新常態下地方金融風險防范化解機制探究

孫龍?張旭?柳婭婷?臧明明

當前，我國金融監管各類規定較為分散，尚未形成體系，故《中華人民共和國金融穩定法》的出臺尤為重要，草案征求意見稿關于維護金融穩定的原則中指出“維護金融穩定，應當堅持強化金融風險源頭管控”。而地方金融風險的有效防范和化解，則是源頭管控的行為體現。面對復雜多變的金融業態，地方金融風險防范與化解亦存在挑戰。

一、地區金融風險狀況分析——以寧夏回族自治區為例

筆者通過對寧夏回族自治區（以下簡稱“寧夏”）近3年中國銀行保險監督管理委員會寧夏監管局（以下簡稱“寧夏銀保監局”）、中國證券監督管理委員會寧夏監管局（以下簡稱“寧夏證監局”）行政處罰網絡查詢，以及地方金融組織典型案例等數據統計，對寧夏金融風險防范和處置工作進行分析。

（一）風險事件情況統計

1.銀行業

2020年至2022年期間，寧夏銀行機構行政處罰案例22例，其中2020年11例、2021年5例、2022年6例。關于處罰對象，從機構性質看，包括國有銀行、股份制商業銀行、地方銀行；從主體看，包括機構、主管領導、直接責任人。被處罰的行為包括貸款管理、資產管理、內控管理、業務操作等方面。處罰結果大多為機構、個人雙罰制，其中對個人最嚴厲的處罰為行業禁入。

2.保險業（含保險代理機構）

2020年至2022年間，寧夏保險機構行政處罰案例27例，其中2020年5例、2021年6例、2022年16例。關于處罰對象，從機構類型看，包括保險公司、保險代理公司、代理保險業務的其他機構；從主體看，包括機構、主管領導、直接責任人。被處罰的行為包括編制虛假資料、業務資料管理違規、違規收費、違規銷售、侵犯公民個人信息等方面。處罰結果大多為機構、個人雙罰制，其中對個人最嚴厲的處罰為行業禁入。

3.證券業

2020年至2022年間，寧夏證券投資行業行政處罰案例9例，其中2020年3例、2021年2例、2022年4例。處罰對象包括違規操作的投資人、非上市公眾公司及實控人、證券機構業務人員。被處罰的行為包括內幕交易、違規信披、從業人員私自接受委托買賣證券等方面。處罰結果視違規對象而定，涉及內幕交易的處罰對象有股票投資人、案涉企業及相應責任人員；涉及違規信披的處罰對象有企業及實際控制人；涉及私自接受委托買賣證券的處罰對象為業務人員，對證券機構未做處罰。

4.地方金融組織

地方金融組織是指依法設立的小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司以及法律、行政法規和國務院授權省級人民政府監督管理的從事地方金融業務的其他機構。

筆者通過網絡查詢，未見對寧夏近3年地方金融組織行政處罰案例。但通過公開信息發現，近3年寧夏地方金融組織存在重大案件，如寧夏擔保集團有限公司腐敗窩案、寶塔石化集團財務有限公司違規出具金融票證案、中衛地區農村資金互助社及投資公司非法集資案等。

以上情況反映出寧夏金融風險防范化解對象分為三個方向。一是經國務院金融監督管理部門批準設立的持牌金融機構。此類機構因受上級部門垂直管理加強屬地行業主管部門監管，且行業自律體系成熟，故相對比較規范，鮮有重大案件發生，風險事件大多反映在內控管理和行為規范方面。二是經國務院金融監督管理部門或地方金融監督管理局（以下簡稱“地方金融局”）批準設立的地方金融組織。此類組織雙重管理的法律體系尚不健全，在設立審批、業務管理、風險處置等過程中因“多頭監管”易造成監管缺位，是金融監管的重點領域。三是其他非法金融活動。非法金融活動是造成地方金融風險的“主力軍”，具有手法隱蔽、形式多樣、基層分布廣等特點，包括非法證券、偽私募、養老詐騙等，不僅侵害公民利益，影響社會安定，而且嚴重擾亂金融秩序，危害性極大，乃地方金融風險防范處置化解的重點打擊對象。

