執(zhí)行、強化公共性培育促進政策正向執(zhí)行、黨建引領(lǐng)改善政策執(zhí)行環(huán)境則是鄉(xiāng)村振興背景下矯正“項目進村”政策執(zhí)行偏差的策略選擇。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興 “項目進村” 政策執(zhí)行偏差 矯正策略

曹海林，河海大學公共管理學院教授

呂安麗，河海大學公共管理學院社會發(fā)展研究所研究助理

本文為國家社會科學基金重點項目“新時期‘項目進村中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村社區(qū)的良性互動機制研究”（21ASH013）、江蘇省社會科學基金重點項目“‘項目進村實施中基層政府的角色重塑及其能力提升研究”（20SHA003）、江蘇高校哲學社會科學研究重大項目“‘項目進村實施中基層政府與村莊社區(qū)的協(xié)同機制研究”（2020SJZDA094）的階段性成果。

一、研究背景

1.問題的提出

20世紀90年代中期開始，為解決分稅制導致的地方財權(quán)擴張、農(nóng)民負擔日益加重的問題，國家在財政體制領(lǐng)域開展了改革，將地方政府的財權(quán)上收至中央。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，基層政府財權(quán)和事權(quán)不對等的問題越發(fā)突出，為此國家以專項財政轉(zhuǎn)移支付的方式不斷向農(nóng)村輸入大量資源，自下而上申請、由上往下推行的“項目制”資源配置形式日漸凸顯。“項目”成為國家扶助鄉(xiāng)村發(fā)展的重要資源配置手段，“項目制”逐漸演變?yōu)閲抑卫砗拓瀼芈鋵嵳呷蝿盏囊环N極為關(guān)鍵的機制[1]。

近年來，“項目制”成為社會學、行政學、政治學等領(lǐng)域的熱點話題。周飛舟、渠敬東等分別從財政分配方式[2]和國家治理體制[3]的視角梳理了“項目制”的概念意涵及意義，折曉葉等特別關(guān)注到了多重主體在項目實施過程中的復雜互動關(guān)系及行動策略，著重分析了“項目制”的運作機制和治理邏輯[4]。“項目進村”作為資源下鄉(xiāng)的主要制度實踐也受到學者廣泛關(guān)注，多數(shù)研究者從基層政府的視角出發(fā)，聚焦“項目進村”中基層政府的行為邏輯[5]及其所扮演的角色；還有較多研究者基于村莊主位視角，揭示了村莊在“項目進村”實施過程中治理形態(tài)轉(zhuǎn)變和村莊建設受到?jīng)_擊等問題。

特別需要指出的是，“項目進村”在不同的社會發(fā)展階段面臨著不一樣的境遇和要求。黨的二十大報告再次強調(diào)全面推進鄉(xiāng)村振興，2023年“中央一號文件”重申完善社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的指引，加強資本下鄉(xiāng)引入、使用、退出的全過程監(jiān)管。進入新時代，如何推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展朝著更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的方向前進，是當下社會主義現(xiàn)代化建設中的一道必答題。毋庸置疑，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求高質(zhì)量推進“項目進村”，這也成為解決發(fā)展不平衡不充分問題的關(guān)鍵之一。因此，鄉(xiāng)村振興視域下“項目進村”中的政策執(zhí)行，其核心要義便是錨定政策公共性，踐行“項目進村”共建共享，最終實現(xiàn)項目真正進村。換言之，鄉(xiāng)村振興背景下的“項目進村”是一個上下聯(lián)動的社會系統(tǒng)工程，政策執(zhí)行不變形、不走樣尤為重要。

然而，“項目制”實施以來，“項目進村”中政策執(zhí)行變形走樣的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。學界主要從三種角度聚焦“項目進村”中的政策執(zhí)行偏差，分別是制度分析、利益博弈以及政策執(zhí)行主體視角。還有學者運用公共政策執(zhí)行模型來論述政策執(zhí)行偏差的現(xiàn)實問題，聚焦“項目進村”中政策執(zhí)行變形走樣的現(xiàn)象，已有研究內(nèi)容主要集中在以下方面：一是揭示“項目制”執(zhí)行變形走樣的多種現(xiàn)象并剖析其產(chǎn)生的緣由。有研究者闡釋了“項目制”運作制度化供給過程中基層政府因信息不對稱、政績驅(qū)動、項目獲取需求衍生出各種扭曲機制[6]。二是對“項目進村”實施中政策執(zhí)行走樣這一問題引致的后果及其矯正之策的探究[7]。有研究者指出項目進村中呈現(xiàn)出項目資源與村莊內(nèi)在需求錯位、項目規(guī)則脫離社區(qū)規(guī)范體系乃至治理異化的現(xiàn)象[8]。還有研究者認為“項目進村”中產(chǎn)生了村莊分化、村莊集體債務、農(nóng)村基層治理秩序瓦解、基層政權(quán)懸浮以及鄉(xiāng)村關(guān)系松散等消極后果，并針對性地提出了應對措施[9]。

