高校用地調查及成果分析研究
——以南京市為例

李曉寧,柯紅軍,葛笑玫

(南京市國土資源信息中心,江蘇 南京 210005)

0 引言

國家實施科教興國發展戰略以來,推動了高校數量的增加及高校規模的擴大。南京市高等院校也相繼出現合并、調整、擴招、擴建、新建等現象,高校用地需求依然旺盛,加劇了城市土地集約利用的矛盾[1]。但目前對高校用地的現狀精確調查存在以下問題。一是高校用地范圍調查不夠準確,多是基于土地利用現狀調查成果提取高校用地范圍,或者是基于學校權屬范圍劃定,學校邊界與學校實際使用范圍存在差異;二是高校用地類型未細化調查,多是調查高校的教育用地,非教育用地如學校農場、實驗用地、產業基地、家屬院,以及學校已選址未開工建設的用地均未進行詳細調查;三是調查成果未經高校和相關管理部門雙向反饋核實。高校調查成果整體精度有待提高。

本文基于大比例尺地形圖,探索“多源數據內業綜合定界+高校書面函調校核+管理部門核實確認”三結合的方式,掌握準確翔實的高校用地現狀使用范圍;并基于調查成果,選取生均占地指標初步分析高校的集約利用情況,對高校教育用地集約利用評價工作具有重要的參考價值。

1 高校用地調查

1.1 研究區概況與數據

依據教育部2022年公布的全國高等院校名單,南京市高等教育學校共52所,部委屬高校9所,省屬高校26所,市屬高校4所,民辦高校13所;其中,本科層次高等院校35所,專科層次高等院校17所。

收集南京市遙感影像、第三次國土調查、大比例尺地形圖、不動產登記等數據及各高校回函資料和在校生數。

1.2 確定高校用地調查范圍

基于大比例尺地形圖,參考第三次國土調查、不動產、征供地等數據,調查南京市市轄區內所有普通高等院校用地,含部、省、市屬高校及民辦院校,不含部隊院校、成人高等學校及培養研究生的科研機構;未調查登記的、未登記在學校名下但由學校實際使用的一并納入調查;除學校名下教育用地外,登記在學校名下的非科教用地,如家屬院、醫院、農場、實驗用地、產業基地等都納入調查,掛名的幼兒園、中小學、醫院等不納入調查;學校近期選址的規劃用地也納入調查。

1.3 劃定用地邊界

首先通過不動產登記系統逐個高校獲取學校用地登記范圍信息,然后按優先級從高至低依次為大比例尺地形圖、不動產登記數據、供地數據、控制性詳細規劃數據、征地數據,對用地邊界進行校核。

(1)地形圖中有圍墻(含柵欄、鐵絲網、籬笆等)要素的按地形圖圍墻邊線識別邊界。

(2)圍墻要素不連續時,若地形圖上存在其他要素與圍墻相連,判斷是否連接地形圖要素線,如學校圍墻與陡坎相接,以陡坎劃定學校邊界。

(3)地形圖中無圍墻(含柵欄、鐵絲網、籬笆等)要素的,綜合考慮不動產登記數據、供地數據等管理數據邊界確定。

1.4 高校函調核實及管理部門確認

按照上述邊界劃定規則初步劃定高校用地范圍,對所有高校進行函調核實,均收到各高校反饋。其中,15所反饋范圍一致,37所提供修改信息,包含學校地址改遷的和新建的校區范圍,以及學校長期租用土地。又進一步收集學校近期選址范圍紅線進行數據落圖。其中:兩個校區已停用,面積0.285 9 km2;共補充5.402 3 km2用地(1.209 7 km2教育用地、0.079 5 km2其他用地、4.113 1 km2近期選址用地)。

2 高校用地調查成果與分析

2.1 高校空間布局分析

在寧高校共52所,總用地面積57.74 km2,其中實際用地面積50.23 km2,包括教育用地49.81 km2和家屬院、產業基地等其他用地0.42 km2,近期選址用地面積7.51 km2。

2.1.1 實際用地情況

按南京11個行政區匯總各區高校用地面積(見表1):老城四區總面積為7.54 km2,占比15%,多為老校區;其他區高校面積為42.69 km2,占比85%,多為新校區,主要分布在江寧、浦口、棲霞三區,占高校總面積的74.3%。

表1 各區高校實際用地面積

2.1.2 近期選址用地情況

近期選址用地共13處(見表2),總面積7.51 km2,面積由高到低依次為:高淳區3.35 km2,占比44.6%;浦口區2.10 km2,占比28.0%;溧水區1.12 km2,占比14.9%;江寧區0.94 km2,占比12.5%(見表2)。

表2 近期選址高校

2.1.3 空間布局分析

從高校當前實際用地和近期規劃選址用地可以看出,老城四區的高校用地面積占比較低,許多高校不斷向外圍郊區新建或擴建,大部分建有新校區的高校在市區都有一定規模的老校區,特別是比較著名的“985”和“211”院校,形成了新老校區并存的多校區辦學模式。