（二）對地方金融監管存在的問題分析

1.地方金融監管職責邊界不明

作為實體經濟的前端產業，金融業務發展的快速、多變顯現出金融監管的滯后性。當前，國務院金融穩定發展委員會職能更多地在于宏觀把控、業務指導，但在過渡期內省、自治區、直轄市一級的工作銜接機制仍有不足。從監管方式上看，金融監管派出機構與地方金融局、金融委辦公室地方協調機制間的職責邊界仍不明確。如，根據《農村資金互助社管理暫行規定》該類組織準入審批、人事任免由中國銀行保險業監督管理委員會派出機構批準，法人組織同時接受農業農村行政主管部門監管。表面上管理部門眾多，但卻容易造成執法困境。原因在于對地方金融監管的分工協作、責任承擔等沒有明確統一。

2.地方金融監管權責不對等

地方金融局不僅肩負著維護金融穩定的職責，在政府領導下還承擔著促進區域金融發展的使命。然而，面對具體金融風險事件時，有限的監管權可能面對的卻是無限的監管責任。如寧夏“寶塔案”的風險處置工作。根據《企業集團財務公司管理辦法》規定，集團財務公司的設立、業務監管、風險處置均由銀保監會負責。作為位于一方的金融機構，當發生風險事件時，地方金融局對風險處置工作首當其沖，卻并無法律法規賦予其對集團財務公司的監督管理職能，令地方金融局的處境十分尷尬。再如，包商銀行被接管事件，包商銀行的監管權限在銀保監會，而針對地方的風險處置、金融穩定工作亦是在地方金融監管部門。

3.地方金融監管機制不完善

國務院金融穩定發展委員會設立后，包括寧夏在內的各省、自治區、直轄市均設立了金融委辦公室地方協調機制，但要切實防范化解地方金融風險、壓實屬地責任，離不開地方政府的統籌安排。地方協調機制的現狀是機制缺乏責任追究、工作統籌的制度體系建設。機制成員大多屬于各單位的“兼職”人員，給協調機制工作常態化高效運轉造成阻礙。如，《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》第二十六條規定了存款保險基金管理機構、行業保障基金管理機構等應當按照職責分工及時落實應急處置方案。該基金管理機構是否專設，或是成員單位代管尚無明確規定。

（三）對地方金融監管存在問題的原因分析

1.地方金融監管法律體系不健全

鑒于我國金融管理體制及立法技術原因，目前金融領域的法律法規較為分散，且缺少金融監管統一的上位法。從地方金融監管的法律功能看，責任主體、責任范圍、監管對象、執法體系、執法措施、追責機制等均缺少系統化的法制建設。正因如此，《金融穩定法》及《地方金融監督管理條例》（以下簡稱“《管理條例（草案征求意見稿）》”）呼之欲出，使我國地方金融監管步入軌道。

2.地方金融監管機制缺乏執法獨立性

巴塞爾委員會提出，獨立性是金融監管的基本原則之一。金融監管部門及其監管職能不受政府的不正當干預應當成為獨立性原則的應有之義。維護地方金融穩定應圍繞在黨中央、人民政府的領導下開展工作，但并不代表金融監管機制在處置風險時一味服從政府安排。這對地方金融監管機制與地方政府均是考驗，地方政府要把握好金融風險處置與支持經濟發展的尺度。地方金融監管機制既要避免干預正常金融活動，又要對金融風險處置精準打擊，做到張弛有度。

二、我國其他地區地方金融監管的先進經驗

溫州市作為全國民營經濟的發達地區，先后經歷了房地產經濟下行、工廠倒閉、中小企業的資金鏈斷裂，進而引發借貸糾紛大規模迸發。到2011年9月份，溫州地區受民間借貸風波和外部經濟環境惡化的影響，樓市泡沫破碎，房價暴跌，引發了區域性的經濟危機。對此，國務院在溫州開展金融試點改革，成立了首個“金融綜合改革試驗區”。在此背景下，溫州市地方金融監管做到了以下幾方面。