既有研究文獻對“項目進村”實踐中政策執(zhí)行變形走樣現(xiàn)象的研究仍集中于制度和利益這兩種邏輯闡釋路徑，探討行政科層體制等客觀原因或基層政府自利性的行為邏輯[10]，這兩種觀點也構(gòu)成了近年來我國“項目制”運作研究的主要話語體系。以上兩種研究視角強調(diào)“項目制”是國家一種新的資源分配方式和治理手段，卻忽視了“項目進村”實質(zhì)上更是一個政策執(zhí)行的過程，特別是忽視了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略給“項目進村”政策執(zhí)行帶來的新變化與新要求。“項目進村”中的政策執(zhí)行要求與政策安排如何？鄉(xiāng)村振興視域下政策執(zhí)行出現(xiàn)了哪些偏差表現(xiàn)？未能精準執(zhí)行政策的原因何在？除了政策執(zhí)行主體的內(nèi)在原因，從廣義上來思考偏差執(zhí)行，還有哪些因素造成了這一局面？因此，有必要對項目在基層執(zhí)行環(huán)節(jié)的實施過程進行全面分析，這也是本文探究“項目進村”中政策執(zhí)行偏差的切入點。

2.研究方法

本文選取蘇中D鎮(zhèn)“示范村”創(chuàng)建項目進行實地調(diào)研，對照鄉(xiāng)村振興背景下“項目進村”實施中的政策安排及執(zhí)行要求，分別從政策的機械執(zhí)行、象征執(zhí)行、偏向執(zhí)行和變異執(zhí)行等四個維度揭示“項目進村”實施中的政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象，并借鑒史密斯政策執(zhí)行模型構(gòu)建分析框架（圖1）。史密斯建構(gòu)的政策執(zhí)行模型不僅關(guān)注理想化的政策對政策執(zhí)行的影響，而且還強調(diào)政策本身以外的要素對政策執(zhí)行的影響。該模型吸納了許多其他政策模型中的變量，在滿足系統(tǒng)整體性的前提下將多維的因素作為一個有機的整體納入模型，有效地容納了分析政策執(zhí)行的主要變量[1]。基于此，史密斯政策執(zhí)行模型分解出的四大維度因素與“項目進村”中的政策執(zhí)行偏差問題的分析具有適切性。

D鎮(zhèn)位于江蘇省中部區(qū)域，下轄33個行政村，5個居委會，水陸交通發(fā)達，商業(yè)發(fā)展繁榮，是鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治工作的“排頭兵”，較鄰近小鎮(zhèn)，其獲得了更多的項目指標。D鎮(zhèn)“示范村”創(chuàng)建項目由縣級財政安排5700萬元用于鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治，計劃按等級從高到低創(chuàng)建一批特色發(fā)展村、集聚提升村和環(huán)境整潔村，從生活垃圾治理與分類、廁所糞污治理、生活污水治理、農(nóng)業(yè)廢棄物治理、村容村貌提升等工作入手，將全鎮(zhèn)環(huán)境整治工作從典型示范向面上推開，以期取得新成效。

鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治工作是中央近年來部署的農(nóng)村重點工作之一。D鎮(zhèn)政府抓住機遇，獲得上級政府的大力支持，“示范村”指標爭奪與實施過程也成了展現(xiàn)“項目進村”基層政策執(zhí)行、各利益主體間博弈的現(xiàn)實演練場。調(diào)研過程中，通過查閱政府網(wǎng)站公示的項目政策安排和執(zhí)行要求，輔之以政府工作人員訪談的資料，梳理出D鎮(zhèn)“示范村”創(chuàng)建項目中的政策內(nèi)容及執(zhí)行要求（表1）。同時通過對鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作人員、村支書、村民等相關(guān)人員進行走訪調(diào)研、參與式觀察、問卷調(diào)查，著重了解“示范村”創(chuàng)建項目實施中政策執(zhí)行的實際情況，以期調(diào)研能真實反映“項目進村”的實踐邏輯與效果。

本文選取政策設計本身、政策執(zhí)行主體、政策目標群體及政策執(zhí)行環(huán)境四個因素剖析“示范村”創(chuàng)建項目實施中政策執(zhí)行偏差及其背后的原因，將復雜問題轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行中各干擾要素進行逐一分析。本文擬通過對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下“項目進村”實施中政策執(zhí)行偏差的探討，探求“項目進村”中政策執(zhí)行偏差的矯正之策，試圖從特殊到一般為其他公共政策的精準執(zhí)行提供可借鑒的思路及對策建議。

二、鄉(xiāng)村振興背景下“項目進村”政策執(zhí)行偏差的表征及其形成機理

1.政策預期與現(xiàn)實沖突下的機械執(zhí)行

“示范村”建設的指標條目多，村莊根據(jù)自身的需要向上申請資金搞建設，從而達到不同等級的“示范村”建設考核要求。H村是D鎮(zhèn)一個具有代表性的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村，村中沒有經(jīng)營性的支撐產(chǎn)業(yè)，村民有限的收入主要來自魚塘經(jīng)營和土地流轉(zhuǎn)。筆者在走訪中發(fā)現(xiàn)該村人居環(huán)境水平還有很大改善的空間，同一條路上有鋼筋混凝土樓房也有磚瓦房，綠化景觀更是少見。出于“項目制”專項申請與資金撥付特點的限制，單一工程的建設項目不利于村莊整體性的規(guī)劃改善，尤其是集體財政薄弱的村莊，只能是“有多少錢做多少事”，缺少主觀能動積極性。

