政策工具視角下我國農村體育政策分析

時光龍

（安徽醫學高等?？茖W校公共基礎學院，安徽 合肥 230601）

2002 年《中共中央、國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》［1］7 月下發。 全國體育工作會議8 月22 日至23 日在京舉行， 這是新中國成立以來首次以國務院名義召開的全國體育工作會議。 同年國家體育總局、農業部聯合發布了《農村體育工作暫行規定》［2］，標志著進入新世紀我國農村體育迎來了新的發展局面。 隨后，2006 年和2007 年國家層面連續出臺了 《關于印發＜關于實施農民體育健身工程的意見＞的通知》［3］和《“十一五”農民體育健身工程建設規劃》［4］2 份國家層面的農村體育政策文件， 足以體現出該時期國家對農村體育工作的重視。 近年來，伴隨著鄉村振興計劃的實施，我國農村體育工作再次迎來了新的發展機遇。

農村體育是我國體育和農村工作的重要組成部分。 狹義上的農村體育可以是田間地頭農民勞作， 或是農民閑暇時利用農村體育設施進行的體育活動或比賽。 廣義上的農村體育包括農村體育設施、體育活動、體育產業、體育人員等多個方面。 現有研究多以實地考察、邏輯分析和文獻資料法等方式研究農村體育活動社會現象［5］、農村體育內涵辨析［6］和政策發展歷程［7］等方面。以上研究雖能較為全面的呈現農村體育基本面貌，但缺少從政策學角度分析現有農村體育政策內部的規律。

政策是推動事物發展重要動力［8］，伴隨著鄉村振興計劃的持續深入，政策先導作用尤為突顯［9］。 但現階段我國農村體育發展仍存在資金投入不足、基礎設施荒廢、健身場地選址不合理、缺乏相關體育人員指導等一系列問題。 現階段我國農村體育政策實施效果并不理想，政策內容上仍有待改進。 對此，文章引用了目前國內外先進的政策工具分析理論， 通過收集國家層面農村體育政策， 在此基礎上對我國農村體育政策文本進行編碼分析。 得到了我國農村體育政策內部工具使用相關結果，通過總結分析提出相應的改進策略。 以期對我國農村體育的發展和相關政策的制定提供借鑒。

1 資料選取與研究方法

1.1 資料選取

文章選取的農村體育政策是指國家層面發布的有關政策，包含了黨中央、國務院、各部委、總局等部門發布的國家層面農村體育政策，其內容上涵蓋：農村體育基礎工程、賽事、公共服務等多個方面。 政策選取的渠道主要通過國務院、各部委和總局的門戶網站政策查詢欄目對關鍵詞進行檢索， 檢索關鍵詞有：“農民體育”“鄉村體育”“縣域體育”等，然后梳理出那些可能被遺漏的政策文本， 以最大限度增加文本選取的全面性。

近年來出臺多以國家層面為主， 政策出臺部門涉及農村農業部、體育總局、財政等有關部委。 因此，在檢索平臺的選取上，選擇了“國務院”“國家體育總局”“農村農業部”等有關部委的官方網站作為農村體育政策檢索平臺。 此外，在關鍵詞的查找方面，本文將查找范圍適度擴大，與農村體育相關的關鍵詞均被納入檢索，如鄉村體育、縣域體育、農民體育等，政策篩選時間上不設具體限制。 通過檢索初步得到56 條相關政策文本。 2 次篩選后，本文選取政策標題必須為國家級層面的農村體育政策，文本類型須為法律法規、條例、通知、規劃、意見等，將動態信息、活動報道、部門動態、工作報告等無關或相關度底的文本剔除［10］。 經過以上的反復篩選后，共梳理出6 條我國農村體育的政策文本（見表1）。

1.2 研究方法

研究方法上主要采用了內容分析法。 在社會學研究中，內容分析法是20 世紀開始興起的一種新的文獻研究方法，通過考察人們所寫文章、書籍、信件等解讀人們的行為、態度等特征［11］。 1948 年，拉斯韋爾提出了著名的描述傳播行為“5W”模式。 此后，該方法開始如雨后春筍般發展起來。 其中對內容分析影響最大的是拉扎斯菲爾和貝爾森2 位學者提出的： 內容分析是一種在事物傳播過程中所顯示出來的內容進行客觀的、系統的、定量的描述的研究技術［12］。 本文正是在這些前人研究基礎之上，采用內容分析，對我國農村體育政策文本進行分析。 以期能夠更清晰的刨析我國農村體育的發展脈絡與問題所在。

