基于司法實踐的海事行政強制存在的問題及防范

高 寧

海事行政強制對于涉海行政機關①《最高人民法院關于海事法院受理案件范圍的規定》第79項至第85項規定了海事行政案件受案范圍，實施主體均為“海事行政機關”，但未對“海事行政機關”進行界定。海事行政案件除了海事管理機構相關的行政案件，還包括因不服海事行政機關作出的涉及海洋、通海可航水域開發利用，漁業，環境與生態資源保護等活動的行政行為而提起的行政訴訟案件。因此本文將海事行政案件實施主體稱為“涉海行政機關”。實現行政管理目的、維護經濟社會秩序具有重要意義。依法依規實施海事行政強制，可以有效保護當事人合法權益，彰顯司法正義，樹立涉海行政機關良好社會形象。對于海事行政強制存在的諸多問題，需要進一步強化法治思維、完善法律規范、落實執法監督、統一規范標準，全面提升新形勢下海事行政強制工作水平。

一、海事行政強制存在的問題

結合海事行政執法實踐，通過在裁判文書網檢索“行政強制”“海事”訴訟案例，尤其是對涉海行政機關敗訴案件進行分析，筆者歸納出海事行政強制存在的問題，主要有以下幾方面：

（一）行政強制行為定性存在誤解

雖然《行政強制法》第9條、第12條以列舉的方式列明了行政強制措施、行政強制執行的種類，部門規章也對行政強制進行了具體規定②交通運輸部《交通運輸行政執法程序規定》的第5章“行政強制措施”、第7章第2節“行政強制執行”、第7章第3節“申請人民法院強制執行”。，但實踐中涉海行政機關基于慣性思維和執法習慣，往往對具體行政行為是否屬于行政強制認識模糊、定性不準，尤其是海事行政強制中較為常見的船舶扣押行為。有的行政機關認為在集中整治中對相對人船舶進行集中停放不屬于行政強制措施，有的行政機關認為扣押船舶屬于程序性、過程性行為，也不屬于行政強制措施③遼寧省高級人民法院（2019）遼行終469號宋正松訴大連市公安局甘井子區分局大連灣邊防派出所司法行政管理二審行政裁定書。。對行政強制行為定性錯誤，會導致履行法定程序的缺失，從而對相對人合法權益產生侵害。

（二）行政強制程序履行存在不當

《行政強制法》對行政強制實施程序進行了明確規定，海事行政強制在遵循法律基本規定的前提下，通過行政法規、部門規章進行了細化和完善。履行行政強制法定程序對于相對人合法權益保護至關重要，但在履行法定程序中仍存在不到位、不規范的現象。如在船舶扣押清單上僅有一名行政機關的執法人員簽名而構成“單人執法”，違反了至少兩名執法人員執法的強制性規定①海南省高級人民法院（2015）瓊行終字第229號三亞雙祥帆船俱樂部有限公司與三亞市海洋與漁業局行政強制二審行政判決書。；有的行政機關扣押船舶沒有報經行政機關負責人批準，沒有通知當事人到場，沒有制作現場筆錄，沒有制作扣押決定書和清單，沒有在規定的期限內作出處理決定，沒有及時解除導致扣押期限超期等②湖南省衡山縣人民法院（2015）山行初字第4號株洲通盛運輸貿易有限公司不服衡山縣水利局水利行政強制及行政賠償一審判決書。；有的行政機關在申請人民法院強制執行前，沒有向當事人履行催告義務③大連海事法院（2021）遼72行審10號營口市老邊區農業農村綜合發展服務中心與營口市遠程水產養殖有限公司申請執行限期繳納海域使用金決定書行政裁定書。；有的行政機關在實施行政強制措施行為時，沒有依法告知當事人對其采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑，未聽取當事人的陳述和申辯，行政強制措施行為違反法定程序④最高人民法院（2019）最高法行申10324號會同縣韻渠旅游開發有限公司、湖南省會同縣人民政府再審審查與審判監督行政裁定書。；有的行政機關在申請法院強制執行時，因沒有對所有被執行人有效送達而被法院認定處罰無效裁定不予執行⑤廣州海事法院（2017）粵72行審7號肇慶海事局、陳敏華非訴執行審查民事裁定書。。