理想化政策是“項目進村”政策準確執(zhí)行的前提條件，它指政策制定者試圖引導的政策是一種理想化模式，包括政策目標可實現(xiàn)、政策內(nèi)容合理、政策與實際需求相符等。但是，由于客觀條件或主觀能力的缺乏，基層領(lǐng)導不能因地制宜地領(lǐng)會并貫徹項目的政策精神和要求，從而將政策要求僵硬地復制執(zhí)行到轄區(qū)內(nèi)，這一政策執(zhí)行方式為機械執(zhí)行。政策的機械執(zhí)行對村莊特殊性問題的解決缺乏針對性與連貫性，通常導致項目建設呈現(xiàn)碎片化的態(tài)勢與治標不治本的結(jié)果，甚至造成公共資源的浪費[1]。

“項目制”的設計初衷之一是采用中央資金專項撥付的方式削弱因財政分權(quán)造成的“塊塊主義”和“諸侯經(jīng)濟”[2]，因此項目資金專款專用是“項目制”的一個重要特征。從D鎮(zhèn)“示范村”建設項目的實踐情況來看，以H村為代表的“落后村”對項目的機械執(zhí)行造成村莊治理碎片化與長遠效果缺失，這一現(xiàn)象與“項目制”資金的使用制度息息相關(guān)。D鎮(zhèn)相對來說是經(jīng)濟強鎮(zhèn)，環(huán)保經(jīng)費投入并不少，但這意味著上級政府也會相應地提高建設要求，因此鎮(zhèn)政府自身創(chuàng)收遠遠不足以滿足當?shù)丨h(huán)境治理的需求。大部分村莊沒有自我造血能力，而上級政府撥付的轉(zhuǎn)移支付資金都有特定的用途和固定的申請程序，這就造成了“有錢不能用”的尷尬局面。因此，實踐過程中“項目制”資金專項分配的特點與項目的現(xiàn)實推進產(chǎn)生了沖突，造成了村莊整體建設的梗阻，因此出現(xiàn)機械執(zhí)行導致的政策執(zhí)行偏差行為。

2.多重督查壓力驅(qū)使下的象征執(zhí)行

D鎮(zhèn)“示范村”創(chuàng)建項目工程的督查貫穿項目實施全過程，分為四個等級：首先是作為最高級別檢查的省級的政府督查小組督查，結(jié)果會直接影響市政府年終考核成績；其次是市、縣兩級的督查組督查，發(fā)現(xiàn)問題便立即責令整改；最后兩級分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)互查與自查。多層級的督查壓力是否帶來了項目推進的高效？座談時鎮(zhèn)黨委書記解釋道：“這次向上申請到‘集聚提升村的創(chuàng)建項目，也是想給村莊做點事，但我們村子特殊，沒法都顧及，為了通過檢查拿到獎補資金，有時候我們只能做點簡單的改造，比方粉刷村莊入口和主干道處的墻面，在每個村小組安置垃圾桶，領(lǐng)導來檢查看起來也說得過去。”

可見，“項目進村”中的政策執(zhí)行主體存在象征執(zhí)行的現(xiàn)象，即有時基層政府與組織為通過上級檢查，選擇只做“表面文章”而不采取實質(zhì)性的有效措施的形式主義行為，更顧不上長期的村容村貌管護。這種政策執(zhí)行偏差的現(xiàn)象不僅體現(xiàn)在考核環(huán)節(jié)，前期的項目申報也有類似的情況。

政策執(zhí)行主體是影響政策能否準確執(zhí)行的核心力量，涉及執(zhí)行機構(gòu)的組織設計、職能結(jié)構(gòu)和分工安排以及機構(gòu)人員的素質(zhì)技能和職業(yè)道德等。在“項目進村”基層實踐中，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力來源于上級通過績效考核、目標責任制、督辦等方式對下級監(jiān)控力度的加大，任務完成度則成為衡量下級政府“政績”的考核標準，無形之間形成了一種由上而下的“壓力型”體制[1]。另一方面，村一級干部肩負協(xié)調(diào)推進項目進村后實施工作的責任，這一過程事情繁多但執(zhí)行主體被賦予的權(quán)力微小，具體表現(xiàn)為村干部缺乏配置資源的權(quán)力。

高頻檢查可以遏制基層政府的懶政不作為，但同時導致了基層政府在高壓下對項目實施工作過度追求形式化以及面子工程。為應對上級檢查，基層政府也會使用“將實事做虛，將虛事做實”的政治性手腕[2]，以形式上的材料遮蔽實際實施過程中的各類問題。在項目申請階段，為提高項目獲取的機率，所提交的材料內(nèi)容需要符合項目設計的目標，項目的預估效益也要盡可能最大化，因此“項目制”實行所需的嚴格的程序化、技術(shù)化治理成了一場下級組織與上級政府圍繞材料展開博弈的“文字游戲”。有研究者認為利益追求是政策執(zhí)行主體行為的內(nèi)在驅(qū)動力，也是研究政策執(zhí)行問題的基本方法論[3]。顯然，“示范村”創(chuàng)建等鄉(xiāng)村環(huán)境整治項目在一些村莊中逐漸變成政績工程，成為沒有實質(zhì)內(nèi)容的形式主義展演[4]，出現(xiàn)管理目標替代政策目標的象征執(zhí)行偏差[5]。

