建設宜居宜業和美鄉村的實踐探索
——基于陜西省扶風縣的調研與思考

黎 潔 王維博 吳 俁

建設宜居宜業和美鄉村，事關全面推進鄉村振興，事關農業農村現代化，事關億萬農民對美好生活的向往。

如何建設宜居宜業和美鄉村？西安交通大學公共政策與管理學院課題組聚焦鄉村建設主題，先后兩次深入陜西省寶雞市扶風縣進行專題調研，實地走訪該縣法門鎮、杏林鎮、召公鎮所屬6個村，召開3場鎮村座談會、2場縣級座談會，對縣級有關部門、鄉鎮、村委會負責人進行了深入訪談，收集了大量一手資料并形成調研報告。本文重點對扶風縣建設宜居宜業和美鄉村的實踐探索進行總結和思考，并探討其做法對其他地區特別是西部地區人口流出縣、農業大縣的啟發和借鑒價值。

扶風縣建設宜居宜業和美鄉村的實踐探索

扶風縣隸屬于陜西省寶雞市，地處關中平原西部，是原國家級貧困縣，屬于較為典型的農業大縣。近年來，扶風縣始終堅持農業農村優先發展，把打造“鄉村振興先行區”作為全縣“三縣五區”（即新型工業強縣、現代農業強縣、文旅融合強縣；優勢產業聚集區、鄉村振興先行區、全域旅游示范區、綠色發展樣板區、幸福樂業宜居區）建設目標之一。特別是狠抓鄉村振興“三項重點”任務，即通過抓鄉村建設強“宜居”之基、抓鄉村發展固“宜業”之本、抓鄉村治理鑄“和美”之魂，初步探索出一條建設宜居宜業和美鄉村的新路子，其做法對其他地區特別是西部地區人口流出縣、農業大縣具有一定的啟發和借鑒價值。

（一）抓建設強“宜居”之基

“宜居”是鄉村建設的基礎。扶風縣著重在農村基礎設施管護、基本公共服務供給和人居環境整治上下功夫，不斷朝著使“農村基本具備現代生活條件”的目標努力。

第一，強化農村基礎設施管護。扶風縣在加快推進天然氣進村入戶等農村基礎設施現代化建設的同時，更加注重農村基礎設施管護，建立了長效管護機制。一是明確管護范圍。把通村公路、農村小型水利工程、農村廁所、互助幸福院、衛生室、公共文化設施、體育健身設施、電力設施、生活垃圾、生活污水處理設施全部納入管護范圍，并從職責、管護標準、人員經費、考核等方面分別制定了管理辦法。二是健全責任體系。特別是在村級設立管理站，選聘一名站長和若干管護員，負責日常管護。管護員優先選用脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶、低保對象等農村低收入人群；原則上10 0 0人以下的行政村不超過8人、1000-3000人的不超過10人、3000人以上的不超過14人，每人每月補助不低于6 0 0元。三是落實管護經費。銜接過渡期內市縣每年按一定比例給予補助，如農村生活垃圾設施、生活污水處理設施每個行政村補助1萬元，市縣財政按照5∶5分擔。

扶風縣美陽村人居環境新貌。圖/王維博

第二，提升農村基本公共服務供給水平。扶風縣積極適應農村人口不斷向縣城集聚趨勢，及時調整優化公共服務供給。一是加大財政投入。2022年全縣財政支出2 6.4 億元，其中民生支出22.4億元，占財政支出的85%左右。二是改善公共服務設施。通過撤并、新建、改擴建等方式，對公辦幼兒園、中心及區域敬老院等進行改造提升。同時注重服務平臺建設，構建起縣政務服務中心、鎮便民服務中心、村便民服務站三級服務網絡平臺，基本實現群眾辦事不出鎮、不出村。三是推進縣鄉村公共服務一體化。積極創建縣域義務教育優質均衡發展縣和縣域學前教育普及普惠縣，成立領導小組，出臺實施方案，明確重點任務和創建步驟，建立指標體系等，扎實推進創建工作。

