高校檔案工作中的法律問題研究

賈玉秀

包頭師范學院，內蒙古 包頭 014030

隨著社會的不斷進步和發展，檔案進入了社會公眾的生活中，公眾利用檔案的頻率越來越高，人們對于檔案的開放和利用的需求愈加強烈。《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）自1987 年施行，于2020 年修訂以來，我國檔案工作逐漸邁入法治化建設軌道。而后隨著我國高等教育事業快速發展，2008 年教育部、國家檔案局聯合頒布《高等學校檔案管理辦法》，更為高校檔案管理工作提供了必要的制度保障。

高校檔案的合法使用是高校檔案工作中的重要環節，應以《檔案法》作為基礎，同時結合《高等學校檔案管理辦法》，從高校檔案自身特點和用戶需求的實際出發，全面構建面向校內、兼顧社會的檔案開放體系和服務利用工作模式，合理合法地開發利用檔案資源，盡最大可能保障廣大檔案用戶的需求［1］。

在現階段，檔案的開放利用雖然有了很大的發展，但是同時也被存在著的諸多涉及法律法規的問題制約著發展。諸如檔案開放主體存在的不足，檔案開放客體又難盡如人意，檔案開放利用中還存在著很多阻礙公民檔案利用權利實現的問題，檔案開放利用的法治保障環境亟需完善等問題。

一、高校檔案管理工作中涉及的法律問題

高校檔案管理作為檔案管理體系中一種較為獨立的存在形式，對其管理工作過程中所涉及的一些法律問題應引起我們的重視，并對其進行深入研究。主要涉及的問題有以下幾方面：

（一）檔案開放主體地位存在不足

我們在對無差別人群進行調查后發現，僅有少部分人士對檔案管理的主體比較了解，大部分人士對檔案管理機構是管理檔案的主體這一認知不夠了解，比較模糊，不清楚。因此，高校檔案要想在服務利用及開放方式上實現突破，自身必須具備一定的條件。現行法律文件對檔案開放利用的主體地位不清晰，在現階段，高校檔案室作為檔案開放利用義務主體的法律地位尚未得到明確，以檔案管理機構為中心的開放模式還暫處于探索中，各部門機構之間的銜接關系尚未理順，檔案管理各機構尚未形成有機整體。

（二）檔案開放客體難盡如人意

由于我國現行的法律法規還有待完善，使得檔案開放客體存在各種各樣的問題，這也在一定程度上影響著檔案開放的廣度和深度。一方面，法律缺乏明確的法律界定，檔案管理部門主觀的做法依然占主導地位，造成檔案開放廣度有限，難盡如人意；另一方面，對于檔案開放范圍，檔案開放的界限模糊，檔案在開放與不開放之間沒有明確的法制指導，優先選擇不開放，而且開放程序繁瑣致使開放時間拖后，影響了檔案開放的深度，難盡如人意；再一方面，公民知情權和隱私權沖突問題也是影響公民檔案利用權利實現的重要因素。檔案開放利用中知情權與隱私權之間存在著沖突問題，增加了檔案開放的難度，難盡如人意。

（三）現有相關法律體系對公民檔案利用權利的影響問題

由于我國相關法律體系還不是很完善，導致我國公民無法實現檔案的完全利用。主要表現在：

1.各層級法律在制定時沒有認真研究各層級法律，存在著同一層級之間法律內容規定相互矛盾，與上一層級法律不一致等問題，各級之間缺乏一致性。

2.《檔案法》是一部檔案管理的基本法，是對檔案管理作出的一些原則性規定的法律。其對具體的檔案管理工作起到原則性指導作用，并未對具體工作作細致性規定。在實際工作中會有許多細致性問題，《檔案法》中并沒有規定，或規定比較模糊，可適用性不足。

3.現有法律對檔案開放利用的時間限制很嚴格。在我國《檔案法》中規定，國家掌握國有檔案的公布權，國家授權給檔案館或者有關機關對檔案進行適時公布，若是對于在已經開放的檔案中發現存在不宜向社會公開的內容，則可以不同意利用者公布［2］。這一規定尤其對于一些學術研究者來說，他們查詢檔案的主要目的就是為了能夠利用檔案，為學術研究所運用，但是很多檔案到了開放期對外開放的時候卻不能有效利用，該檔案的利用價值已經大打折扣。

