甘肅省高速公路PPP項目融資模式研究

韓亞慧

一、前言

隨著國家鼓勵社會資本通過PPP模式（政府和社會資本合作模式Public-Private-Partnership）參與收費公路投資、建設、運營和維護，PPP模式在高速公路領域也得到廣泛應用。PPP模式作為高速公路的一種融資方式，通過政府與社會資本合作，既解決了項目建設資金的問題，同時有助于促進政府部門職能的轉變，對公共項目管理制度的發展與創新具有很好的促進作用。本文就甘肅省高速公路PPP項目融資中遇到的問題進行分析并提出相應的解決對策。

二、甘肅省高速公路發展現狀

高速公路的發展一定程度上標志著各國現代化程度的高低。我國自“貸款修路、收費還貸”模式實施以后，高速公路行業迅猛發展，量質并舉，實現了飛躍發展。1984年，我國第一條高速公路——滬嘉高速開工建設。1988年之后為應對亞洲金融危機，我國加大了基礎設施投資力度，采取了積極的財政政策，高速公路的建設進入快速發展階段。2014年底，高速公路通車里程躍居世界第一，達到11.19萬公里。截至2021年底，全國公路通車總里程達到528.07萬公里，其中高速公路已建成16.91萬公里。高速公路的建設，改善了我國公路網的技術等級結構，很大程度上緩解了交通對國民經濟發展的制約。高速公路對改善高速沿線的經濟環境，拉動貧困地區的發展，加強國防建設，改善人民生活質量，發揮著“助推劑”的作用。甘肅省高速公路發展的階段與全國高速發展的階段大體一致。

三、甘肅省高速公路融資模式的發展研究

（一）我國高速公路融資模式的發展歷程

由于高速公路投資高、工期長、建設規模大等特點，從高速公路開始建設至今，建設資金的融資一直是高速公路建設的難題。在國家經濟發展的不同時期，也隨之出現了不同的情況。如何更好地解決高速公路建設融資問題，依然是高速公路建設的首要工作。

我國高速公路的投融資制度是隨著我國經濟體制改革的不斷深入而不斷進行調整的。在1984年開始修建第一條高速公路之前，公路建設管理資金來源主要是靠單一的國家投資。“貸款修路，收費還貸”政策出臺以后，打破了公路建設依靠國家財政投資的體制。自此，地方收費公路主要采用以下兩種模式：一是由社會投資者運用BOT等經營性模式建設的經營性公路，另外一種是由交通運輸部門采用“貸款修路、收費還貸”模式建設的政府還貸公路。

2004年《收費公路管理條例》公布后，政府還貸公路由交通運輸主管部門實行“統貸統還、統收統支”。2014年之前政府還貸高速公路主要依靠各類交通融資平臺舉借銀行貸款來融資。2015年，國家頒布的新預算法規定，地方政府除了通過發行地方政府債券方式舉借債務之外不得以其他任何方式舉債。2017年7月，財政部、交通運輸部聯合發布的《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》明確地方政府專項債券成為地方政府建設政府還貸公路融資的唯一渠道，政府收費公路“貸款修路、收費還貸”的模式結束了[1]。

（二）甘肅省高速公路融資模式的發展歷程

甘肅省高速公路融資模式的發展歷程與全國高速公路融資模式的發展歷程大致是一樣的。2008年到2015年期間，甘肅高速公路融資機制主要是“統貸統還”，即以省級交通運輸部門為借款的主體，交通發展資金主要是利用國家車購稅等一系列補助政策向金融機構貸款來融資。省級交通主管部門同時建立了融資信用平臺和“統貸統還”的信貸管理機制，從而更好地推動甘肅省高速公路的發展。在發展中逐步形成了“綜合運用國家補貼、地方配套、銀行信貸、民間投入”等多方式的公路建設資金籌集體系。隨著公路建設管理權的劃轉，從2015年開始，甘肅省逐步過渡到“誰借債誰負擔”的融資機制。按照《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》的規定，加快建立規范的地方政府舉債融資機制，賦予地方政府依法適度舉債權限，建立規范的地方政府舉債融資機制；加強政府或有債務監管，剝離融資平臺公司政府融資職能；推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本參與城市基礎設施等公益性事業投資和運營。近年來，甘肅省形成了經營性公路項目依靠銀行貸款和利用社會資本投資，政府還貸公路項目依靠發行專項債券和財政公共預算的兩種投融資體系，逐步建立了“政府主導、分級負責、多元籌資、規范高效”的投融資機制。截至2022年11月，甘肅省收費公路PPP項目累計實施共31個（已通車8個，在建23個）。甘肅省高速公路PPP項目的合作模式主要有政府和省屬企業牽頭+央企合作、政府和央企合作、政府和省屬企業合作、政府和民企合作，其中最主要的合作模式是政府和省屬企業牽頭+央企合作。