3.公共性培育缺失下的偏向執(zhí)行

根據(jù)政策要求，在項目進村施工前，上級政府需要向村委會完整地傳達項目建設方案，并督促村委會召開村民代表大會，向村民廣泛宣傳環(huán)境整治任務的總體規(guī)劃。然而，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)D鎮(zhèn)大多數(shù)村民對項目相關(guān)信息的知曉程度低，更別說提出建議或參與規(guī)劃。在所選的不同等級村莊中，都有村民表示村中代表大會大多只是走個過場，參會的代表名單大多受村干部左右，村干部以此種方法增強其在村中的“權(quán)威性”，因此普通村民不太說得上話。

“項目進村”實施中，村民在村莊建設進程中應然的主體地位缺失，從“村民參與”變成了“村民配合”，此種行為忽視了對政策對象即村民群體自主性與自愿性的引導，顯然使政策執(zhí)行偏移了公共性的方向，即產(chǎn)生了政策偏向執(zhí)行的現(xiàn)象。

政策目標群體是影響政策準確執(zhí)行的關(guān)鍵因素，涉及目標群體的特質(zhì)、組織化程度、接納領(lǐng)導的傳統(tǒng)等。村民是“項目進村”政策的目標群體，政策的準確執(zhí)行也須依托村民的參與和監(jiān)督，這對村民的公共意識與精神提出了較高的要求。D鎮(zhèn)有發(fā)展良好的汽車零件裝配產(chǎn)業(yè)，大多數(shù)青壯年勞動力都在工廠上班，他們受教育程度和政治素養(yǎng)普遍偏低，發(fā)掘他們內(nèi)生性公共意識的難度較大。D鎮(zhèn)的“示范村”創(chuàng)建項目中的村莊綠化改善、基礎設施建設增加的是公共利益，但當出現(xiàn)需要少量占地、砍樹等情況而導致項目成本無法參照收益平攤到所有農(nóng)戶時，一些農(nóng)戶對項目實施的阻撓行為使項目難以推進。

總體而言，鄉(xiāng)村社會中村民的公共意識還較弱，難以形成對公共事務的有效監(jiān)督。村組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政策執(zhí)行主體為減少完成上級任務的阻力或基于自利性的動機，主動或被動地忽視基層民主的建設與村民內(nèi)生公共性的培育這一工作，政策執(zhí)行中目標群體關(guān)注與建設公共事務的內(nèi)生動力不足，這造成的民主程序的形式化和村民的“弱參與”都背離了鄉(xiāng)村建設的初衷。

4.鄉(xiāng)村特定環(huán)境浸染下的變異執(zhí)行

D鎮(zhèn)的“示范村”創(chuàng)建項目按申請要求不同分為三個等級，能否爭取到最優(yōu)項目拿到最高等級的獎補資金，除了以各村自身綜合條件這一硬實力為依據(jù)，各村“軟實力”也不容小覷。“項目進村”背景下，和上級領(lǐng)導交情好的村干部或擅長各種非正式關(guān)系運作的“能人”能夠幫助村莊獲得更多項目資源。

在項目施工方的競標環(huán)節(jié)中，政策要求采取嚴格的公開招標形式，但在基層實際運作中，存在一種“潛規(guī)則”：競標成功的關(guān)鍵因素是與領(lǐng)導的各種非正式關(guān)系。在對F村村民的訪談中，他們表現(xiàn)出對政府招標流程的不信任，認為只是表面上的公平競爭。此外，項目的非正規(guī)執(zhí)行還體現(xiàn)在實施階段，F(xiàn)村“村容村貌升級”工程分不同批次開展，有十幾戶村民房屋的改造被劃歸到二期或三期工程，他們的房屋雖然不在主干道上，卻是在去往各村組的必經(jīng)之路旁邊，與臨街主干道的房屋改造相比，此處的房屋改造相對敷衍了事。

良好的政策執(zhí)行環(huán)境是政策準確執(zhí)行的基礎，涉及經(jīng)濟、文化等多方面的因素[1]。從宏觀視野下的農(nóng)村社會環(huán)境來看，“差序格局”所規(guī)制和形塑的我國農(nóng)村情理社會為“人情化”的政策執(zhí)行提供了倫理基礎，村民傾向于通過走后門、找關(guān)系或者還人情等方式進行關(guān)系運作[2]。為了重塑政權(quán)權(quán)威與維持自身運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會利用其項目資源分配的權(quán)力通過變異執(zhí)行政策尋求“制度外激勵”，因此產(chǎn)生了不規(guī)范的變異執(zhí)行行為。在村莊一級也存在基于親屬關(guān)系、勢力、財力等因素產(chǎn)生的懸殊差別對待，這破壞了“項目進村”中的資源公平配置，進而激發(fā)了村內(nèi)的各種顯性和隱性的矛盾。