（四）檔案開放的法制保障環境不夠完善

我國現階段檔案開放環境和相應的法制保障均不夠完善，主要表現在對檔案開放的法制保障程度不夠。檔案管理主體不僅法律意識不強，而且相關規范性文件的內容規定也存在著錯位、缺位等問題。有些受限檔案存在著檔案信息公開與檔案公布的法律沖突、檔案信息公開與學校保密工作的矛盾。這些受限檔案由于受相應法律法規約束，可能影響了政務信息檔案的公開。這在一定程度上考驗著檔案開放的深度，與檔案的信息安全和法律保障是否匹配的問題。

二、解決檔案服務利用及開放工作中相關問題的相應措施

對于以上在高校檔案工作過程中出現的矛盾與問題，要針對具體的問題，經過細致認真的分析研究，采取切實有效的措施，來解決檔案服務利用及開放工作中出現的問題。具體解決措施如下：

（一）以檔案管理部門為主體，加強各部門之間密切銜接，形成合力

首先，高校應明確學校檔案室是檔案管理主體單位的法律地位。作為主體單位應對現行文件開放利用中的開放模式的探索加大力度，不斷探索構建面向校內、兼顧社會的檔案開放體系和服務利用工作模式。其次，建設檔案管理體系應以檔案管理機關為主體，對檔案管理的各個環節加強建設，提高管理水平。縱向上對檔案管理工作的各個環節，都應制定相應制度去進行規范。從檔案收集、歸檔整理到開放利用加強管理，制定一套科學嚴謹的規章制度；橫向上從檔案接收到檔案使用過程中相關的部門，也必須制定出相應的工作制度流程，用流程去理順各部門之間的銜接關系。

在制定相關制度過程中，各相關部門既要依法行使好自己的權力，又不能制定出超越自己權限的規定；主體單位在制定制度流程過程中，要加強與其他檔案部門的合作與協調，全面協調好各部門機構之間的銜接關系，共同制定出完善的規章制度，用科學成熟的制度流程理順部門機構間的相互銜接關系，使整個檔案管理體系形成有機整體。

在檔案管理工作中，要明確檔案管理部門的主體地位，以檔案管理部門為主體，各部門之間密切銜接，形成合力，更好地為后續提升檔案服務利用及開放工作水平奠定重要基礎保障。

（二）檔案開放客體需進一步加強

一方面，檔案室要充分發揮主體功能，從收集立卷歸檔做起，注意盡可能多地進行有重點、有計劃的收集、整理各門類的檔案，要把基礎打牢，豐富檔案數量和質量［3］。只有提高了檔案收集的廣度，才能為后續提升檔案開放的廣度提供有利條件。另一方面，把有保存價值的檔案集中管理，重要、涉密文件應分類單獨重點管理。檔案管理工作應首先對文件資料進行篩選，其收集和管理工作必須實行有效的制約和專業指導。另外，還要加強檔案保密工作，對于受限檔案應進行專業指導和評估，在確保檔案信息安全原則下盡可能開放利用，有利于提升檔案開放深度；再一方面，由于檔案開放利用中隱私權和知情權之間存在著的矛盾沖突，進一步阻礙和影響了公民檔案利用權利的實現。法律法規在對公開和保密二者進行界定的時候，由于兩者之間并不存在著不可調和的矛盾，應該平衡二者之間的利益，在保護公民隱私權的同時，最大范圍內滿足公民的知情權，實現利益最大化，有利于提升檔案開放的廣度和深度。

所以，為提升檔案開放的廣度和深度，檔案管理部門在加強自身建設的同時，要以《檔案法》為依據，加快制定出具有規范性的規章制度，對檔案客體開放的范圍，開放的界限等方面做出規定，提供制度方向上的明確指導，做到有法可依，有章可循，用制度指導工作，用流程規范工作。使檔案開放客體的廣度和深度得到進一步加強，更好地實現公民檔案利用的權利。

（三）建立完善公民檔案利用權利的法律法規體系

1.以地方法律法規作為《檔案法》輔助補充的多元法律體系

首先，要以《檔案法》為基礎，認真研究各級法律之間相關規定是否合法，有無沖突，使各法律之間保持一致性和合法性，避免出現相關內容相互抵牾、互相矛盾的問題。其次，《檔案法》是一部檔案管理的基本法，是對檔案管理作出的一些原則性規定的法律。針對《檔案法》本身的屬性，我們要在遵守《檔案法》原則基礎上，制定一些地方性的法律法規，對一些細則問題進行補充規定，并不斷修改完善，使之更具操作性。檔案法規的完善，不僅法規部門要積極進行，而且要讓廣大檔案工作者或社會人士參與，盡可能多地吸收他們的合理化建議。整個過程不能操之過急，要經過自下而上和自上而下的反復磨合與協調才能逐漸成熟。