2.2 土地集約利用分析

2004年,教育部在1992標準的基礎上進行修訂,形成《普通高等學校基本辦學條件指標(試行)》[2]。該標準根據指標的用途及其重要性,分基本辦學條件和監測辦學條件兩大部分,對于生均占地面積、生均宿舍面積有明確控制要求。2022年江蘇省頒布的《江蘇省建設用地指標》規定了江蘇省高等教育用地定額標準(見表3)。

2.2.1 評價指標數據情況

52所高校扣除有南京市以外校區學生的學校,剩余40所高校參與評價,計算生均占地面積,能在一定程度上反映在寧高校的土地集約利用情況[3]。

2.2.2 評價結果與分析

考慮到本次調查所采用的國家和省相關標準中的高校生均占地面積統計的是建設用地面積,因此,部分高校在計算時扣除了非建設用地面積,如南京師范大學扣除仙林校區山體部分面積、東南大學扣除江寧校區九龍湖面積、中國藥科大學扣除江寧校區內的水域面積、南京農業大學扣除江浦農場面積等。

結合國家和江蘇省生均占地面積標準,本次調查將集約利用程度分為集約利用、較集約利用和低度利用3類[4]:當生均占地面積<40 m2/人,高校土地利用類為集約利用;當生均占地面積在≥40～70 m2/人時,高校土地利用類型為較集約利用;當生均占地面積≥70 m2/人,高校土地利用類型為低度利用。

按照相關標準說明,土地集約利用反映了土地利用效率高,土地利用無潛力或潛力較少;較集約利用是指土地的利用強度適中,有一定的開發潛力;低度利用是指土地的利用強度低,屬于高潛力的土地利用。按照此分類分析南京市高校集約利用情況如表4所示。

表4 高校集約利用情況

(1)從高校的集約利用類型數量上看,集約利用類型共有17所,占比為43%,這部分高校開發潛力較小;低度利用類型共有7所,占比為17%,這部分高校的土地開發潛力較大;較集約利用類型共有16所,占比為40%,有一定的開發潛力。

(2)從高校集約利用的用地面積上看,集約利用水平的土地面積占40所高校總面積的31%,這部分用地開發潛力較小;低度利用水平的土地面積占比為17%,仍有較大開發潛力;大部分的高校土地集約利用狀況處于較集約利用水平,占總面積的52%。

(3)從區域整體的空間差異而言,總體上老城四區的教育用地集約度最高、其他區域次之,呈現由中心城區向郊區外圍遞減空間分布格局,與南京市城市經濟發展水平空間差異格局較吻合。

3 促進高校集約節約用地政策建議

3.1 建立老城區內高校改造翻新機制

因為老城內得天獨厚的歷史底蘊和文脈傳承,以及現實的新建難問題,老城內高校應以存量利用為主,原則上不考慮新建建筑,可進行老校區建筑維修出新、建筑功能轉換、內部道路翻新、管網更新改造等工作。

3.2 建立高校“退地”機制

結合未來招生計劃逐步縮減的趨勢,土地集約利用程度嚴重偏低且投資建設緩慢的高校可申請政府回購土地,既盤活土地存量,又能夠緩解高校資金壓力。

3.3 加強高校周邊資源的融合創新建設

可在老城區高校用地周邊劃定一定的空間,結合高校人力資源和研發成果建設老城“硅巷”,打造城市發展新的經濟增長空間。

4 總結與展望

4.1 總結

探索了“基于多源數據內業綜合定界+高校書面函調校核+管理部門核實確認”的高校用地調查邊界劃定的方法路徑,提升了調查成果的細化程度、精度和準確度。建立了以大比例尺地形圖為基礎,綜合利用不動產登記、征供地、控制性詳細規劃等數據,分類細化高校用地邊界的劃定方法,包括有圍墻校區、無圍墻校區、新建校區、近期選址用地等類型的劃定規則,提高了調查的精度。通過各高校書面函調校核及各分局雙向反饋核實,提高了調查成果的準確性。

摸清了南京市高校用地現狀資源與用地情況的家底。不僅調查了登記在學校名下和非學校名下但由學校實際使用的教育用地,還進一步調查了學校的非科教用地,如家屬院、農場、實驗用地、產業基地等其他用地,以及學校近期選址的規劃用地,形成了一整套高校用地調查專題數據成果。

初步分析了部分高校集約利用程度,南京的高校用地整體處于較集約利用的水平,部分高校仍存在一定的挖潛空間,可為后續高校實施教育用地集約評價工作提供重要的參考價值。

4.2 展望

建立多元化的數據共享更新機制。一是自然資源業務數據更新機制,結合自然資源調查、不動產登記、土地征地報批、城鎮規劃編制以及地形圖更新測繪等工作,拓展數據獲取渠道,加強相關業務部門數據聯動,實現高校用地數據動態更新;二是自下而上更新機制,各區應主動反饋轄區范圍內新增和變化的高校用地情況,確保本轄區范圍內高校用地數據的完整、現勢、有效。

深化調查成果分析應用。加強自然資源、教育、統計等部門的工作聯動和信息共享。獲取精確的高校集約利用指標數據,深化不同尺度、典型區域、重點院校的空間資源集約利用分析,為南京市高等教育資源的有效利用和優化整合提供有益借鑒。