（三）行政強制期限遵守存在瑕疵

《行政強制法》《行政訴訟法》對行政強制行為和申請人民法院強制執行的法定期限進行了明確規定，旨在保護當事人合法權益和督促行政機關及時履行相關義務，但在實踐中涉海行政機關存在對行政強制行為法定期限認識不足、重視不夠現象，導致濫用行政強制期限或者怠于行使職權的問題存在。如有的行政機關對船舶實施查封、扣押的期限超過30日，或者采取措施變相延長扣押期限；有的行政機關申請超過法院強制的執行期限⑥大連海事法院（2020）遼72行審8號大連長興島經濟區社會事業管理局與郭長偉申請強制執行一審行政裁定書。；有的行政機關錯誤地認為相對人放棄復議、訴訟可以提前申請人民法院強制執行⑦寧波海事法院（2020）浙72行審18號溫嶺市港航口岸和漁業管理局、林軍慶非訴執行審查民事裁定書。。

（四）行政強制執行權理解存在偏差

《行政強制法》第13條規定對“法律規定行政機關有強制執行權”的行政機關申請人民法院強制執行予以排除，是基于行政機關執法力量配備、執法效能和執行便捷性的考慮。在司法實踐中，有的行政機關對強制執行權理解存在偏差，尤其在“排除妨礙、恢復原狀”的行政強制執行時往往把自己歸于“法律沒有規定行政機關強制執行的”行政機關，在向人民法院申請強制執行時得不到法院支持。如有的農業農村、海洋部門向海事法院申請強制執行責令被執行人退還非法占用的海域、恢復海域原狀，法院認定行政機關具有強制執行權而不應申請人民法院強制執行⑧遼寧省高級人民法院（2019）遼行審復43號大連金普新區農業農村局非訴執行審查行政裁定書。。對于此類申請強制執行，有的法院裁定不予受理，有的法院準予受理，裁定由申請人或者地方人民政府組織實施。

二、規范海事行政強制的具體措施

雖然法律、法規對海事行政強制的規定是一致的，但囿于在部門規章和規范性文件中的具體規定和細節要求有所不同，為便于表述和提出針對性措施，結合筆者工作經驗，本部分規范海事行政強制的具體措施主要立足于交通運輸部所屬海事管理機構展開。

一是進一步明確海事行政強制措施和行政強制執行事項范圍。雖然《交通運輸行政執法程序規定》和《海事行政強制實施程序規定》對海事行政強制措施和行政強制執行程序進行了規定，但并未對具體行政行為涵蓋事項進行界定。交通運輸部辦公廳《關于全面推行直屬海事系統權責清單制度的通知》（交辦海〔2018 〕19號）、《直屬海事系統權責清單》“海事行政強制”部分涉及具體行政強制7項⑨《直屬海事系統權責清單》中列明7項行政強制：內河暫扣船舶（浮動設施），內河拆除動力裝置，內河強制卸載，扣押違法運輸危險化學品及運輸工具，查封、扣押不符合保障安全生產的國家標準或者行業標準的設施、設備、器材，沉船沉物強制打撈（清除），強制清污。，涉及海上行政執法事項僅2項，對于執法實踐中存在較大分歧、行政行為定性模糊的交通管制、禁止離港、禁止進港或者驅逐出港、責令限期改正、責令駛往指定地點①2004年《中華人民共和國海事行政強制實施程序暫行規定》中將“責令立即離港”“責令臨時停航、駛向指定地點”“責令停止作業”“責令停航”“責令改航”“責令離港”“責令重新檢驗”等7種“責令類”行為列為海事行政強制措施；2012年7月頒布的《中華人民共和國海事行政強制實施程序規定》廢止了前述暫行規定，對“責令類”行為不再有性質界定，在執法實踐中產生不同認識。等常見海事行政行為沒有明確界定。建議統籌考慮經濟社會發展、服務國家戰略、優化營商環境等因素，結合《海上交通安全法》配套法規規章修訂，及時對權責清單進行調整，修訂完善《海事行政強制實施程序規定》，明確海事行政強制措施、行政強制執行涵蓋事項范圍及實施程序，以便海事管理機構統一做法、規范程序，依法實施海事行政強制，持續深化海事法治建設，保護相對人合法權益。