2.正確理解限制，靈活把握期限

由于我國法律對于檔案開放的時間限制嚴格，很多檔案到了開放期對外開放的時候，其檔案的利用價值已經大打折扣。公民應正確理解法律對檔案開放利用的限制，檔案管理主體應靈活地規定各類檔案的封閉期限，盡可能加大檔案的開放力度。當然對涉及國家重大發展問題、國家安全等方面的檔案，嚴格執行封閉期，甚至延期開放這一問題，我們也要充分理解。

3.加快解決檔案公開與檔案利用一致性問題

適時完善檔案公開與檔案利用的一致性方面的立法，加快解決檔案公開與檔案利用之間不同步的問題，給公民利用檔案提供便利條件。提高檔案管理主體單位檔案利用保障能力，對已公開的檔案能夠同時利用的，一定保障它們的一致性；對確實有困難需延遲利用的，要給出明確時間限制，盡快研究解決，縮短檔案公開利用的時間，條件成熟一個就盡早開放利用一個，加快提高檔案公開與利用的效率。

（四）完善檔案開放的法制保障環境

我國現階段的檔案工作中檔案開放環境和相應法制保障均不夠完善，既影響了檔案開放的程度，又顯現出檔案開放利用的信息安全和法律保障不匹配的問題。

完善法制保障首先就要加強法律意識，提高對檔案開放的法制保障重視程度。要以《檔案法》為依據，盡快完善相關規范性文件的內容規定，解決存在的錯位、缺位等問題。其次，重點解決好我國《檔案法》與《政府信息公開條例》之間的矛盾問題，切實落實相關的責任職責。有些受限檔案受相應法律法規約束，高校檔案利用和公布方面受到限制可能存在影響了政務信息檔案公開的情況，同時檔案信息公開也可能給保存檔案的行政機關及檔案行政管理部門的保密工作帶來負面影響。這些檔案存在著檔案信息公開與檔案公布的法律沖突、檔案信息公開與學校保密工作的矛盾的問題。重點保密檔案事關國家或個人秘密，是受法律所保護的，不能出現任何紕漏。對于涉密檔案能否開放利用的界定，是由國家《保密法》作為法律依據。由于高校的《管理辦法》必須以《檔案法》為依據，作為行政法規，在法律的位階層次中相對來說較低，其法律地位低于《檔案法》和《保密法》，因此很難為受限檔案開放帶來實質性的突破。對于不能開放利用的受限檔案，我們應當做到：局部利益應服從整體利益，個人權利應低于國家利益，作為局部個體應該充分理解支持。對于這些問題的出現，我們要用辯證的眼光去看待。受限涉密檔案不同于一般檔案，因其特殊性，在開放利用前就更需要建立嚴格完善的制度保障。從收集到的原始資料和數據，就要根據保密等級進行標注，從檔案收集、歸檔整理到開放利用都進行統一管理，制定一套嚴格的規章制度，對于受限檔案應進行專業指導和評估，在確保檔案信息安全的原則下，評估能否開放利用。

在檔案信息安全原則下嚴格限制使用的檔案，如果是傳統實體檔案，因其唯一性的特質，限制使用就很可能意味著特定場所、特定對象、特定時間的現場利用受到限制。高校涉密檔案開放利用應注意嚴格執行好法律法規，只有在確保檔案信息安全的原則下，才能盡可能地保障檔案用戶的需求。在此基礎上，才能真正解決檔案信息公開與檔案公布的法律沖突、檔案信息公開與學校保密工作矛盾的問題。

三、結語

隨著社會的不斷進步和發展，高校檔案管理水平的提升還任重道遠。在今后的檔案管理工作中，應與時俱進，適時改善工作思路，創新工作手段，不斷查漏補缺。不但要善于發現問題，而且要擅于立足于解決問題。采取切實有效的措施，在合法合規的前提下，以制度建設為基礎，以法律法規為依據，加強制度建設，完善相應法律法規保障，提高檔案管理的水平，為高校檔案的管理與服務利用保駕護航。