2 我國農村體育政策框架搭建

政策工具方面學界主流采用的是Rothwell 和Zegveld［13］提出的政策工具分類，其將政策工具分為了供給型工具、環境型工具以及需求型工具；此外，McDonnell 和Elmore［14］將政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具和制度變遷工具。 Schneide 和Ingrain［15］將政策工具分為權威型工具、能力型工具、誘因型工具、象征及勸誡型工具以及學習型工具。 本文根據我國農村體育的內容特征與Rothwell 和Zegveld 提出的政策工具內容最為相近，且學界多使用該政策工具，說明了該政策工具使用的成熟性。 因此本文采用Rothwell 和Zegveld所提出的政策工具分類。

此外， 根據我國農村體育政策出臺的時間階段性特點和出臺的內外部環境背景， 構建了Y 維度分析框架。 在此基礎上，搭建了文章的二維分析框架，即本研究將從政策工具維度和政策發展階段2 個維度展開。

2.1 X 維度：政策工具維度

政策工具維度方面，文章采用了Rothwell 和Zegveld 提出的政策工具分類。 結合文本特征，在供給型工具、環境型工具以及需求型工具3 個政策工具下又建立了若干子類目。 其中供給型政策工具下二級類目包括：信息化建設、人才培養、資金投入、技術支持和基礎設施，以上類目反映了我國農村體育政策的發展特征， 也能夠展示出我國農村體育在基本要素方面表現；環境型政策工具下二級類目包括：財政金融、法律管制監督、政策支持、目標規劃與組織變革，需求型政策工具下二級類目包括：市場管制、服務外包、產業培育、互動交流和公共服務。 由此，X 維度方面共包括3 個一級類目和15 個對應的二級子類目。

2.2 Y 維度：發展階段維度

以時間為縱向維度， 多維度解析我國農村體育政策將能更好的呈現出政策工具使用情況。 對此，本研究引入了發展階段維度。 發展階段的劃分上，主要是依據我國農村體育政策出臺重要年份，同時結合我國“五年發展規劃”時間段為支撐點。將我國農村體育政策發展階段劃分為5 個階段。 第一階段為規范起步階段（2002—2005 年十五時期），以2002 年國家體育總局、農業部發布的《農村體育工作暫行規定》規范性文件為我國農村體育政策起點， 該階段我國農村體育政策主要建立在落實全民健身計劃，依據相關法律制定規定。 第二階段為推動發展階段（2006—2009 年十一五時期），在第一階段的基礎之上，政府加大了對農村體育的投入力度，連續出臺了2 項政策，這些都為推動實施“農民體育健身工程”，促進社會主義新農村建設提供了有力支撐。 第三階段為強化深入階段（2010—2015 年十二五時期）， 該階段以2010 年國家體育總局、 文化部、農業部3 部門聯合出臺的關于印發《關于發揮鄉鎮綜合文化站的功能進一步加強農村體育工作的意見》的通知為標準，正式提出了以綜合文化站為抓手， 強化政府對農村的公共文化服務，進一步推動社會主義新農村建設。 第四階段為持續加強階段（2016—2020 年十三五時期），該時期側重于推動全民健身持續向農民覆蓋和傾斜和提高農民群眾身體素質為主要目標。第五階段為統籌推進階段（2021—2022 年十四五時期），該時期提及“十四五”時期群眾體育發展規劃要求，統籌推進“十四五”時期農民體育高質量發展。

2.3 農村體育政策二維分析框架

結合X 維度和Y 維度綜合分析，將能夠更全面、立體的理清我國農村體育政策的發展脈絡。 對此，本研究在此基礎之上構建了我國農村體育政策的二維分析框架。 具體如圖1 所示。

圖1 我國農村體育政策的二維分析框架

3 研究過程

研究借助NVivo 質性分析工具，結合內容分析程序展開。首先，確定了研究分析單位為“我國農村體育政策”；其次界定我國農村體育政策的總體范圍為時間不限制， 通過多種渠道尋找相關政策問題；再次，開始限定抽取樣本；然后，確定編碼體系搭建分析框架， 在此基礎上閱讀政策文本并按照編碼體系進行編碼形成數據庫；最后對數據進行統計分析得出結論。

