地方政府推動(dòng)金融支持新基建的對策建議
——以廣州市為例

黃銳生 賴昊瑩

近年來，以5G、云計(jì)算、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等為核心的新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域迎來跨越式發(fā)展的新機(jī)遇，成為促投資、穩(wěn)增長的重要支撐，將有力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會質(zhì)量、效率、動(dòng)力的巨大變革。本文以廣州市為例，研究地方政府如何加快建設(shè)新基建投融資體系，多方位著力吸引多元化投資主體，暢通投融資機(jī)制，有效推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

廣州市新基建投資及產(chǎn)業(yè)布局特征分析

在傳統(tǒng)基建效益遞減的背景下，5 G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等具有滲透潛力的新型基礎(chǔ)設(shè)施成為目前基建投資增長的新亮點(diǎn)。2020年，廣州市簽約首批7 3個(gè)數(shù)字新基建重大項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1800億元。

（一）市場整體需求較大，未來仍處于上升階段

一是新基建投資需求較大。廣州市工業(yè)和信息化局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2022年6月，廣州已累計(jì)建成6.7萬座5G基站和新能源汽車換電站約10 0個(gè)。到2025年，廣州計(jì)劃全面覆蓋5G網(wǎng)絡(luò)，建成8萬座5G基站和400個(gè)換電站，建成800公里智能化道路。二是大數(shù)據(jù)中心布局總量需求大。廣州市的中小企業(yè)數(shù)字化程度相對較低，對數(shù)據(jù)快速鏈接及傳輸?shù)囊蟛⑽赐耆w現(xiàn)。當(dāng)前企業(yè)數(shù)據(jù)得到存儲的不到10%，得到開發(fā)利用的不足2%，數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代新生產(chǎn)要素的作用沒有充分發(fā)揮出來。由此可見，隨著產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的提升，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互聯(lián)的整體要求，廣州對于5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施的需求仍處于上升階段。

（二）集中發(fā)力新基建，重點(diǎn)平臺建設(shè)仍處于早期階段

廣州市首批7 3個(gè)數(shù)字新基建重大項(xiàng)目集中簽約，涵蓋5G、人工智能、大數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智能充電樁等重點(diǎn)項(xiàng)目。廣州科學(xué)城正推進(jìn)建設(shè)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展示范區(qū)以及中國新基建產(chǎn)業(yè)園，計(jì)劃打造航天云網(wǎng)、阿里飛龍工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺、中船“船海智云”等一批國家級工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。通過產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)園配套，為相關(guān)行業(yè)企業(yè)的進(jìn)駐以及產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展奠定基礎(chǔ)。部分重點(diǎn)平臺的建設(shè)處于早期階段。

（三）產(chǎn)業(yè)龍頭相對缺乏，后續(xù)發(fā)展?jié)摿薮?/h3>

總體來看，廣州市在新基建相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，已經(jīng)具有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，集聚了一定數(shù)量的企業(yè)，但整體仍屬于中等規(guī)模，龍頭企業(yè)相對匱乏，特別是技術(shù)處于領(lǐng)先地位的企業(yè)較少，無法有效實(shí)現(xiàn)行業(yè)整合，推動(dòng)新基建商業(yè)模式的進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展。

廣州市與國內(nèi)部分城市新基建相關(guān)政策措施對比

目前，廣州市新基建在整體規(guī)劃以及行業(yè)培育上已經(jīng)處于領(lǐng)先的位置，先后出臺《廣州市加快打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新引領(lǐng)型城市的若干措施》《廣州市加快5 G 發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2019—2021年）》《廣州市關(guān)于推進(jìn)新一代人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行動(dòng)計(jì)劃（2 0 2 0—2022年）》等具體發(fā)展規(guī)劃。隨著新基建、新消費(fèi)為代表的新經(jīng)濟(jì)對整體經(jīng)濟(jì)的支撐作用進(jìn)一步凸顯，全國各主要城市相繼出臺了新基建行動(dòng)計(jì)劃以及支持政策，進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃，進(jìn)一步加大投資扶持力度。綜合來看，這些新基建政策呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)：