在金融監管體系建設方面。溫州市政府率先成立地方金融管理局，作為市政府組成部門對當地金融風險統一監管，包括監測、檢查地方新型金融組織和各類資本運營市場主體，統計和分析各類地方金融組織的相關數據信息；牽頭設立金融犯罪偵查隊、金融仲裁院、金融法庭等配套執法及司法機構，配備專業人員負責處理金融案件；成立專業的金融資產管理公司，并加快對不良資產進行重組和處置。與此同時，由地方金融局牽頭、人民銀行、銀保監會、財政局等十幾個部門共同參與設立“金融風險聯合調查小組”，對當地的金融監管缺位和多頭監管等問題進行檢查與糾正，對轄內金融風險進行處置、協調、排查等。

在金融監管法規制定方面。在經歷了經濟危機之后，溫州市政府發布了第一部地方性的民間融資法規——《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的規定》的系列文件，制定了《溫州市民間融資管理條例》等法規制度。法規中提出，溫州市金融局負責監督、指導轄區內的民間融資活動管理，使監管部門有執法權和執法依據。溫州市中級法院還發布了《民間融資管理條例實施情況總結》，為規范溫州市民間融資行為提供了司法保障。

在創新金融監管手段方面。為將金融監管與支持經濟發展有機結合，將金融風險監管關口前移。溫州市政府發布《加快建立現代企業制度、推進區域資本市場建設的指導意見》等系列文件。內容涉及推動企業改制、重視內控建設、拓寬融資渠道、豐富融資手段、打造融資平臺等。如將林權、海域使用權、排污權等納入貸款擔保體系；對企業實行定期評級分類，及時動態調整；定期召開銀企聯動會，促使金融服務實體經濟有效銜接。同時，溫州市政府為進一步提升營商環境，促進經濟與金融良性互動新格局，還制定了系列配套文件，如《溫州市小微企業信用保證基金方案》等文件的出臺，將金融風險監管關口前移，做到風險事前防范。

三、對地方金融風險防范化解機制的優化建議

（一）完善地方金融監管立法機制

一是與中央協調機制有效銜接，建立地方監督管理條例。我國與金融監管有關的法律有《中華人民共和國銀行業監督管理法》《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國信托法》等，在業務監管層面又因分業監管的特性，由各行業主管部門制定各自的行政法規、規范性文件等，但地方金融監管的法律法規體系仍較為薄弱。為落實《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》的金融穩定維護原則和《地方監督管理條例（草案征求意見稿）》的工作要求，各省相繼出臺施行地方監督管理條例。通過網絡查詢，目前已有江蘇、河北、江西等地發布實施條例，寧夏正在征求意見階段。

二是建立健全本地區議事協調機制的橫向工作制度。全國第五次金融工作會議閉幕后，國務院金融穩定發展委員會出臺《關于建立地方協調機制的意見》，此后各地陸續建立金融委辦公室地方協調機制。該協調機制是國務院金融穩定發展委員會部署在省級地區的“協調與指導”部門，其機構設置和成員組成與中央層面的金穩會辦公室銜接一致，因而有利于促進中央與地方在金融監管目標、思路和政策上的縱向溝通，強化中央對地方的督導，落實地方政府的屬地監管責任。作為一個全新的統籌地方金融監管協調的機制，必然會存在一些缺陷和不足。因此，在未來的實踐中，需要進一步探索該協調機制的完善路徑。第一，要對現存的地方金融監管協調機制進行整合。當前面臨的問題是，新設的金融委辦公室地方協調機制牽頭單位是中國人民銀行，而防范和處置非法集資協調機制的牽頭單位是地方金融局。當兩個職能相近的協調機制并存，很可能會出現“協調機制”互相“不協調”的現象，從而影響金融穩定工作。因此，建議各地盡快將現有的多個協調機制統一整合到全新的金融委辦公室地方協調機制中。第二，制定和完善該協調機制的日常管理制度與配套工作制度。在日常管理制度上，應進一步明確金融委辦公室地方協調機制的部門設置、人員配置、運行程序以及考核與問責制度等；在配套工作制度上，要不斷細化金融委辦公室地方協調機制的工作措施，包括常態化的會議制度、聯絡員制度以及地方金融風險監測、摸排與處置機制等。