以上幾個分析步驟在文章中有部分已做詳細分析， 所以研究過程中對政策進行分類編碼行程數據庫環節進行部分政策文本內容編碼庫展示，具體如表2 所示。

表2 我國農村體育政策部分文本內容編碼

表3 政策工具維度編碼統計情況

4 研究結果

根據上述編碼程序， 借助文本分析軟件NVivo11 對6 份農村體育政策進行編碼后，共得到460 條政策工具條目編碼。最后運用Excel2019 將編碼條目進行整理統計分析。

4.1 政策工具維度統計結果

環境型政策類型中，組織變革占比最高，其次為目標規劃和政策支持，財政金融占比最小。 由此可見，政府在制定農村體育政策中注重農村體育的組織變革； 將目標規劃和政策支持作為政策制定的有力抓手；同時，也可以看出政府在財政金融上投入上的欠缺，監督與管制機制不夠完善。 供給型政策類型中，基礎設施占比最高；技術支持、資金投入和技術支持方面占比較為均衡；信息化建設占比最低。 從供給型政策類型可知，政府在公共服務方面的占比最高，投入最大；其次為互動交流，增進農村體育活力；產業培育占比適中；占比最低的是市場管制，反映出該方面機制構建不完善。

4.2 發展階段維度統計結果

從各階段所處時期、政策文本數量、政策工具使用頻次和對應百分比幾個方面進行分析，具體數據情況見表4。 從各階段所處時期上看， 除強化深入階段政策發文年份介于2 個五年規劃交替之年， 其他發展階段的發文時間均處于 “五年規劃”時期內。 強化深入階段發文時間為2010 年，此年度為各項工作收官之年；從各階段政策發文數量看，推動發展階段是規范起步階段相關政策發文數量的2 倍。至強化深入階段僅有1項發文。 此后每個時期發文數量均為1 項，整體保持平穩。 從政策工具的使用頻次上看，5 個階段的過程整體起伏不定。 從各階段使用頻次百分比上看，推動發展階段所占百分比最高，達到29.1%。強化深入階段所占百分比最低，僅占10.4%。最高占比約為最低占比的近3 倍。

表4 發展階段維度統計結果

4.3 政策工具與發展階段二維統計結果

4.3.1 各階段政策類型二維編碼結果

各階段政策類型二維編碼結果。 橫向上看，規范起步階段環境型政策工具使用頻次最高，其次是供給型，使用頻次最低的是需求型；推動發展階段同樣為環境型最高、需求型最低；強化深入階段供給型政策工具使用頻次最高、其次為環境型，使用頻次最低為環境型，整體上較為均衡；持續加強階段環境型政策工具使用頻次最高、環境型最低、需求型政策工具使用頻次介于2 者之間。 整體上3 個維度政策工具使用頻次較為均衡；統籌推進階段需求型內部政策工具使用頻次最高、其次是環境型和供給型。 整體上需求型要明顯高于環境型和供給型內部政策工具使用頻次。

縱向上，各階段政策維度內部政策工具使用頻次上看。 環境型政策內部工具使用頻次在各時期從高到低依次為： 推動發展階段、規范起步階段、持續加強階段、統籌推進階段和強化深入階段； 供給型內政策工具使用頻次在各時期從高到低的排序與環境型相同； 需求型政策內部工具使用頻次在各時期從高到低依次為：持續加強階段、統籌推進階段、推動發展階段、強化深入階段和規范起步階段。

4.3.2 各階段政策工具二維編碼結果

政策工具是政策類型在政策編碼過程中的二級子類目，通過對各時期政策工具進行分析， 將更加清晰的看到我國農村體育政策在各階段的內部政策使用情況。 規范起步階段內部政策工具使用情況表現較為突出的有：監督與管制、基礎設施、組織變革和目標規劃等。 較低的有：財政金融、信息化建設、市場管制和服務外包等；推動發展階段表現較為突出的有目標規劃、基礎設置、財政支持、監督與管制、組織變革等。 較低的有：信息化建設、市場管制和服務外包、財政金融等；強化深入階段； 強化深入階段政策工具表現較突出的有： 目標規劃、產業培育和政策支持等。 較低的有：市場管制、服務外包、財政金融等；持續加強階段互動交流、公共服務、組織變革、目標規劃和政策支持表現較為突出。 市場管制、服務外包等表現相對較差；統籌推進階段中，互動交流、產業培育和組織變革均表現突出。 資金投入、市場管制和監督與管制表現不足。