總體來看，上述四種政策執(zhí)行偏差的行為均在一定程度上背離了“項目進村”相關(guān)政策精神與要求，但各自偏離程度不盡相同，且成因有所區(qū)別。一方面，機械執(zhí)行與象征執(zhí)行沒有取得較大的政策成果，但也沒有出現(xiàn)方向性的錯誤，仍然實現(xiàn)了部分政策效果；偏向執(zhí)行與變異執(zhí)行，則在一定程度上與“項目制”運作和現(xiàn)代化基層治理的制度理念背道而馳，難以實現(xiàn)“項目制”的初衷。另一方面，機械執(zhí)行與變異執(zhí)行多是由于資源稟賦、特定環(huán)境等客觀條件限制形成的，而偏向執(zhí)行與象征執(zhí)行則與政策執(zhí)行主體行為動機與能力等主觀因素不足的關(guān)聯(lián)更為緊密。厘清不同類別的政策執(zhí)行偏差的偏差程度與成因，有助于對偏差行為進行針對性矯正并把握合適的尺度。

三、鄉(xiāng)村振興背景下“項目進村”政策執(zhí)行偏差的社會影響

毋庸諱言，鄉(xiāng)村振興視域下“項目進村”中的政策執(zhí)行是確保項目資源真正進村的關(guān)鍵，應以公共性為依歸，而“項目進村”中政策執(zhí)行偏差導致政策功能失效，造成了公共性衰減和缺失的社會影響。“項目進村”實施中政策執(zhí)行偏差具體呈現(xiàn)為機械執(zhí)行、象征執(zhí)行、偏向執(zhí)行及變異執(zhí)行等樣態(tài)，政策執(zhí)行偏差不僅未能高效實現(xiàn)公共資源的合理配置與作用發(fā)揮，還在一定程度上阻礙了基層治理能力的提升與基層政權(quán)群眾認同度的獲得，造成鄉(xiāng)村社會發(fā)展的“公共性衰減”。

1.村莊自主性塑造空間被擠壓

國家對農(nóng)村的資源投入要發(fā)揮“四兩撥千斤”的杠桿作用，需要始終發(fā)揮農(nóng)民自身最基礎的力量。因此，從應然的角度說，結(jié)合“鄉(xiāng)政村治”的制度環(huán)境，國家要在一定程度上賦予村莊自主性構(gòu)建的可能性[1]，即村莊可以積極行動，一方面充分收集村民的意見以了解村莊的現(xiàn)實需求，另一方面通過與政府的互動獲得項目資源，調(diào)動村民建設村莊的自主性與推進村莊的個性化發(fā)展。

然而，在“項目進村”政策的實際執(zhí)行過程中，執(zhí)行偏差現(xiàn)象較為普遍。一方面，此類村莊受資金和資源不足的束縛對項目進行機械執(zhí)行，并且無法充分運用項目資源實現(xiàn)自主的可持續(xù)發(fā)展，漸漸產(chǎn)生和“先進村”如Q村或F村之間的“馬太效應”。另一方面，調(diào)研發(fā)現(xiàn)廣大村民作為實際的政策客體卻被邊緣化，各種非正式的關(guān)系和規(guī)則裹挾了項目的運作過程，此種現(xiàn)象下的村莊“自主性”通常僅體現(xiàn)在少數(shù)精英群體、村莊能人的自利性的行為選擇上，對村莊內(nèi)部自治能力、公共理性和凝聚力也造成了破壞。換言之，項目資源由于政策的偏差執(zhí)行未能滿足村莊自主建設的現(xiàn)實需求，也未能轉(zhuǎn)化為村莊自主性構(gòu)建的推動力，從而擠壓了村莊自主性塑造的空間。

2.分利秩序不斷侵蝕公共資源

“項目進村”中，資源分配到村莊一級的去向沒有標準化的規(guī)則和指標，因此基層政府被賦予了較大的自由裁量權(quán)，資源分配的結(jié)果即是政策執(zhí)行過程中基層政府與村莊社會及其組織間互動的結(jié)果。在D鎮(zhèn)“示范村”創(chuàng)建具體的運作過程中，變異執(zhí)行與偏向執(zhí)行的行為隱匿其中。其一，基層政府與村莊之間存在正式制度以外的利益互動，項目資源的分配指向受到村莊“軟實力”的影響，同樣“軟實力”的影響也表現(xiàn)為項目施工隊的公開招標最終演變?yōu)椤瓣P(guān)系戶”的運作。其二，村莊社會內(nèi)部也摻雜著利益與人情關(guān)系。“項目進村”實施前，村干部往往選取與自己“相交甚好”的代表參與民主議事程序；“項目進村”實施中，F(xiàn)村的“村容村貌升級”項目以關(guān)系親疏、財權(quán)勢力為標準來確定項目實施的先后順序。