一是突出結(jié)合地方特色。如北京市的新基建重點(diǎn)關(guān)注底層基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)用結(jié)合以及安全保障等領(lǐng)域，特別是注重安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立安全防護(hù)基礎(chǔ)技術(shù)產(chǎn)品體系，形成多層級的安全服務(wù)能力。上海市重點(diǎn)明確新基建的四大特色領(lǐng)域，包括以新一代網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施為主的“新網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)；以創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施為主的“新設(shè)施”建設(shè)；以人工智能等一體化融合基礎(chǔ)設(shè)施為主的“新平臺”建設(shè)；以智能化終端基礎(chǔ)設(shè)施為主的“新終端”建設(shè)。

二是注重基礎(chǔ)設(shè)施與行業(yè)發(fā)展相匹配。各地在建設(shè)政府主導(dǎo)的、具有公共屬性的如5 G、充電樁等新型基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，更加注重對涉及數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)研發(fā)領(lǐng)域以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的培育投入，如加大力度建設(shè)大數(shù)據(jù)中心以及投入開發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園，以進(jìn)一步推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

三是金融支持重點(diǎn)關(guān)注新基建產(chǎn)業(yè)培育。在新基建投融資政策支持方面，各地市重點(diǎn)關(guān)注新基建的產(chǎn)業(yè)培育，通過發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金杠桿作用，吸引鼓勵(lì)更多社會資本參與行業(yè)發(fā)展。

廣州市金融支持新基建應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的方面

新基建剛剛起步，大量社會資本尤其是民間資本對于進(jìn)入新基建領(lǐng)域仍處于觀望狀態(tài)。筆者認(rèn)為，廣州市推動(dòng)新基建的投融資應(yīng)著重關(guān)注以下方面。

（一）新基建的政府資金投入來源面臨約束

根據(jù)廣州市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2022年，廣州市一般公共預(yù)算收入1854.7億元，一般公共預(yù)算實(shí)現(xiàn)支出3014.2億元，存在近1200億元的資金缺口。盡管通過上級補(bǔ)助、動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、上年結(jié)轉(zhuǎn)等多種途徑，以及國家提出通過增加赤字率和地方專項(xiàng)債券額度等方式為基建提供新的資金支持空間，但地方政府主導(dǎo)的新基建項(xiàng)目所需配套資金融資仍面臨一些制度性約束。

（二）新基建的投融資主體亟須多元化

與傳統(tǒng)基建相比，新基建項(xiàng)目是旨在提供智能化產(chǎn)品和服務(wù)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型。其主要以信息科技如人工智能、5 G、區(qū)塊鏈為支撐，技術(shù)密集，偏重于創(chuàng)新領(lǐng)域。新基建的軟件系統(tǒng)、硬件設(shè)備會有更高頻次的迭代，在技術(shù)發(fā)展的不同階段需要持續(xù)引入增量資金提供支持。需要鼓勵(lì)多元化主體參與新型基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，以適應(yīng)市場需求的快速變化。

（三）新基建的投融資機(jī)制體制有待完善

新基建集成了硬件與軟件，與新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式、新產(chǎn)品聯(lián)系緊密。由于技術(shù)密集的特點(diǎn)，軟件往往在新基建產(chǎn)品價(jià)值中占據(jù)了更為重要的地位。因此，新基建更需要在融資形式上創(chuàng)新。目前國內(nèi)針對物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施由誰投資建設(shè)、如何運(yùn)營、獲利后如何進(jìn)行商業(yè)合作等模式仍不清晰，致使大量社會資本尤其是民間資本對于進(jìn)入新基建領(lǐng)域仍存疑慮，影響機(jī)構(gòu)和企業(yè)參與項(xiàng)目建設(shè)的主動(dòng)性、積極性。

（四）新基建產(chǎn)業(yè)鏈需要金融產(chǎn)品及服務(wù)的創(chuàng)新支持

傳統(tǒng)基建的產(chǎn)業(yè)鏈較短，后期使用運(yùn)營與建設(shè)分離的特點(diǎn)與新基建有顯著的區(qū)別。新基建往往與產(chǎn)業(yè)鏈布局同步，產(chǎn)業(yè)鏈布局直接影響了基礎(chǔ)設(shè)施的效益，如工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等，其建設(shè)與運(yùn)營往往一體化，并形成較長的產(chǎn)業(yè)鏈。從初期硬件建設(shè)到軟件安裝調(diào)試，再到參與后期的運(yùn)營、技術(shù)支持等都需要專業(yè)性的企業(yè)機(jī)構(gòu)參與。除了資產(chǎn)持有人持續(xù)的資金投入和技術(shù)支持外，也需要政府引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新服務(wù)與產(chǎn)品，建立與新基建參與者的長效合作機(jī)制，配合新基建項(xiàng)目提供全生命周期的金融服務(wù)。

