國際比較視野下世界大學內部治理對我國大學的啟示

包萬平，郭 茜

（1.青海師范大學，青海西寧 810008；2.青海省人民政府—北京師范大學高原科學與可持續發展研究院，青海西寧 810008）

2019 年，《中國教育現代化2035》指出：“實現全社會共同參與的教育治理新格局是2035 年中國教育的重點發展目標之一。”這一發展目標體現在高等教育領域便是高校多元主體相互尊重共同參與大學內部治理，這是我國高等教育現代化的主要內涵。在我國高等教育現代化進程中，高等教育國際化是不可或缺的，是實現教育現代化的必然選擇。而面對高等教育國際化，各大學不僅要應對激烈的外部競爭，還要面臨著巨大的內在發展壓力，為了在此環境中得到持續健康發展，世界各地大學都在主動或被動地變革和調整，以探索有效的大學內部治理方式從而提高辦學質量。我國大學應在研究本國大學內部治理的過程中，關注域外大學內部治理的新變化，通過比較分析域外大學治理模式，吸收借鑒經驗，以完善我國大學內部治理體系，推進我國大學治理現代化。

一、世界各國大學內部治理的比較

（一）美國大學的大學內部治理

美國大學在當今世界高等教育中處于領先位置。美國大學內部治理形成了以董事會等為代表的決策體系，以大學校長等為代表的行政體系，以教師為代表的學術評議會的學術管理體系。這三大體系各司其職，共同治理高校。美國大學內部治理結構十分注重學術自由與公共利益、多元精英文化與民主參與、決策治理與執行效率。

美國高校內部治理體系中，董事會是最高的決策機構和權力機構，主要由來自社會各界的精英組成，承擔確立本校的未來發展目標、未來大致發展方針以及籌措資金等職責，不參與學術問題。至于相關的學術問題，如招生、教學、考試、畢業要求、教師晉升和教育過程中有關的學生活動等均由以教授為主導的學術評議會和理事會來負責。其他非學術性事宜，其首要權力歸屬于其他各相關人員[1]。美國高校普遍采用的制度是董事會領導下的校長負責制，董事會并不過問學校的日常行政事務，校長成為美國高校的主要行政領導人，負責制定并實施學校的方針政策。美國高校校長一般由董事會選拔聘用，并對董事會負責。董事會負責制定高校各項相關政策，校長則需要依據董事會規定的相關政策合理地行使自己的行政權力[2]。在美國高校，校長的角色具有模糊性，因為其定位并沒有被明確地界定，其作用也沒有得到操作性的表述。從美國高校章程多年的傳統來看，美國高校校長既是高校的行政領導人，也是其學術領導者。在董事會的授權下，擁有美國大學全部的行政權和學術權，并對權力相關的所有事務負責。但實際上，隨著高校規模的迅速擴張、學科的日益細化，大學校長獨自承擔大學所有的相關事務是完全不可能的，所以他們不得不將權力分化下放，將自己的重心和注意力聚集在重點領域，從而美國高校校長就會在不同的領域形成不同的角色模式[3]。美國大學的評議會、教授會屬于學術管理體系，其成員都是從教師代表中選舉產生。評議會設置在大學校級層面，主要負責學術決策、制衡行政權力等；教授會則設置在院系層面，主要負責本院系的學術決策等事宜。

美國大學的校內各個成員，如董事會、校長、教師以及學生等都是美國大學共同治理中必不可缺少的主體，其本質是在平衡決策過程中實現各個主體最大程度的參與。共同治理意味著各個利益相關主體都有機會參與學校決策，也意味著在決策事務中，不同的主體在其相關的決策領域承擔相應的責任[4]。

（二）英國大學的大學內部治理

英國大學歷史悠久，從古典大學到現代大學，英國大學都屬于世界高等教育版圖中極為重要的一極。時至今日，英國高等教育仍以其獨特的高校教育管理和治理模式在全球享有盛名。在幾百年的辦學歷史中，英國大學形成了一套形式穩定、分權制衡的大學治理體系。