5 我國農村體育政策工具使用情況分析

整體上， 各階段政策工具基本反映了我國農村體育近20年的發展狀況。 從基礎設施到人才培養、從組織變革到產業培育，以及現階段倡導的信息化建設均有體現。 從文章分析的幾個部分看：政策發文數量上，近20 年來國家層面發布的6 份政策，在5 個階段的數量分別為1、2、1、1、1 份。 出現了與農村整體發展情況不一致現象，且存在巨大發展差距；政策發文機構上，多部門聯合發文數量為5 項，單個發文部門僅為1 項。這也反映出國家對農村體育工作的重視；政策維度上，環境型占比偏高、需求型占比較低，反映出各類政策工具使用的不均衡性；政策工具與發展階段二維統計上，除持續加強和統籌推進階段內部政策工具使用較為均衡外， 其他3 個階段均呈現出政策工具使用不均的情況。 從政策工具二級子類目二維統計結果來看，各階段對目標規劃、政策支持、基礎設施、組織變革多個方面較為重視，忽視了財政金融、服務外包和市場管制等市場經濟作用下的政策工具。

5.1 環境型政策工具中重視組織變革，財政金融支持欠缺

環境型政策工具是實現政策目標的間接影響力［16］。在國家層面出臺的6 項農村體育政策中，組織變革政策工具出現的次數最多。 發展的重要驅動力在于變革，組織變革在農村體育政策制定過程中的重要程度；財政金融支持的欠缺可能影響到政策實施效果，甚至可能導致政策實施流于形式，可能會影響到體育設施建設。對其他諸如農村體育的公共服務和產業培育建設也會造成一定的負面影響。目標規劃在農村體育發展的整體上占據主導地位。一方面反映了政府在制定政策過程中經過詳細嚴格論證和規劃的結果，另一方面也反映出農村體育發展仍然未能擺脫行政指令式的絕對束縛。 財政金融方面支持力度低，也能反映出城鎮化背景下政府對農村地區的財政支出依舊不足，即使在鄉村振興背景下，農村體育的發展也在短時間內改變不了政府主導型、財政投入匱乏的現狀。

此外環境型政策內部工具的使用頻次方面， 在推動發展階段使用最多，強化深入階段使用最少。 從2 個階段所處時期上分析，推動發展階段所處十一五時期，強化深入階段所處十二五時期。 十一五時期是中國經濟社會快速發展重要時期，該時期正處于經濟全球化加強， 由此帶來的是我國經濟的騰飛重要階段。社會各方面發展快速，經濟活力強盛。在此背景下，該時期的農村體育也迎來了新的發展機遇。 十二五時期，主要內容包括加快轉變經濟發展方式、保持經濟平穩較快發展、加快社會主義新農村建設、促進區域協調發展等內容。 在此背景下，農村體育在此時期更加追求質量的發展，各方面建設在此基礎之上得到了強化深入。

5.2 供給型政策工具中基礎設施建設投入大，信息化建設總體滯后

供給型政策工具是實現政策目標的直接推動力。 基礎設施建設的大量投入有利于農村體育建設短時期內工作目標達成； 信息化建設整體處于較低水平的原因和農村信息化建設滯后性相關聯， 雖然農村近年來在信息通訊等領域的建設取得了一定的成果，但農村人口逐年遷出的狀況未有明顯改變，且隨著城鎮化的進一步發展，該現象有逐年擴大趨勢。 一方面在于農村體育發展還不夠成熟， 結合背景時期可以看出仍處在統籌推進階段，全國各地農村體育發展不均衡。 發達地區農村體育發展趨于成熟，部分地區農村體育發展已經體系化、系統化，具體可表現為鄉域體育聯賽、體育運動融入當地社會經濟文化等。 另一方面信息化建設中涵蓋了大量的技術支持，由于信息化建設的滯后也影響了技術支持大范圍的進入農村體育可能性。 但未來的趨勢依舊是信息化在農村體育建設中不斷被加強。