不論是基層政府與善于人情運作的鄉(xiāng)村干部或村中能人之間的潛規(guī)則，還是村莊內(nèi)部少數(shù)精英或有社會勢力的群體掩蓋了廣大村民群體的聲音，變異執(zhí)行和偏向執(zhí)行等政策偏差執(zhí)行使這些主體因利益或人情聚集為聯(lián)盟，成為“項目進村”的主要獲利方，且伴隨著項目資源的不斷輸入形成了相應的“分利秩序”并不斷固化[2]，由此“精英俘獲”成為常態(tài)[3]。最終用于改善農(nóng)民生活與農(nóng)村建設的資源被層層侵蝕，處于弱勢地位的農(nóng)民只能獲得剩余資源，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)“內(nèi)卷化”[4]。在這一過程中，國家輸入的公共資源變成了“私人資源”，并以不同的形態(tài)被利益聯(lián)盟中的主體瓜分與侵蝕。

3.基層治理能力被削弱

為削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財政權(quán)的影響，“項目制”實行“以縣為主”的運作模式，期望通過規(guī)范“基層代理人”的行為，提高基層治理能力和改善基層治理秩序[5]。但這樣的制度設計抑制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊組織在基層治理中本應發(fā)揮的溝通、協(xié)調(diào)、制約和監(jiān)督的作用，因此鄉(xiāng)村間的關(guān)系和村莊內(nèi)部關(guān)系的緊密性明顯降低。

但在基層實踐的過程中，“項目進村”是無法完全繞開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)稅費改革后顯現(xiàn)出政權(quán)“懸浮”的特征，對“項目進村”工作推進缺乏內(nèi)生性的動力[1]，呈現(xiàn)出機械執(zhí)行或象征執(zhí)行等執(zhí)行偏差行為。而落后的村莊在自身條件受限的情況下，一味地依賴項目資源對其進行輸血，沒有積極主動培養(yǎng)造血能力的規(guī)劃與行動，這是其一。其二，政策的偏差執(zhí)行阻礙了法制化的正式規(guī)則體系的有效建立，使契合村莊社會公共意志的規(guī)則治理并無存在的空間[2]。在推進項目進村的過程中，作為協(xié)調(diào)者的村組織在補償村民利益及平衡村戶間利益的事務中，因治理資源和手段的匱乏或受非正式關(guān)系的制約，導致鄉(xiāng)村社會的矛盾往往無法及時按照正式規(guī)則進行處理，取而代之的是對村民進行非正式的、微薄的利益補償以尋求其妥協(xié)等偏離公共性的政策執(zhí)行行為[3]。

總之，政策執(zhí)行主體的偏差執(zhí)行造成了基層政權(quán)和組織未能合理高效地使用項目資源，使得鄉(xiāng)村內(nèi)部不穩(wěn)定因素增加和潛在風險累積，項目資源的輸入并未有效轉(zhuǎn)化為治理能力的提升，反倒在“項目制”實施中基層政權(quán)和組織日漸式微的背景下出現(xiàn)治理能力弱化的現(xiàn)象，給基層治理帶來新的挑戰(zhàn)。

4.基層政權(quán)公信力受到?jīng)_擊

中央通過“項目進村”的形式推動大量資源輸入農(nóng)村，意在以特殊手段調(diào)動基層資源和進行公共產(chǎn)品的有效供給，獲得農(nóng)村居民對國家政權(quán)的認可，緩解農(nóng)民與基層政權(quán)關(guān)系緊張的局面，確保“民生優(yōu)先”是鄉(xiāng)村治理的基本遵循[4]。

然而，D鎮(zhèn)“示范村”創(chuàng)建項目實踐中出現(xiàn)的機械執(zhí)行、象征執(zhí)行、偏向執(zhí)行及變異執(zhí)行等執(zhí)行偏差行為的事實明顯違背了“項目制”的政策初衷，導致了“項目進村”的最后一公里難題。在這一過程中，村民作為村莊的主人卻成了政策實施的旁觀者，大量國家下鄉(xiāng)資源的分配被非正式的利益分配規(guī)則裹挾，引致的不公平現(xiàn)狀引發(fā)村民對基層政權(quán)的不滿。如調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，D鎮(zhèn)“示范村”創(chuàng)建項目中存在民主程序形式化的現(xiàn)象，H村因項目建設效果與先進村差距甚遠使村民產(chǎn)生對“項目制”政策的不認同，F(xiàn)村因資源錯配滋生了對基層政權(quán)的不信任情緒。因此，政策偏差執(zhí)行的結(jié)果是大量資源的輸入未能有效進行公共物品和公共服務的供給以滿足村民的迫切需求，進一步說是基層政權(quán)的治理無力和官僚自利的作風[5]仍然充斥于“項目制”的運作中，從而出現(xiàn)治理無效的困境。基層政權(quán)是國家和鄉(xiāng)村社會對話鏈接的關(guān)鍵紐帶，但基層實踐中的政策執(zhí)行偏差行為導致政策效果不盡如人意，這可能進一步降低農(nóng)民參與公共事務的熱情，不利于構(gòu)建村莊組織的公共性，接續(xù)出現(xiàn)對政策執(zhí)行的不配合與不信任，阻礙了服務型政府建設的進程，沖擊與削弱了基層政權(quán)的公信力。