第三，持續改善農村人居環境。扶風縣聚焦農村改廁、垃圾處理、生活污水治理，全面整治提升農村人居環境。一是突出系統謀劃。全面實施農村人居環境“百村凈化、十村示范”工程，對116個行政村進行全面整治，同時選擇10個基礎條件較好、經濟實力較強、發展潛力較大的行政村進行重點示范。二是注重群眾參與。如推行“五群”工作法（聽群眾說、向群眾講、帶群眾干、請群眾評、讓群眾享）；組織開展最美庭院評比，村一級舉辦擂臺賽、爭奪流動旗；設立人居環境集中整治日，建立農戶門前“五包”制度（包衛生、包秩序、包綠化、包整潔、包設施），鼓勵群眾在門前屋后種植本地花、本地樹等。三是強化責任落實。如杏林鎮建立了“鎮領導包片、鎮干部包村、村干部包組”的工作責任制，特別是壓實村級干部責任，對各村實行周抽查、月通報、季點評等常態化督查。

（二）抓發展固“宜業”之本

“宜業”是鄉村建設的關鍵。扶風縣著重在鄉村產業發展和農民就地就近就業上求突破，不斷創造更多農民就地就近就業機會。

第一，大力發展鄉村產業。扶風縣高度重視鄉村產業發展，鄉村產業遍地開花。目前主要有兩種典型模式：一種是培育村鎮工廠。出臺培育和發展村鎮工廠實施意見，從政策上鼓勵支持創辦村鎮工廠。此類模式主要是由外出務工人員返鄉創辦，或蘇陜對口幫扶創辦的生產加工型工廠和加工車間，如召公鎮后董村老曹家食品經營有限公司、午井鎮午井村福洪電子加工廠、段家鎮段家村寶雞蘇陜鑫藝工藝品有限公司等。另一種是發展壯大村集體經濟。統籌整合涉農資金，采用“黨支部+合作社+基地+農戶”“黨支部+公司+農戶”等經營模式，如杏林鎮楊家溝村大櫻桃和苗木產業、絳帳鎮鳳鳴村獼猴桃產業、天度鎮南陽村蘋果產業等比較具有代表性，為農民創造了在“家門口”就業的機會。

第二，促進農村一二三產業融合發展。扶風縣不斷延長產業鏈、提升價值鏈，推動鄉村產業發展向深度和廣度進軍。比較典型的有：法門鎮馬家村食用菌產業，集生產、加工、銷售、研學、旅游為一體，除菌種研發、菌棒生產、加工香菇醬等副產品外，還建成食用菌工程技術中心、食用菌文化體驗館、菌湯養生火鍋城，把食用菌產業與培訓、文化、旅游有機結合；天度鎮下寨村甜柿子產業，初步形成集示范、科研、觀賞、采摘、苗木繁育、儲藏和深加工為一體的現代農業產業化示范園。

第三，促進農民就地就近就業創業。扶風縣采取多種途徑，拓寬農民就地就近就業渠道。一是提升農民就業創業技能。依托用人單位、龍頭企業、培訓機構、高等院校等開展技能培訓，鼓勵農民學習縫紉、電焊、養殖、家政等實用技術，同時適應新業態發展，培育孵化“農村網紅”和“鄉村主播”。二是創造更多就業崗位。主要通過培育村鎮工廠、發展壯大農村集體經濟、設置農村基礎設施管護等公益性崗位，為農民提供更多就地就近就業機會，如村鎮工廠寶雞華保家具，92%的員工為當地農民。三是提供就業創業扶持。主要通過貼息貸款、創業貸款等提供資金扶持，同時在勞動力較多、交通便利的行政村和居民聚居點，創辦“鄉村就業空間”，為農民提供就業創業便民服務。