英國政府通過樞密院制定或通過的章程承認英國高校的法律地位，并且不直接干預各高校內部各類事務和辦學活動，而是通過立法、撥款及批準大學章程的形式影響高校，因此英國高校享有高度的自治權。大學章程既是英國高校自治的法律依據，也是英國政府對高校地位和學校組織機構的承認，它規定了高校內部組織，明確了英國高校的權利及其義務。英國大學采用多元主體治理模式，各個權力主體如校務委員會、大學理事會、校長行政系統、學術委員會等職責明確、權責統一、相互制約[5]。英國大學形式上的最高權力機構是校務委員會，主要由校外各個領域具有影響力的人員組成，他們大都來自商業界、地方教育界、地方行政當局等[6]，極大地影響英國高校內部的未來發展。而校內成員主要是以教職員代表和學生代表組成。為了學校能正常健康發展，校務委員會每年舉行一屆會議共同協商和探討學校的未來發展。在英國高校，學術委員會有義務向校務委員會匯報工作。學術委員會主要由高校全體教授、校內當職成員、非教授系主任、若干教學人員及學生代表共同構成，副校長作為主席領導學術委員會。學術委員會的主要任務是制定學術戰略、推動科學研究、審核教學內容、任命內外部考評人員、規范考試政策和程序等[7]。然而，英國大學的治理實體則是大學理事會，作為擁有實權的最高權利機構，它掌握著大學的決策權以及大學的辦學方向。大學理事會作為決策機構每年召開一次會議，匯集各行業的代表，校內決策充分吸納各利益相關方參與，決定并負責校內各項相關事務和高校的未來發展規劃。英國大學校長的權力由理事會賦予，國家法律和大學法規承認校長權力的合法性。英國大學還有特殊的校長即名譽校長，是英國大學特有的一類校長，由校友與顧問委員會選舉產生，是英國高校的代表機關和象征機關。名譽校長手上并無實權，主要負責主持大學重要儀式等形式上的事務，除非本人主動請辭，否則名譽校長的任期是終身制[8]。

英國大學內部治理是在權力共享的基礎上實現制衡，是一個上下互動的過程，是大學內部所有利益相關者都實現參與的過程，通過協商、合作等達成共同的目標。大學內部治理主體多元化、法權結構均衡，既有校內人士也有校外人員，行政權力與學術權力界限清晰、運行有序，組織機構設置柔性化，根據外部變化調整組織機構。

（三）日本大學的大學內部治理

日本作為亞洲強國之一，其高校發展的速度快且質量高。我國高校可從日本國立大學內部治理體系借鑒學習經驗成果。日本國立大學內部治理從1877 年以來主要經歷了三個發展階段，分別是“二戰”前、“二戰”后及法人化后。2003 年，《國立大學法人法》的頒布標志著日本國立大學內部治理結構轉變的完成。改變日本校長行政權力被教授會和評議會左右的局面是國立大學法人化改革的主要目標之一，全力授予校長在高校中的決策權，提高校長的地位，校長成為日本高校的負責人。法人化改革之后，根據《國立大學法人法》規定，各國立大學法人須成立理事會、教育研究評議會以及經營協議會[9]。理事會持有最高決策權，校內的重要事務及決定由理事會負責；教育研究評議會的主要任務是審議校內教育研究有關事項；經營協議會負責審議高校經營過程中的各項事務。改革后，校長成為日本大學的最高負責人，權力也大大增加，其中包括人事決策權；選任校長也不再和政府相關，而是校長選考委員會先自行選舉出校長候選人，再交由文部科學省任命。可以發現，法人化改革是為了使行政權力和學術權力相互分離、各司其職，提高以校長為代表的各級院系領導人的地位，加強其權力。《國立大學法人法》規范了日本高校的整體治理結構，為高校自行決定如何權衡大學決策和學院決策提供法律依據，增強了國立大學內部治理的自主權。