（三）PPP模式在應用中遇到的問題

隨著高速PPP項目的發展，目前甘肅省高速公路PPP模式在應用中主要存在以下幾方面問題：

1.不重視PPP咨詢機構的選擇

PPP項目復雜的交易結構需要政府和社會資本建立與PPP模式相匹配的專業能力。目前，普遍存在社會資本和政府負責PPP項目的人員專業性不強，也不重視PPP咨詢機構的選擇。PPP咨詢機構經驗和水平良莠不齊，導致實施方案設置問題重重，項目產出極為粗疏，風險分配和績效考核空泛，對項目全生命周期經濟效益的測算把控不準確，財務評價方案對項目的支撐作用不強，使得項目在建設期、運營期出現難以解決的困難。

2.政府資本金來源渠道不穩定

根據《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》（國發〔2019〕26號）規定，投資項目必須首先落實資本金才能進行建設。甘肅省整體財政實力有限，各級政府對于PPP項目中政府支出沒有穩定的資金來源，存在不能及時、足額到位的情況，并帶來一連串連鎖反應。部分高速項目存在因政府資本金不到位，項目融資無法按期發放，建設進度一再延后的情況[2]。

3.融資渠道單一

目前，PPP項目債權投資基本都表現出了回報周期長、回報率低等問題，從而其項目所具有的吸引力也相對較低。甘肅省高速公路PPP項目融資設計存在一定的不合理性。加上投資周期較長、風險防范能力不高、資金退出渠道不足等問題，在很大程度上對PPP項目吸引社會資本形成了阻礙。

4.社會資本融資能力不足、信用基礎薄弱

投資人招標是PPP模式在高速公路項目融資中應用的核心環節。招標招到優質的投資人，有利于獲取更好的市場資源，有利于項目的開展和推進，更能保證項目更好更快地落地。社會資本融資能力，是PPP項目社會資本采購中非常重要的考量指標。高速公路項目工程量大，投資量大，因而對所成立的項目公司的要求、對招標的投資人的要求也同步拔高。但是高速公路建設周期長、收益較低，在高標準招標的情況下，很多高速公路項目不容易招到合格滿意的投資人。高速公路PPP項目推進過程中存在社會資本方采購條件不夠，從而出現社會資本融資能力不足導致項目停工等問題。

很多社會資本想快速獲得施工利潤，又不愿承擔運營風險，存在社會資本抓住地方政府急于擴大固定資產投資增長的心理，與其簽訂承諾收益兜底的“抽屜合同”，形成政府單方面承擔風險的風險不對等投資模式[3]。

5.項目公司運營能力不足

運營階段的風險主要包含運營的成本、運營的管理以及運營模式所帶來的各類風險。甘肅省受交通網絡、經濟體量、人口基數等因素的限制，已建成的高速公路PPP項目，普遍存在運營初期難以達到預測交通量的情況。使得項目公司出現嚴重的負現金流，運營管理壓力較大，看不到可維持到項目公司出現正現金流的美好前景，大大影響了后續投資者的信心。

四、甘肅省高速公路PPP模式對策研究

（一）圍繞“交通+”全面做好路衍經濟

2019年，甘肅省率先提出“路衍經濟”構想。路衍經濟主要發展方向包括：聚焦公路沿線資源開發、公路資源后市場開發、公路空間場地資源開發“三大維度”。圍繞交旅融合、能源材料、智慧交通、服務區+、通道物流、先進制造等“八大方向”，通過“公路撬資源、資源變資產、資產變資本”的運作思路和模式，盤活資源存量、做大產業增量，形成路衍經濟增長“點極帶”，構建公路交通與資源和產業融合發展的互動格局。高速公路路衍經濟主要分為路域內和路域外，目前可直接計入高速公路收益的主要是路域內路衍經濟的內容。路域外需要地方政府提前做好項目的準備工作，與高速公路項目打包，從交旅融合、通道物流、鄉村產業等方向對路衍經濟進行深挖和發掘，在減輕地方政府財政壓力的同時也能很好地盤活優勢資源。

