破產重整制度面臨的現實困境與完善研究

肖 珊 梁秋芳

石獅市人民法院，福建 石獅 362799

習近平總書記強調“法治是最好的營商環境”，公正、高效的司法環境是市場經濟良性運行的內在要求和根本保證，也是企業健康發展的重要基礎。司法環境建設是市場主體權益保障的最后一道防線，人民法院所建立的“規則之治”在穩定預期、激發活力、解決糾紛等方面具有不可替代的重要作用。我國高度重視營商環境建設，2019 年以來，陸續出臺了《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國企業破產法〉若干問題的規定（三）》《加快完善市場主體退出制度改革方案》等方案和法律法規，從改革和完善破產重整法律制度角度，不斷推進破產重整在優化營商環境中的積極作用。

一、破產重整制度對營商環境建設的積極作用

優勝劣汰不僅是自然界的生存法則，也是經濟運行的規則。市場環境中，企業之間存在競爭，當企業運營不善或者遭遇投資失敗等情況時，就會產生資不抵債的情形，繼而將面臨破產，破產制度的產生一方面是市場優勝劣汰的結果，有利于保證被淘汰的企業順利退出市場，能夠凈化市場環境，強化對債權人利益的保護等作用。但只有破產清算是不夠的。申請破產后產生的將是一系列復雜的債權債務關系、員工失業問題、企業有形資產和無形資產流失和浪費等問題，單純的破產清算已經無法滿足市場的需要和債權人利益的需要。［1］因此破產重整制度的出現，是符合市場經濟運行需要和債權人利益需要的。破產重整制度的改革旨在平衡債權人和債務人利益，恢復具有增長潛力的公司，避免社會資源浪費。破產重整制度對于營商環境的優化具有以下功能：

（一）破產重整制度有助于平衡債權人和債務人利益，穩定市場環境

破產重整制度設立的目標是多方面的，但其首要的目標在于解決企業的債權債務問題。破產重整是債權人和債務人之間的利益博弈，對于債權人而言，破產重整的目標是讓企業走出經營困境、財務困境，使企業能夠持續經營繼而創造更多的財富價值、社會價值，從而獲得比破產清算更高比例的清償。對于債務人而言，破產重整的目標同樣是讓企業重生，讓企業繼續經營，通過重整幫助企業明晰債權債務關系，實現資源整合和資源升級，幫助債務人從破產清算的絕境中逢生。破產重整成功之后，債權人和債務人的利益得到了一個相對的平衡，化解了矛盾。

（二）破產重整制度有利于幫助企業走出困境實現價值重生

一個企業的成本和價值是多方面的，既包括了設立企業時的各種費用、企業運行中的開支及資源配置費用等費用，也包括了企業文化、企業品牌、企業技術、企業人才等無形財產，單純地對企業進行破產清算，有很大一部分的企業成本及價值是無法進行有效的價值轉換的，或者價值轉換率低，而破產重整則可以讓企業的這部分成本和價值重新激發價值創造的可能。通過破產重整重新激發企業活力，讓企業的固定價值、成本、無形價值得到保值，甚至是增值。企業重建是破產重整的核心目標，是破產重整與破產清算的最大區別，是對社會利益的整體理性判斷，是破產法價值結構優化的體現。

（三）破產重整制度提高了社會運行的穩定性，保障社會公共利益

企業進行破產清算及注銷，必然會導致企業員工失業，尤其是大型企業、重要行業企業如果倒閉，將面臨大批從業人員失去工作，面臨一個地區失去穩定的稅收、名聲、市場的弱化等影響，嚴重的可能會導致社會的動蕩，影響公眾利益、公共利益。破產重整制度的出現很大程度上能夠避免了直接破產清算所帶來的問題，有利于幫助企業員工實現再就業，維持社會秩序，對市場的穩定起著重要的作用。