四、鄉(xiāng)村振興背景下“項目進村”政策執(zhí)行偏差何以矯正

新形勢下，黨中央做出了全面推進鄉(xiāng)村振興的決策部署，不斷增加向農(nóng)村輸入資源的力度，“項目進村”中的政策執(zhí)行行為一定程度上決定了“項目制”的實踐效果。D鎮(zhèn)“示范村”創(chuàng)建的個案實踐中暴露出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊組織等政策執(zhí)行主體的機械執(zhí)行、象征執(zhí)行、偏向執(zhí)行與變異執(zhí)行等偏差執(zhí)行行為，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對“項目進村”高質(zhì)量發(fā)展新要求的綜合分析，可以發(fā)現(xiàn)“項目制”資金高度專項化的政策預期與現(xiàn)實運作的沖突、多重督查體系中基層政策執(zhí)行主體應對能力的不足、村民群體公共性培育缺失造成的村民角色缺位、鄉(xiāng)村特定環(huán)境的浸染是造成“項目進村”中政策執(zhí)行偏差的主要緣由。本文結(jié)合其內(nèi)在緣由進行探析，厘清政策準確執(zhí)行所需的基礎條件，進而探索基層政府在鄉(xiāng)村振興背景下“項目進村”政策精準執(zhí)行的針對性的思路和方案。

1.契合實踐需求優(yōu)化政策設計

公共政策的頂層設計契合基層實情是對各項政策更好地進行貫徹與落實的必要保證，“以縣為主”的運作模式和“專款專用、程序嚴密”使基層政府和組織的自主性被削弱[1]，一定程度上迫使其采取消極的機械執(zhí)行或變異執(zhí)行的方式來應對。

為了確保“項目進村”過程中國家的政策意志能夠與基層社會需求有效對接[2]，可以嘗試給予基層政府和組織一定的靈活支配空間，使其能發(fā)揮主觀能動性實現(xiàn)因地制宜的規(guī)劃與發(fā)展，從而減少機械執(zhí)行等現(xiàn)象的發(fā)生。一方面，在制度設置上，可以賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的調(diào)整政策的自主性[3]，使其在項目實施矛盾調(diào)解、資金使用中擁有一定話語權(quán)，通過正式權(quán)力對非正式利益關(guān)系的替代，有效激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項目制運作中的積極性和作用發(fā)揮。另一方面，中央應高度重視“自下而上”的表達途徑在基層實踐中的可操作性，嘗試配套靈活的資金使用規(guī)則，改變項目資金的供給方式和運作模式。拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的自主發(fā)展空間，盡可能減少因基層實踐需求與政策設計產(chǎn)生沖突而出現(xiàn)的機械執(zhí)行行為。

2.規(guī)范督查流程助推政策有效執(zhí)行

“項目進村”實施過程中，技術(shù)治理要求的多層級督查工作將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊置于重壓之下，政策執(zhí)行能力的不足和自利性傾向等緣由致使其表現(xiàn)出象征執(zhí)行的偏差執(zhí)行行為，暴露出現(xiàn)有督查流程的弊端與不足。

首先需要明確的是基于理性經(jīng)濟人假設，基層政府自利性傾向不可避免，因此建立規(guī)范有效的督查流程是必要的。一方面，注重擴大監(jiān)督主體，發(fā)掘基層群眾的監(jiān)督力量，將上級政府督查與群眾督查聯(lián)動起來。可以在上級政府多輪督查中補充群眾反饋意見的環(huán)節(jié)，從構(gòu)建基層政府及干部績效評價指標入手，增加村民滿意度、項目建設維護度、項目資金使用透明度等指標，強化“項目進村”過程中項目資源對鄉(xiāng)村治理的貢獻情況及村民受益情況。另一方面，在D鎮(zhèn)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，上級過于頻繁的巡查和嚴格的懲罰措施讓一些基層干部苦不堪言，對政策偏差執(zhí)行實屬無奈之舉。為此可以嘗試建立信用制度，即對于信用記錄保持良好的基層單位，適當降低督查的頻率，減少各項非必要報告、材料的上報，給予其自主把控項目進度與節(jié)奏的空間，這有利于基層單位將更多精力投入實質(zhì)性的工作中。與此同時，為避免適度減壓的舉措適得其反，仍要重視對項目實施中政策執(zhí)行效果的監(jiān)管。

3.強化公共性培育激活政策正向執(zhí)行的內(nèi)生動力

目前鄉(xiāng)村社會中普通群眾公共意識薄弱，基層政權(quán)和組織對群眾公共性培育的工作重視程度低，這既是政策執(zhí)行偏差出現(xiàn)的緣由之一，又造成了村民群體被進一步排除在新的利益共同體之外，加劇了政策執(zhí)行偏離公共性的方向。因此，矯正“項目進村”中的偏向執(zhí)行問題要重視對廣大村民的公共性培育，將“項目進村”的事務融入村民的觀念中，促使村民充分地參與和監(jiān)督項目，形成政策正向執(zhí)行的內(nèi)生動力。