（二）以資源換資金，減輕政府籌資壓力

2018年，甘肅省印發了《關于印發以出讓國有資源資產證券化等多種方式補充基礎設施建設項目資本金工作實施方案的通知》，為盤活全市各類存量自然資源，進一步提高資源利用效率，通過資源換資本，補充籌集基礎設施項目的資本金，構建投融資、建設、經營管理及償債的良性循環機制，持續加快城鄉基礎設施建設提供了有效保障。資源換資金在高速公路建設期主要是政府以土地等優質資源置換資金作為項目資本金，降低政府資本金出資壓力。在高速公路運營期還可以資源換資金來減輕政府可行性缺口補貼的出資壓力，可行性缺口補貼形式多樣，如土地劃撥、資源開發收入等。甘肅省地市、縣自籌建設資金能力非常有限，政府財承壓力也比較大。因此，在項目推進之前需做好以資源換資金、以資源盤活資本的前期準備，從而避免因建設期政府承擔不了過高的資本金而導致的建設期手續變更和工期延誤，及項目運營時的政府可行性缺口不能到位的問題[4]。

（三）延長高速公路PPP項目合作期

為更好地吸引社會資本方投資，擺脫目前PPP項目融資困難，緩解地方財政壓力，延長合作期限這一融資結構設計，會極大地降低運營期內財政補貼，減輕地方政府財承壓力。延長高速公路PPP項目合作期也是今后PPP項目融資的一個趨勢。為推動高速公路可持續發展，全國多個省份均在《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》的基礎上探索延長高速公路PPP項目合作期，呼吁修訂《收費公路管理條例》中的高速公路收費期限。

2021年，經省發展和改革委員會、省交通運輸廳和省財政廳共同研究，將S10作為全省高速公路延長合作期融資模式的創新試點項目，取得較好反響。因此，建議推廣應用延長高速公路PPP項目合作期的模式。

（四）重視PPP咨詢單位和社會資本的選擇，合理確定項目風險分配

咨詢機構需要在前期開展相應的預測和研究分析，綜合考慮項目實際情況與風險分擔等，做到PPP項目前期論證的充分與合理。加強社會資本方采購條件，從社會資本方投資能力、融資實力、相關業績等多個方面進行考量，從源頭上解決項目因融資能力不足帶來的風險，避免項目開工后因融資問題影響項目進度。

高速公路PPP項目建設周期相對較長，而且會因市場、政策等的變化產生不同類型風險。因此，高速公路的風險分配機制需在項目開展之前確定。按照財金〔2014〕113號風險收益對等、風險分配優化及風險可控等原則，在風險分擔設置的時候需綜合考慮項目回報機制、政府風險管理能力以及市場風險管理能力等要素，合理分配政府與社會資本的項目風險。

（五）探索項目創新機制

在融資模式方面，根據中央辦公廳、國務院辦公廳《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，探索“專項債券+市場化融資”模式，從而減低政府財政出資壓力。在PPP合作模式方面，探索投建營一體化，要求社會投資方有設計、建設、運營維護等全周期的服務能力，實現全生命周期管控，更好地提高高速公路利潤回流效率。在保證合理收益率的基礎上，一定程度地將收益反哺到政府可行性缺口補貼上。

五、結語

高速公路PPP項目的發展需要政府和社會資本雙重發力，政府需要在融資模式上創新，確保政府資本金來源，推動PPP項目高質量規范發展。充分發掘路衍經濟，鼓勵將發行專項債地方政府債券后騰出的財力用于重大項目資本金。社會資本企業也要做好自身融資工作，在項目公司組建過程中應著重關注項目公司組織機構設置、運營管理制度建立以及專業技術人員配置等，確保項目公司組建完成后，盡快推動項目開工建設，科學規范高效運轉。

引用

[1]翁燕珍，王利彬.投融資體制改革對交通基礎設施領域的影響——解讀《關于深化投融資體制改革的意見》[J].中國公路，2016，477（17）：56-61.

[2]于文卓.中國高速公路投融資模式研究[D].長春：吉林大學，2013.

[3]李樹峰.甘肅交通投融資的探索之路[J].中國公路，2020，565（9）：20-21.

[4]賈偉.甘肅省高速公路建設投融資問題研究[D].蘭州：蘭州交通大學，2015.

作者單位：甘肅省交通規劃勘察設計院股份有限公司