供給型政策內部工具使用頻次方面， 在各時期的表現為推動發展階段最多，統籌推進階段為最少。 根據2 個時期所處的發展背景來看，推動發展階段為十一五時期，該時期的總體特征為高速發展，各方面的建設處快速上升時期，這對該時期的農村體育發展帶來巨大的發展機遇； 統籌推進階段處于十四五時期，該時期處于重要戰略機遇期，但機遇和挑戰具有新的樣態，這也為農村體育的發展帶來了新的挑戰。

5.3 需求型政策工具中農村體育公共服務投入力度大，缺少對農村體育市場管制

體育公共服務投入力度大的原因可以結合鄉村財政的實際發展狀況。 因鄉村財政收入基本只能保證鄉村的正常工作運轉。 2008 年之后伴隨鄉村土地收入和招商引資收入的大幅度增加，提高了鄉村財政開支的靈活性［17］。 近年來，伴隨國家“鄉村振興計劃”的實施，國家財政對鄉村的傾斜、互聯網的普及，類似于鄉村帶貨、農村淘寶等興起，一方面給鄉村帶來了客觀收入，另一方面也拓寬了招商引資的渠道；缺少農村市場管制最直接原因是農村體育市場規模較小， 導致該方面的工作納入鄉村行政部門規劃可能性變小。

需求型政策工具在持續加強階段使用頻次最高， 規范起步階段使用最少。 需求型政策工具是實現政策目標的直接拉動力，是我國農村體育政策客觀影響條件。 因此在各時期的表現均為拉動作用。 其中持續加強階段處于我國十三五建設時期，該時期的主要內容為城鄉居民人均收入大幅度提高、產業邁向中高端水平，消費對經濟增長貢獻明顯加大，生態環境整體得到改善等。 由此可以看出，該時期的消費對社會經濟增長的貢獻程度提高，間接促進了農村體育市場的活性。 同時，生態環境的改善也將促進體育旅游等相關產業的快速發展。 這些均屬于需求型政策工具中使用頻次較多的前提； 規范起步階段處于我國十五時期，也是國家進入新世紀的第一個5 年，各項事業處于新的歷史發展機遇。 同時，農村體育的發展也迎來了一個新開端。

6 建議

6.1 加大財政金融投入，提高農村體育事業發展韌性

建議拓寬財政金融領域的投入， 新形勢下鄉政府積極籌措相應財政， 通過招商引資、 嘗試盤活地方體育產業等增加“可支配資金儲量”。 縣級以上政府增加對農村體育事業的專項撥款力度。 拓寬多渠道資金籌措路徑，例如鄉賢資助、設立基金會、設立體育示范鄉村。 建議在人才培養、互動交流、信息化建設等方面可以適當引入社會資金， 以服務外包等形式進行建設。 建議提高農村體育“抗沖擊”能力，增強發展的韌勁，建立相應的公共突發事件預案與機制。

6.2 平衡供給型政策內部工具占比，提高農村體育信息化建設水平

供給型政策工具中建議將用于基礎設施建設的投入根據實際發展情況需要適當分配于其他政策工具的使用當中，以此來平衡各政策內部工具使用的合理性， 促進農村體育的可持續發展能力。 從長遠角度看，農村體育的發展需要一個可持續性過程，需要從政策支持、人才培養、技術支持等多方面推動農村體育長期建設，從而達成良性內循環。 建議在農村體育的信息化建設中，根據當地體育實際發展水平、廣泛調研信息化建設落到實地的可行性，因地制宜開展農村體育信息化、現代化建設。

6.3 推動農村體育產業建設，加大對農村體育重視力度

建議在鄉鎮政府層面拓寬財政資金募集渠道， 加大農村財政收入的多元性， 擴大政府可靈活支配的資金用于農村體育建設。 可結合當地特色建設體育小鎮、帶動農村體育旅游、體育比賽等形成農村體育聚集效應。 也可結合當下流行的網絡“帶貨”模式將地方體育特色產品進行銷售，網絡直播模式傳播村域特色體育運動。 建議增加農村體育政策出臺數量，并連續出臺農村體育發展的配套措施， 為農村體育發展童工政策保障。 此外，出臺的政策需具有導向性，轉化政策壓力為自身動力，提升地方發展農村體育內部活性。