二、世界大學內部治理的主要特點

第一，促進內部治理的科學化。防止組織內部少數人或多數人暴政的基本辦法是法權制衡，目前世界發達國家的大學內部治理，基本上形成了董事會、理事會、校長、教師、學生及校外人士多主體參與的決策框架，大學內部決策權從集中走向分散，從縱向上，權力重心逐步向學部、院系下移，尤其是學術權力的下移最為明顯，當然也有個別國家的大學為了提高內部決策效率有集中行政權力等情況；從橫向上，為了避免權力的濫用與失誤，對教授會、評議會、校長等一些關鍵治理主體的權力作了有效分解或向其他主體轉移，各參與主體及其權力邊界逐步清晰，做到了責權明晰、有序治理。

第二，實現大學內部共同治理。隨著民主社會的發展，世界發達國家的大學在完善內部治理的過程中都比較注重共同治理。共同治理是把教師、學生、行政人員等利益相關者放在一個平臺上，賦予學生、教師等各個群體在相應領域的決策參與權，讓每個群體成員都能夠在內部治理的過程中發出自己的聲音，所以大學內部決策不僅是關注重要權威人士意見的過程，還是一個關注和回應各利益相關者需求的過程，一個廣泛而持續溝通交流的過程。各國大學內部治理的變革過程充分體現了這一點，比如，持續地賦予學生在大學內部治理中的參與權，改變大學內部由教授會等個別組織或人員把持的封閉做法，說明吸收有關利益相關者參與大學內部共同治理是世界趨勢。

第三，為大學內部治理提供制度保障。為了提升大學發展質量，推進大學內部治理改革，各國都比較注重通過外部的法律、內部大學章程等來建構大學內部治理結構。比如，法國為了提升大學治理水平先后出臺《高等教育指導法》《大學自由與責任法》等；日本就持續推進大學內部治理結構完善，先后通過多部法律規范予以保障，如《學校教育法》《國立大學法人法》等；荷蘭還出臺專門的法律，用以規制大學內部治理，如《大學治理現代化法》等，這些國家的法律對于推進大學內部治理完善起到了積極作用。另外，大學章程是大學內部治理規則的重要載體，因此世界各國也比較注重通過制定和完善大學章程來改進大學內部治理。

三、對我國的經驗借鑒和啟示

黨的十八大明確提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”，這一目標在我國高教領域主要表現是高等教育治理體系和治理能力現代化。建構一個“政府宏觀調控、學校自主辦學、社會積極參與”的現代高等教育治理體系是高等教育治理體系和治理能力現代化的核心，通過探究世界各國本土高校的內部治理結構，再結合我國高校的具體實際情況，總結出以下經驗。

（一）堅持黨的全面領導，健全黨委領導下的校長負責制

習近平總書記強調：“只有堅持黨的領導，牢牢掌握黨對高等教育事業的領導權，才能辦好我國高等教育，使高校成為堅持黨的領導的堅強陣地。”這為完善大學內部治理體系、推進高校治理現代化提供了根本遵循和行動指南[10]。黨委領導下的校長負責制是中國共產黨在長期的實踐經驗中探索出來的符合中國國情和我國高等教育發展規律、保證和促進高校健康持續發展的正確歷史選擇。1998 年頒布的《中華人民共和國高等教育法》規定，我國公立高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制[11]。從法律層面上確定了黨委在高校中的領導核心地位，依法明確了我國公立高等學校的內部治理機制。2014 年，中共中央辦公廳印發《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，強化了中國共產黨在高等院校中發揮領導班子核心作用[12]。我國高等學校的領導核心是黨的委員會，在其領導下，我國高校的法定代表人——高校校長，負責執行學校黨委相關決議，全面主管教學、科研、行政管理工作。