廣州市金融支持新基建的相關(guān)建議

未來5至10 年，新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)⒂瓉砜缭绞桨l(fā)展的新機(jī)遇，成為促投資、穩(wěn)增長的重要支撐，將有力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會質(zhì)量、效率、動(dòng)力的巨大變革。由此，廣州市應(yīng)搶抓風(fēng)口，深度布局，多方位著力吸引多元化投資主體，暢通投融資機(jī)制，有效推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加大配套政策資金支持力度

第一，加強(qiáng)針對新基建領(lǐng)域的預(yù)研預(yù)判，強(qiáng)化投資方向引導(dǎo)。制定出臺金融支持新基建的具體指導(dǎo)性意見，明確重點(diǎn)支持方向及領(lǐng)域，在重點(diǎn)配套和完善新型基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制體制的同時(shí)，注重加強(qiáng)對新經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的扶持，多措并舉，形成金融支持全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的指導(dǎo)性意見。

2022年7月，集北斗導(dǎo)航、5G通訊、人工智能、無人駕駛等技術(shù)于一體的廣州港南沙港區(qū)四期全自動(dòng)化碼頭投入運(yùn)行。圖/中新社

第二，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套資金的支持力度。積極向中央和省級層面爭取相關(guān)支持，為新基建投入新增的配套資金；在財(cái)政政策方面，對于主營業(yè)務(wù)涉及新基建核心技術(shù)研發(fā)的企業(yè)，建議以研發(fā)項(xiàng)目為單位、以研發(fā)階段為權(quán)重，給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼扶持；對于具有較多公益價(jià)值的新基建項(xiàng)目，在建設(shè)初期給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠；在金融政策方面，發(fā)揮開發(fā)性金融的作用，積極對接國家開發(fā)銀行等政策性銀行，支持系統(tǒng)性重大核心項(xiàng)目落地。

第三，做好財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)。通過專項(xiàng)債、PPP（政府與社會資本合作）等模式支持新基建，發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，配合降低融資成本、減稅降費(fèi)、加大對研發(fā)成本的補(bǔ)貼等。

（二）強(qiáng)化政府引導(dǎo)作用，多渠道拓展資金來源

第一，設(shè)立針對新基建領(lǐng)域的政府開發(fā)基金及產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。對新基建中需要重點(diǎn)發(fā)展、系統(tǒng)性建設(shè)的行業(yè)，特別是前期投入規(guī)模大、投資回報(bào)周期長的領(lǐng)域，建議設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，通過資本金出資、股權(quán)投資、債權(quán)投資等多種投資方式支持新基建。針對新基建領(lǐng)域相關(guān)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)，建議設(shè)立廣州市、區(qū)兩級政府主導(dǎo)的政府引導(dǎo)基金，通過股權(quán)投資和債權(quán)投資等多種方式支持區(qū)域內(nèi)新基建企業(yè)，研發(fā)核心技術(shù)，推動(dòng)區(qū)域性企業(yè)發(fā)展壯大。

第二，留存國有企業(yè)專項(xiàng)基金支持上下游的新基建重點(diǎn)項(xiàng)目，發(fā)揮國有資本的作用。選擇部分上下游關(guān)聯(lián)新基建項(xiàng)目的大型國企，通過每年留存一定比例利潤的方式，設(shè)立國有企業(yè)專項(xiàng)基金，通過項(xiàng)目貸款、項(xiàng)目股權(quán)投資等方式，將這些資金注入上下游新基建重點(diǎn)項(xiàng)目，提供精準(zhǔn)支持。