二、破產重整制度面臨的現實困境

破產重整制度的引入在市場運行過程中確實發揮了重要的作用，但是由于立法的滯后性以及破產重整的復雜性，破產重整制度也面臨著許多困境。

（一）適用上的困境

破產重整制度在適用上面臨的困境包括兩個方面，一是法律適用上的困境，按照《企業破產法》的規定，破產重整程序適用于所有的企業法人。從市場主體給予平等保護的角度看是合理的，但是從中國現有的國情和發展水平來說，該規定尤其超前了。［2］二是實際操作層面上的困境。雖然我國破產重整程序是面向所有企業的，不過在實際操作過程中可以看到中小企業在破產重整程序中將比大企業、大公司更難獲得較多的外部資金支持，加上重整成本高、重整效率和時限長等問題，很多中小企業很難選擇破產重整程序，導致一些有價值的中小企無法獲得自救，但是也存在一些不具有價值的企業濫用破產重整程序，損害其他債權人利益，浪費社會公共資源。

（二）破產管理人制度上的缺陷

破產管理人應該是具有高度自由、開放、專業和自律的管理者，是能夠把握市場經濟運行規律，能夠整合資源助力企業重新發揮價值的人，能影響破產重整目標能否實現，影響破產重整審判質效，其在破產重整程序中發揮著不可替代的作用。但是目前破產管理人制度上存在著一些缺陷，影響了破產管理人制度的發揮。首先管理人選問題，按照《企業破產法》的規定，破產管理人是由法院來指定的，雖然法律規定了債權人會議有權提請法院更換管理人，但在實踐運行過程中，一方面即使更換管理人，也仍是由法院來指定，另一方面單一的債權人或者數額較小的債權人并沒有單獨提請要求更換管理人的權利，可能會導致一些債權人的利益受損；［3］其次管理人的履職能力問題。管理人的地位決定了對其履職能力具有較高的要求，但是目前而言，一方面由于破產清算及破產重整在我國處于起步摸索階段，很多制度尚不成熟和完善；另一方面又有大量的案件要進入到破產當中來，破產重整案件也越來越多，對管理人的要求也越來越高。管理人的選任一般是由法院進行的，我們不否認存在機構規模大、經驗多、水平高、保障強的管理人團隊，但同時按照黃金法則，這一部分管理人團隊只是整個管理人制度中的鳳毛麟角，更多的管理人團隊或缺乏對破產重整法律程序性知識，或缺乏企業管理知識，或缺乏企業財務知識，對市場的判斷不足，與債權人、債務人的溝通不夠等等問題，經濟社會越是發展，對管理人團隊的要求只會越高，現階段的管理人團隊很大程度上并不能滿足破產重整制度的內在要求。此外，在對管理人的監督機制上尚未建立較為有效的監督，由誰監督，如何監督，監督后的處理等等尚沒有很強的效果。

（三）債權人利益的保護困境

目前在債權人利益保護方面存在著以下問題：首先是破產重整期限沒有規定，影響了債權人可得利益預期。《企業破產法》對破產重整的期限并沒有明確的規定，僅在第七十二條規定了期限是自人民法院裁定債務人重整之日起至重整程序結束之日止，對于期間是多長并沒有做出規定，法律上的不明確就導致了重整程序進程長，時間越長，重整的成本越高，重整的效率低，對債權人的利益產生損害；其次是債權人對重整程序缺乏有效的監督，破產重整過程中的監督權主要集中在破產管理人手中，而破產管理人的監督又存在缺位的情況，債權人無法直接對重整計劃運行進行動態了解，處于較為被動的狀態當中。［4］最后是擔保財產及擔保權的實現問題。破產重整過程中，債務人或者管理人對擔保財產享有支配權，有擔保權的債權人將失去對擔保物的控制而面臨擔保物貶值、變現價值不合理等風險，債權人對于擔保物的處理雖然享有知情權，但是沒有處置權，缺乏救濟途徑和補救措施。

三、破解破產重整制度問題助力營商環境建設

（一）限定破產重整程序的適用范圍

破產重整制度的設立是為了平衡各方利益，使各方利益盡量能夠達到最大化，因此破產重整程序的適用范圍應從法律層面和實際操作層面去加強限制，法律層面的限制與實際操作層面的限制是統一的，尤其要注重市場在重整中發揮的作用，要從社會市場經濟運行的規律出發，反思現階段及今后階段中破產重整制度對社會及企業的意義。破產重整制度的適用范圍不能針對所有企業，但是也不能只是針對大企業、大公司，而是要通過綜合評定，去選擇對社會有著重要作用、對債權人有意義的企業，對于濫用重整程序的企業要進行區分和剔除，通過法律層面和司法解釋等層面，細化破產重整所提出的企業要求。