二是進一步規范海事行政執法程序中存在的不當行為。實踐中海事行政強制實施程序履行不到位，既有法律法規學習不夠深入、落實不到位的原因，也有現有規定不夠清晰、操作性不強的因素。雖然《海事行政強制實施程序規定》提供了相應的執法文書模板，但由于缺乏更為詳細規范的要求，可能因文書瑕疵導致法院認定執法程序存在不當。在申請強制執行前應當履行催告程序，建議制作催告通知書時載明催告具體事項、義務履行方式等具體要求。對于行政處罰對象是船舶共有人的，建議催告通知書按照當事人確認地址對全體共有人分別實施催告。執法實踐中，可以考慮通過制作行政強制程序及文書模板的方式，進一步細化標準，提醒執法人員注意文書格式規范要求，落實文書送達方式和行政強制期限要求，減少執法程序不當行為。

三是進一步強化海事行政強制審批控制和執法監督效能發揮。海事行政強制要兼顧公平和效率，既要依法依規履行法定程序，也要提升執法效能，因此海事行政強制法制審核十分重要。要加強海事行政基本法律法規學習，不斷提升法制審核人員業務素質和實踐能力，重點對行政決定是否符合法定程序要求、是否已依照法律規定送達當事人、海事管理機構是否享有強制權、是否依法實施催告、強制執行申請書等文書內容格式是否符合法定要求等內容進行審核，做到提前把關，有效審核。實踐中，積極跟蹤和深入研究海事行政強制典型案例，開展以案釋法工作，發揮典型執法案例的借鑒作用；加強執法督察隊伍能力建設，切實發揮執法督察規范與指導、預防與糾錯、督查與保障的重要作用，落實發現問題的整改反饋，注重執法考核結果運用，發揮考核評議在規范海事行政執法中的導向作用。同時，要探索海事執法和海事審判工作溝通協調機制，加強執法審判工作交流，及時消除理解偏差和錯誤認識，做到防患于未然。

三、完善海事行政強制執法長效機制相關建議

規范海事行政強制行為，完善行政執法程序，需要海事行政機關適應新形勢，順應新需求，構建新局面，概要建議如下：

第一，要結合法律法規修訂，及時梳理確定海事行政強制事項范圍，澄清當前存在的模糊認識，通過規章、規范性文件修訂形成具有操作性的程序規定和文書要求；要進一步強化對行政處罰法、行政強制法、行政許可法、行政復議法、行政訴訟法等常用行政法律法規的學習宣傳②《全國交通運輸系統法治宣傳教育第八個五年規劃（2021—2025年）》。，營造學法用法濃厚氛圍，強化法律素養和法治思維養成，不斷提升執法人員依法行政能力，規范行政強制行為；要統籌經濟社會發展，兼顧公平和效率原則，持續優化法治化營商環境，防止濫用行政強制權力行為發生。

第二，要深化學研機制，突出海事行政強制重點、難點問題研究，解決執法熱點、堵點、痛點問題，形成規范有效的做法；對重大行政強制行為要進行集體研究，充分吸收外部法律專家的建議，并對可能產生的風險后果進行充分評估，及時關注行政強制措施或者執行過程，確保執法行為符合比例原則；要強化執法監督，落實執法責任，強化執法督察、案卷評查、隨機抽查，加強問題整改反饋，不斷規范海事行政強制行為。