（三）明確市場的主導(dǎo)作用和建設(shè)角色，激發(fā)各類市場主體投資活力

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好政府、企業(yè)等各方資源，特別是對社會資本參與新基建要從政策、資金、管理等多個(gè)方面給予足夠的引導(dǎo)和扶持。進(jìn)一步放開市場準(zhǔn)入，對各類型資本一視同仁。

第一，鼓勵(lì)私募股權(quán)基金參與投資，重點(diǎn)支持新基建項(xiàng)目。對于相關(guān)私募股權(quán)基金備案建立綠色通道，在所得稅等方面給予一定優(yōu)惠政策，吸引市場私募股權(quán)基金助力新基建項(xiàng)目投資初期發(fā)展。

第二，引導(dǎo)保險(xiǎn)資金定向投資，建設(shè)新基建的投資長效機(jī)制。提高保險(xiǎn)資金股權(quán)投資的限制比例，根據(jù)不同類型保險(xiǎn)資金的資金來源和風(fēng)險(xiǎn)偏好，引導(dǎo)其定向投資長期的新基建項(xiàng)目。鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金成為新基建企業(yè)的長期戰(zhàn)略股東，降低企業(yè)的債務(wù)壓力和融資成本，構(gòu)建新基建的投資長效機(jī)制。

第三，積極申請不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（R E I Ts）試點(diǎn)，拓展融資渠道。2020年4月30日，中國證監(jiān)會、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(R EI Ts)試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》，提出盡快推出基礎(chǔ)設(shè)施R E I Ts 試點(diǎn)項(xiàng)目。一些新基建項(xiàng)目前期投資大，折舊占比高，單體項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)回本一般需要5 年左右，實(shí)現(xiàn)盈利往往需要更長時(shí)間。引入R E I Ts 模式能通過更多元、低成本的市場化融資渠道推動(dòng)項(xiàng)目投資，助力行業(yè)發(fā)展。

（四）鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈金融合作

第一，新基建缺乏金融機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)意義上的抵押品，需要?jiǎng)?chuàng)新融資方式。此外，長周期的投資不應(yīng)該以過程時(shí)點(diǎn)論成敗，也不應(yīng)該從單一維度進(jìn)行評價(jià)，而應(yīng)結(jié)合合規(guī)性、收益性和社會價(jià)值來進(jìn)行長周期的綜合評判。只有相關(guān)政府部門以及投資的主體和企業(yè)，尤其是國有企業(yè)，不以短期利益為導(dǎo)向，才能有效激發(fā)各類主體的積極性。

第二，鼓勵(lì)銀行與大型新基建領(lǐng)域企業(yè)合作開展供應(yīng)鏈金融融資，提供完整的產(chǎn)業(yè)鏈融資支持。鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)、運(yùn)營商以及互聯(lián)網(wǎng)公司結(jié)成融合型產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，開放創(chuàng)新平臺等；允許企業(yè)在符合法律法規(guī)要求的前提下，多元化投資、多元化建設(shè)、多元化運(yùn)營；通過政府購買服務(wù)、國有企業(yè)投資建設(shè)、第三方公司租用經(jīng)營等方式探索更多增值服務(wù)。

（五）配套金融相關(guān)措施，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展及模式創(chuàng)新

第一，發(fā)揮政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)和企業(yè)主體作用，促進(jìn)金融創(chuàng)新資源集聚，完善各類要素支撐，建立健全相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制，降低建設(shè)和運(yùn)維成本，培育產(chǎn)業(yè)鏈。除了引導(dǎo)銀行等金融機(jī)構(gòu)和地方產(chǎn)業(yè)基金對參與新基建的高新企業(yè)提供更為全面的資金配套外，完善I P O 和債券發(fā)行注冊制度，在R E I Ts等工具的使用過程中提供政策支持，應(yīng)是較好的扶持做法。

第二，鼓勵(lì)支持金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)創(chuàng)新投融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)融資多元化?？赏ㄟ^開發(fā)以未來收益權(quán)為主、知識產(chǎn)權(quán)為抵押的金融產(chǎn)品等方式，不斷吸引社會資本參與新基建項(xiàng)目。

第三，充分發(fā)揮科創(chuàng)板的作用，加快發(fā)展多層次資本市場，在相關(guān)高技術(shù)企業(yè)開展并購、上市、發(fā)債等業(yè)務(wù)時(shí)，予以更多的支持。