（二）完善破產管理人制度，提升破產重整管理人履職能力

1.賦予重大利益關聯方選任和舉薦破產管理人的權利。以美國為例，在聯邦托管人指定管理人之前，會與各利害關系人如債務人、各官方委員會、申請前后的貸款人和其他關鍵債權人等，就管理人的人選問題進行磋商。我國管理人指定一般通過搖號、競爭及推薦方式，而無論是債權人還是債務人對搖號、競爭這兩種方式選擇的管理人均無發言權，而推薦也僅適用于商業銀行、證券機構、保險公司等金融機構的破產案件，且推薦人也僅限于金融監督管理機構的推薦。故應借鑒美國對破產管理的人選任，賦予關鍵債權人、債務人等利益關聯方推薦、選任破產管理人的權利，通過多方協商磋商的方式而不是單純的法院指定，保障各方當事人的利益。

2.提升破產重整管理人履職能力。管理人職責的有效發揮是破產重整計劃實施的關鍵，因此要對管理人的履職進行指引，從細化《企業破產法》所規定的各類管理人職責出發，將職責細化分解形成具有指導意義的規范性文件。破產重整管理團隊組建方面，要突破千篇一律的破產清算類人才組成，要向混合制管理人方面進行轉變提升，讓團隊中擁有各方面的高素質人才。破產管理者本身而言，要從提升專業性、辦事效率等角度出發，在選任時就對管理者的專業性、操作性、實務性、操守性等方面進行評定，并且通過不斷提升和學習，通過各管理人之間的溝通協調來提升履職能力。

3.逐步建立破產重整管理人的監督制度。沒有監督的權利容易被濫用，沒有監督的管理人容易侵害權利。因此，針對破產重整管理人監督方面的立法空白，要加以完善，確立監督人的地位、監督的機制。建立監督制度要從監督人的選擇、監督的方式、監督的內容、監督的反饋以及監督的后果等各個方面去建立和完善。

（三）完善債權人保護機制

破產重整制度的目標是使企業重生，該制度設計是多方利益平衡的需要，利益需要平衡就有利益需要犧牲。破產重整從制度設計之初從根本上來講就是一定程度上優先犧牲了債權人的利益，讓債權人、債務人、社會利益進行博弈和平衡，更多的是保護了債務人的利益和社會公共利益。但是破產重整的終極目標是讓各方都能夠獲得利益，尤其是債權人的利益能夠得到清償，因此我們在實際操作中更要審慎，不能盲目為了實現企業重生而隨意侵害債權人的利益，在破產重整過程中要對債權人的利益加強保護。

1.加強立法完善，賦予債權人較為完整的法律救濟權利。首先，明確債權人的權利范圍和細則，讓債權人在維護權利時有明確的法律依據；其次，明確債權人補償機制，對于通過債權人讓利或者損害債權人利益的方式所進行的重整，要給予債權人補償；最后，強化對管理人的權力監督，限制擔保物的支配權。

2.確立破產重整期限。目前的破產重整沒有一個明確的期限限制，對于破產重整的過程也沒有一個具體的反饋和跟蹤的過程，因此，要確立破產重整的期限。鑒于破產重整不同于案件審判，破產重整的期限規定也不能等同于案件審判，而要通過市場經濟運行規律，在制訂破產重整計劃時就對期限進行一個限制。

（四）探索建立破產法院或者破產審判法庭

破產案件不同于其他案件的審判，期限長、涉及利益復雜、審理難度大，加上法院案件整體數量較多，案多人少的情況仍比較突出，因此導致破產案件的受理和辦理難上加難。［5］成立專門的破產法院或者破產審判法庭，培養一批有破產法專門背景和破產法專業知識的法官是十分必要的，對于案件的審理和進度的推進具有促進效果。與此同時，積極運用大數據加強破產案件審判。大數據已經成為現代生活的組成部分，大數據模型對案件審判、破產重整的評價和推進具有十分重要的意義。建立破產案件大數據，以及破產重整案件數據模型，可以加快對企業的分析評定，加快破產重整的進度。