辦好社會主義現代化高等教育事業，必須堅持以馬克思主義學說為指引，充分貫徹黨的教育思想，落實黨的教育方針。堅持黨委領導下的校長負責制，是大學內部治理合法化的前提條件和政治基礎。事實證明，唯有堅持中國共產黨掌握我國高等教育事業的領導權，堅持黨委領導下的校長負責制,把黨的全面領導貫徹于辦學治校全過程,才能切實維護高等學校的社會主義辦學思想，高校的辦學方向才不會迷失，我國高等教育才能順利開展，也能夠更好地為我國現代化建設提供服務[13]。

（二）加強建設以大學章程為核心的大學治理體系

大學章程在大學治理中扮演著不可或缺的角色，既是高校自治的法律基石，又是高校成員活動的基本準則，同時也是社會各界監督大學的主要依據。大學章程反映著不同高校管理制度，有助于促進高校治理體系和治理能力現代化，有助于加強依法治校。章程建設是深化高等教育內部改革的有利抓手，是完善高校治理體系和治理能力現代化的重要內容，是促進高校內涵發展的重要制度保障。《教育規劃綱要》強調各類高校要加強章程建設，規定我國各高等學校應以章程為依據治理學校，這為我國各大學制定大學章程提供了指導規范。2014 年，為加快推進高校章程建設工作，中央教育部辦公廳發出《關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》（以下簡稱《章程》），確定了我國高等學校章程制定、審核和執行工作的時點、任務圖。從全球范圍內看，“全球一流大學都依法制定屬于自己高校的‘大學章程’，且大學章程都具有充分的權威性，是高校制定各種規則和標準的基準”[14]。《章程》對學校建設及運行的主要事項和行為準則作出了基本規定，明確黨委是“高校的領導核心和最高決策機構”，明確規定了黨委的職責及運行方式；明確校長在校黨委的領導下對全校所有工作負責。同時，對我國高校校長的主要工作內容、權力運作方式都作了明確界定。目前，我國正在加速建設現代大學內部治理體系，章程建設是大學內部治理體系現代化不可或缺的一部分，因此我國高校應遵循教育發展規律，結合學校實際情況，加快章程建設的步伐。

（三）推進學術委員會為中心的學術治理體系，提高學術權力的地位

蔡元培曾指出：“大學是研究高深學問之地。大學者，研究高深學問者也。”大學的中心應是學術研究，學術活動則是大學內部治理中的重要內容，因此學術權力應是高校內部運行過程中必不可少的一部分。但是，部分高校內部學術權力和行政權力失衡，學術組織行政化色彩濃厚，并以行政權力為主導，是部分高校較為常見的現象，是我國大學內部治理正常發展路上的“絆腳石”。高校辦學深受諸多因素影響，培養人才本就是一項復雜而又艱巨的工程，但如果行政權力過度膨脹，會限制高校的創造力[15]。我國高校的重大決策大多由掌握著行政實權的領導們作出，而大學教授的建議經常被各種行政權力吞沒，很少能被聽見或采納，這導致在管理與運行過程中教授參與度不高，學術權力容易被忽視，學術組織在我國高校治理體系中的角色定位不明確，行政權力壓制學術權力的現狀還沒有得到根本改善。

2014 年3 月，教育部印發《高等學校學術委員會規程》第一次明確了學術委員會在中國高校學術機構體制中的最高學術機構定位，并對其職責、權力、運行機制等作了明確規定[16]。雖然，我國已經在政策上明確學術委員會的地位和作用，但是在實際運行過程中，學術委員會仍受到行政權力的壓制，其聲音也會被忽略。而且，目前我國高校也只是在探索教授治學的道路，還在“摸著石頭過河”，保障教授治學的制度并不夠完善。高校應該加強推進以學術委員會為中心的學術治理體系的建設，健全和完善學術運行機制，提高教授不同學術領域專門委員會的參與度，充分發揮大學教授的主體性，從而增強教授對高校學術決策的影響作用，應顯著增強大學學術自治的程度，改善大學行政權力過度影響學術權力的現狀，保障學術自由。