（三）抓治理鑄“和美”之魂

“和美”是鄉村建設的價值追求。扶風縣著重在創新鄉村治理方式和農村精神文明建設上做文章，努力為農村創造積極向上的文明風尚和安定祥和的社會環境。

第一，注重鄉村治理方式創新。扶風縣積極探索鄉村治理方式方法創新。一是推行“三化”治理模式。法門鎮美陽村創新推行“三化”治理模式（小區化建設、物業化管理、網格化服務）。特別是在物業化管理上，整合村內黨員、網格員、公益崗位、志愿者等，組建村級物業管理站，從村集體經濟收入中切塊作為經費保障,為村民提供優質便捷的服務。二是設立人才議事廳。召公鎮聚糧村探索設立村級“人才議事廳”，掌握本村在外人才基本情況，建立人才智庫，實施“人才回引”計劃；選聘本村創業能人、退役軍人、致富大戶、返鄉大學生等擔任村級發展顧問，定期召開振興座談會、項目對接會、發展議事會、成果評價會，推動返鄉創業人才參與鄉村治理、積極投身村級事業發展。

第二，狠抓農村精神文明建設。扶風縣主要依托新時代文明實踐活動，狠抓農村精神文明建設。構建“縣文明實踐中心、鎮文明實踐所、村文明實踐站”三級全覆蓋的組織架構體系，聚焦學習宣傳理論政策、培育踐行社會主義核心價值觀、豐富活躍文化生活、持續深入移風易俗、幫助解決困難問題等核心內容，探索培育“老羅說事”“天度播講”“皂角樹下話新風”等實踐品牌。同時，搭建縱橫交錯的志愿服務網絡。縱向上，組建志愿服務總隊、志愿服務大隊、志愿服務中隊、志愿服務分隊；橫向上，組建黨員先鋒、理論宣講、青年、巾幗、鄉村振興、法律、文化藝術、科技科普、衛生健康、禁毒禁賭、社會監督等11個特色志愿服務隊，形成“群眾點單（基層報單）、中心派單、鎮街（部門）接單、志愿服務隊買單、群眾評單”的運行模式。

總之，通過以上實踐探索，一幅現代版的扶風“富春山居圖”正在漸次呈現。一是鄉村更“宜居”。農村基礎設施更加完善，形成有人管、有錢管、有機制管的長效機制；農村基本公共服務可及性、均等化程度大幅提升；農村人居環境持續改善，村容村貌煥然一新，生活垃圾處理形成“村收集、鎮轉運、縣處理”模式，生活污水治理率達到65%。二是鄉村更“宜業”。培育村鎮工廠9 0 余家，就地就近吸納就業3 0 0 0 余人；農村集體經濟持續壯大，收益在50萬元以上的村集體達到10個，帶動農民增收致富效果明顯。三是鄉村更“和美”。鄉村治理效能有效提升，農民精神風貌全面提振。

建設宜居宜業和美鄉村的啟示和建議

宜居宜業和美鄉村的內涵極其豐富，這三者的核心要素并非相互割裂、相互獨立的，而是一個有機統一、相互支撐的整體。因此，應從整體上統籌謀劃和系統推進。陜西省扶風縣的實踐探索，對其他地區特別是西部地區人口流出縣、農業大縣具有一定的啟發和借鑒價值。

扶風縣馬家村食用菌生產基地。圖/王維博

第一，建設宜居宜業和美鄉村應加快補齊基礎設施和公共服務短板。瞄準“農村基本具備現代生活條件”目標，加快補齊農村基礎設施和公共服務短板。一是完善農村基礎設施。除持續改善水電路等傳統的基礎設施外，還要注重新能源汽車充電樁、農村電商等新型基礎設施建設。借鑒推廣扶風縣做法，全面建立基礎設施管護長效機制，實現“有人管、有錢管、有機制管”的目標。二是強化農村基本公共服務供給縣域統籌。高度關注農村人口空間分布變化趨勢，調整優化公共服務資源空間布局。完善縣鄉村功能銜接互補的公共服務體系，持續推進縣域醫共體建設，并逐步向“健共體”轉型；深入開展縣域義務教育優質均衡縣和學前教育普及普惠縣創建，加快建立健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，以及縣鄉村三級就業服務網絡，切實增強公共服務的均衡性和可及性。三是扎實開展農村人居環境整治。進一步加大財政投入，積極探索農村人居環境整治多元投入機制，特別是要突出鄉村產業發展對改善農村人居環境的帶動促進作用。同時，要因地制宜、統籌推進農村改廁、生活污水治理和生活垃圾治理，逐漸從注重點位打造向整村全域推進轉變。