一方面，在廣大村民整體政治素養(yǎng)與鄉(xiāng)村治理民主化水平偏低的情況下，可以從村民群體中發(fā)掘少數(shù)先進的力量帶動大多數(shù)人的進步。如積極培育并管理好新鄉(xiāng)賢隊伍，通過制度規(guī)則的構(gòu)建使鄉(xiāng)賢的作用向促進政策正向執(zhí)行轉(zhuǎn)變，通過能人的榜樣與引領(lǐng)作用號召普通村民參與到鄉(xiāng)村公共事務建設中去[1]。另一方面，不斷激發(fā)普通村民內(nèi)生的自主參與的積極性，以豐富多樣的形式組織村民接受國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的知識培訓，提高村民對資源下鄉(xiāng)的接受度和理解力，引導村民參與政策執(zhí)行的全過程。使農(nóng)民群眾發(fā)聲的渠道保持暢通，避免資源分配中出現(xiàn)供需不匹配的困境。切實執(zhí)行“一事一議”評議制度、村民代表大會制度，培育蘊含公共價值、村莊內(nèi)聚力和自治能力的村莊自主性，在此基礎上保障“項目進村”中的政策執(zhí)行不偏移公共性的方向。

4.黨建引領(lǐng)改善政策執(zhí)行環(huán)境

良好的政策執(zhí)行環(huán)境是政策精準執(zhí)行的重要保障，當前“項目進村”實施中的政策執(zhí)行仍然深深受制于鄉(xiāng)村特定的文化環(huán)境，人情面子、利益關(guān)系的干擾一定程度上成了變異執(zhí)行等政策偏差執(zhí)行行為滋生的“沃土”。此外，相較于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持、困難群眾幫扶補助等與經(jīng)濟直接相關(guān)的政策，D鎮(zhèn)“示范村”一類的環(huán)境整治項目在農(nóng)村社會中的支持度低，易出現(xiàn)變異執(zhí)行的現(xiàn)象。

基于此，需要加強黨建引領(lǐng)，發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)頭羊的作用，營造社會支持、按章辦事的健康有序的政策執(zhí)行環(huán)境。通過加強對黨組織的管理和引導，利用好黨群服務中心的活動陣地功能，開展與村莊事務相關(guān)的村民議事活動。設立項目管護小組等，在“項目進村”運作中，營造政府、村組織以及廣大村民間良好溝通的氛圍，這能夠在一定程度上改善村民與基層政府間的信息不對稱，形成政策執(zhí)行主客體間的良性互動。此外，要加強對基層黨員隊伍的管理和建設，引導廣大黨員發(fā)揮先鋒模范帶頭作用，矯正被非正式關(guān)系裹挾而產(chǎn)生的變異執(zhí)行等政策執(zhí)行偏差行為。

五、結(jié)語

分稅制改革后，隨著基層政府財權(quán)被上收，“項目進村”逐漸成為農(nóng)村社會公共物品供給的重要依托。“項目制”遵循技術(shù)治理的理念，從計劃立項、申請審批到實施監(jiān)管等環(huán)節(jié)，制定了一系列政策規(guī)定，試圖繞開原有“基層代理人”的干擾，將國家意志直接投射到村莊社會中，以保障公共資源輸入的有效性。本文從政策執(zhí)行的視角切入，考察“項目進村”落實過程中基層政府和村莊組織的政策執(zhí)行行為，重點探討導致政策執(zhí)行偏差的主客觀等多方面的緣由，以及如何才能矯正現(xiàn)有偏差。

人居環(huán)境改善“示范村”創(chuàng)建個案表明，在“示范村”項目實施的各環(huán)節(jié)中，機械執(zhí)行、象征執(zhí)行、偏向執(zhí)行及變異執(zhí)行等政策偏差執(zhí)行的現(xiàn)象并不少見，暴露出“項目進村”在鄉(xiāng)村社會落實過程中的真實困境和阻力。同時，政策執(zhí)行偏差引致的不良后果也漸漸凸顯，村莊自主性塑造空間被擠壓，分利秩序不斷蠶食公共資源，將普通村民排除在外。項目資源的輸入未能推動治理能力的提升，甚至導致基層政權(quán)公信力被削弱。因此，本文針對基層政府和村莊組織的政策執(zhí)行偏差，提出具有針對性的對策建議，從而確保項目進村過程中的各項政策能夠被精準執(zhí)行。

值得一提的是，“項目制”在農(nóng)村基層實踐中反映出的政策執(zhí)行偏差行為具有普遍性且其背后的邏輯具有共通性，尤其在當下農(nóng)村人居環(huán)境整治工作成為鄉(xiāng)村振興的重點工作之一的背景下，政策執(zhí)行偏差行為值得深入觀察，探討的空間依然較大。譬如，政策的精準執(zhí)行與“項目制”公共性的實現(xiàn)必然要求居民的參與和監(jiān)督，如何借助“項目進村”的政策便利，以何種機制培育居民參與的積極性，以及如何切實保障居民在公共政策執(zhí)行中的權(quán)利，值得進一步探討。

〔責任編輯：吳玲〕

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