（二）搭建地方金融監管信息共享機制

《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》明確要求由中國人民銀行推定建設國家金融基礎數據庫，并向國家金融穩定發展統籌協調機制成員單位共享數據。要求省級人民政府建立所監管行業、區域金融風險監測預警機制，加強金融風險監測預警。存款保險基金管理機構、行業保障基金管理機構依法監測行業金融風險。如發現可能引發重大金融風險的事件、情形，應當及時采取控制措施并按照程序向國家金融穩定發展統籌協調機制報告。在此方面，一是解決央地金融風險信息不對稱問題。建議地方金融委辦公室協調機制會同人民銀行區分行、地方金融局搭建市、縣級大數據共享平臺，形成“上行下達”的金融監管縱向共享通道。二是區級金融委辦公室協調機制會同橫向成員單位，如公安、法院、工商及行業主管部門，連同行業協會建立信息數據庫，設置專人專崗負責轄內金融監管信息的采集、整合、保存、共享等工作，從而提高地方金融監管能力與效果。三是地方金融監測數據跨區域共享。近年來頻發的非法互聯網金融、非法集資、傳銷活動等呈現出分布廣、跨度大、人員分散等特點，單一地區查處難度較大。《地方監督管理條例（草案征求意見稿）》第六條亦明確要求省級人民政府應當加強跨區域監督管理協作和信息共享，共同打擊跨區域違法違規金融活動，金融委辦公室對涉及跨區域監督管理協作的事項進行統籌協調，國務院金融管理部門及其派出機構給予支持配合。因此，只有加強跨區域的金融監管協調才能實現有效監管。

（三）建立地方金融監管問責機制

金融風險處置問責機制是金融防范化解的長效機制的重要內容。建立國家金融穩定發展統籌協調問責機制也是《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》的必然要求。在此方面，一是健全監管問責制度。維護金融體系的安全和穩定是金融監管的首要目標。金融監管要注重風險監管，要把防范系統性金融風險放在第一位。在發生金融風險事件時，金融監管部門應及時向相關機構和責任人追究責任。金融監管問責的對象主要是金融機構、地方金融組織、從事非法金融活動的其他組織以及負責人、高級管理人員和直接責任人。二是健全對監管者的問責制度。金融監管部門是維護國家金融安全、防范化解金融風險的主導者，各級各地金融系統要強化金融監管意識，牢固樹立責任意識。既要做好地方金融監管的執法者，還要接受對風險處置行為的監督。三是健全對地方政府的問責制度。在地方金融監管工作中，若因地方政府履職不到位，或出現重大違法違規行為，所引發的金融風險后果是非常嚴重的。如河南省村鎮銀行事件，在實控人長期違法違規操作的情況下，行業主管部門、地方政府等均未提前察覺。導致儲戶利益、社會、信任、國家形象嚴重受損。因此，健全對地方政府的問責機制十分重要。

（四）增強企業內控合規機制

金融機構的企業合規是監督管理的基礎要求。近年來，企業合規的高度、深度、廣度被提上國家層面。2022年8月，國務院國有資產監督管理委員會發布《中央企業合規管理辦法》，對中央企業的合規管理作出明確要求。另一方面，通過對寧夏近3年金融風險事件的梳理不難發現，與企業合規有關的被處罰行為占比較重。因此，加強企業內控合規管理將會大幅降低金融風險事件的發生。一是發揮行業自律組織的作用，以行業交流、經驗交流等方式建立健全各自的內控合規制度。二是金融委辦公室地方協調機制將金融組織企業合規納入日常考核范疇，以自查報告、現場檢查、突擊抽查等方式降低金融機構操作風險。三是要求金融機構加大對金融消費者的投資者教育工作。金融機構在業務運營中對外要落實適當性管理，對內要落實流程合規、檔案管理合規。同時，將投教工作列入常態化管理，不斷提高金融銷售者的風險防范意識、風險識別能力、風險承受認知。

結語：

第五次全國金融工作會議后，國家金融監管體制正逐步邁向體系化、健全化。各地政府緊跟步伐，有序制定與經濟“新常態”相配套的地方金融監管政策。當然，隨著金融業態不斷發展變化，此項工作亦會面臨新的挑戰，只有在黨中央、國務院和地方黨委政府的領導下，總結經驗、真抓實干，才能實現地方金融風險處置化解機制長期平穩運行。