第二，建設宜居宜業和美鄉村應大力促進鄉村產業高質量發展。只有產業興旺了，才能為農民創造更多就地就近就業機會，農民才能持續增收致富。一方面，做優做大鄉村特色產業。加強鄉村產業發展整體規劃，特別是要做好“土特產”文章，緊緊依托本地區特色資源優勢確定主導產業，通過聯村共建、聯村發展等，推動鄉村產業集聚化、規模化發展，形成品牌效應，避免“小而散”和同質化。同時，要著力破解鄉村產業用地難題，在新編縣鄉級國土空間規劃時，預留一定比例的建設用地機動指標，優先滿足鄉村產業發展合理用地需求。另一方面，推動以農業為主導的一二三產業融合發展。在縱向上，延伸產業鏈深度，抓好農產品深加工，逐步向品種培育、精深加工、生產銷售、品牌塑造等產前、產中、產后全產業鏈拓展；在橫向上，拓寬產業廣度，重點要推進農文旅深度融合，做精生態觀光、農事體驗、科普教育、研學實踐等項目。此外，借鑒推廣扶風縣做法，辦好村鎮工廠，積極引進企業落戶到村，特別是要注重吸引本地在外務工經商人員回鄉創辦企業，為農民提供更多就地就近就業機會。

第三，建設宜居宜業和美鄉村應持續加強和改進鄉村治理。一是健全縣鄉村三級治理體系功能。采用清單管理等方式，進一步明確縣鄉村三級職責。總的原則是加強縣級統籌協調、抓鄉促村職責，特別是要推動鄉鎮擴權賦能，確保權責相當，發揮承上啟下的關鍵節點作用，夯實村級組織基礎，提升具體執行效能。同時縣鄉村三級要密切配合、上下聯動。二是完善和推廣務實管用的鄉村治理方式。健全積分制體系，聚焦鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理等細化積分項目；創新積分形式，堅持正向激勵和反向約束并舉，設置基礎得分、獎勵得分和懲罰得分等；拓展積分應用領域，在現有實物兌換、精神獎勵基礎上，探索積分制與村集體經濟分紅相結合等，發揮“小積分”撬動“大治理”作用。借鑒推廣扶風縣美陽村“小區化建設、物業化管理、網格化服務”治理模式。三是注重鄉村歷史文化挖掘。在歷史文化比較厚重的村莊，建立村史館，記錄村莊發展變遷、風俗習慣、歷史典故、重大事件、鄉賢名人等，留住鄉愁、激活記憶、教化后人，更好推動農村精神文明建設。

第四，建設宜居宜業和美鄉村應抓緊建立健全推進保障機制。宜居宜業和美鄉村建設涵蓋農村生產、生活、生態方方面面，是一項長期任務、系統工程，需要統籌協調、一體推進。一是加強頂層設計。建議在國家層面出臺建設宜居宜業和美鄉村指導意見，明確總體要求、基本原則、主要目標、重點任務、保障措施等，并根據新形勢新任務，在《美麗鄉村建設指南》基礎上制定《和美鄉村建設指南》。二是構建多元主體參與機制。堅持農民主體地位，借鑒推廣扶風縣設立人居環境整治日、人才議事廳等做法，綜合運用公益崗位、積分制、村規民約等方式，持續提升農民參與熱情。特別是在農村人口“空心化”背景下，要充分利用互聯網等信息化手段，吸納本地在外人員在線參與鄉村建設，或鼓勵引導其回鄉創業、參與鄉村治理等。同時，還要發揮好政府規劃引導、政策支持、考核激勵等作用，發揮企業在資金、市場、技術等方面優勢，發揮社會組織公益性、靈活性優勢。三是持續加大資金投入。通過財政、金融、社會資本等多渠道加大投入，進一步提高資金使用效益，為建設宜居宜業和美鄉村提供堅實的資金保障。