嵌入性視角下鄉村數字治理的多重困境及其破解路徑

袁宇陽

(廣州大學 公共管理學院，廣東 廣州 510006)

一、問題的提出

在信息化、數字化快速發展的現代社會中，數字治理已經進入社會生活的方方面面，并開始應用于鄉村治理中。近年來，我國陸續推出旨在促進鄉村數字治理的政策文件，2023年中央一號文件指出，要“提升鄉村治理效能，完善信息化支撐的基層治理平臺”；《數字鄉村發展行動計劃(2022-2025年)》強調要“著力提高鄉村數字化治理效能”；《數字鄉村標準體系建設指南》推出了鄉村治理數字化標準；等等。數字治理技術有利于破解鄉村治理困境，(1)王亞華，李星光：《數字技術賦能鄉村治理的制度分析與理論啟示》，載《中國農村經濟》2022年第8期。再造治理結構。(2)邱澤奇，李由君，徐婉婷：《數字化與鄉村治理結構變遷》，載《西安交通大學學報(社會科學版)》2022年第2期。在全面推進鄉村振興和促進數字鄉村建設背景下，鄉村數字治理將成為未來我國鄉村建設與發展的主要方向之一。

數字治理是建立在互聯網等現代化技術基礎上的治理模式，而我國鄉村往往具有傳統化特點，不可避免面臨傳統與現代之間的內在沖突，數字治理技術在缺乏一定社會基礎支撐的前提下，難以在鄉村社會中達到治理有效的預期目標。因此，現代化的數字治理技術在傳統鄉村社會中的落地并不容易，可能會面臨一系列潛在風險、困境與挑戰。(3)袁宇陽，張文明：《智慧鄉村發展中的潛在風險及其規避策略研究》，載《電子政務》2021年第12期。目前來看，已經有部分地區顯現出基層數字治理失效以及形式主義等問題。據人民網報道，部分鄉鎮干部的手機上裝載了數量眾多的APP，加入了各種工作群，但部分數字治理工作脫離群眾；(4)人民網-中國共產黨新聞網：《“指尖上的形式主義”當休矣》，(2018-11-28)[2023-01-16]. http：//theory.people.com.cn/n1/2018/1128/c40531-30430188.html.據新華日報報道，基層已經出現各種數字形式主義現象，需要引起關注；(5)新華日報：《數字服務警惕“數字形式主義”》，(2022-02-18)[2023-01-17]. http：//xh.xhby.net/pc/con/202202/18/content_1032166.html.等等。很顯然，當前鄉村數字治理存在諸如治理失效、內卷化、形式主義等問題。

目前學術界圍繞鄉村數字治理困境問題展開了一些研究，挖掘和探討了困境產生的原因與內在機理。例如，既有研究發現，鄉村數字治理在財政、運營、素質等方面存在不足；(6)馮獻，李瑾，崔凱：《鄉村治理數字化：現狀、需求與對策研究》，載《電子政務》2020年第6期。存在數據低質、設施不足等問題；(7)江維國，胡敏，李立清：《數字化技術促進鄉村治理體系現代化建設研究》，載《電子政務》2021年第7期。面臨數字鴻溝、數字基礎設施建設不足等挑戰；(8)張成崗，王明玉：《數字賦能鄉村治理的行動邏輯及推進路徑——以吉林省X村為例》，載《行政管理改革》2022年第9期。等等。這些研究成果對于認識與理解鄉村數字治理及其現實困境具有重要啟發價值。但既有研究比較偏向于“技術決定論”，主要認為技術供應情況以及技術落地情況影響了鄉村數字治理的推進。然而，“技術決定論”難以充分解釋數字治理形式主義、鄉鎮干部手機APP堆積化等新現象，難以深刻認識“數字治理資源增長但治理效率無發展”的內卷化問題。關于鄉村數字治理困境的相關問題需要進一步思考和研究。

在大力推進數字鄉村建設的背景下，國家與地方主導的數字治理資源下鄉日益頻繁，鄉村數字治理的技術和應用也在逐漸完善，但為何原本具備較高治理動能的數字治理技術難以在部分鄉村地區發揮預期作用？影響鄉村數字治理的內生性要素有哪些？如何有效破解相關的困境與瓶頸？上述這些問題是目前鄉村數字治理研究領域亟待解答和探討的理論和實踐課題。嵌入性視角為解決上述問題提供了有價值的啟發。嵌入性視角尤其聚焦和關注各種結構性因素、內生性因素、社會性因素在事物發展中的重要意義。從嵌入性視角來看，有效的鄉村數字治理，數字化技術只是其中一個基本要素和前置條件，還需要考慮鄉村文化理念、制度、組織等各種非技術因素，(9)鄭磊：《數字治理的效度、溫度和尺度》，載《治理研究》2021年第2期。將農民需要、文化、關系等納入其中。(10)武小龍：《數字鄉村治理何以可能：一個總體性的分析框架》，載《電子政務》2022年第6期。在研究鄉村數字治理相關議題時，不能只關注數字技術的輸送和供給，更需要注重各種非技術因素的嵌入。基于此，本文嘗試從嵌入性視角系統探討鄉村數字治理及其面臨的困境，并提出一些可供參考和借鑒的路徑。

二、鄉村數字治理的嵌入性視角與分析框架

(一)嵌入性視角

嵌入性視角的主要內涵在于，經濟行為不僅僅只是嵌入到經濟制度中，同時也嵌入到非經濟制度中。(11)[匈]卡爾·波蘭尼：《巨變：當代政治與經濟的起源》，黃樹民譯，北京：社會科學文獻出版社，2013年版。人們大多數的行為都緊密鑲嵌在社會網中，(12)[美]馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網與經濟行動》，羅家德譯，北京：社會科學文獻出版社，2007年版，第29頁。社會因素對于經濟行為具有重要意義。格蘭諾維特認為嵌入性包括結構嵌入和關系嵌入兩種類型。而后，Zukin等將嵌入性理論進行了拓展，認為嵌入性包括結構、政治、文化以及認知的嵌入等。(13)Zukin S，DiMaggio P，eds：Structure of capital：The social organization of the economy，Cambribge：Cambrideg University Press，1990.王思斌認為，可以對嵌入性等社會學概念進行反思性借鑒和拓展，(14)王思斌：《中國社會工作的嵌入性發展》，載《社會科學戰線》2011年第2期。其應用主要取決于具體的研究情境以及研究者的研究目的與思路。與此同時，格蘭諾維特強調，嵌入需要遵循“適度”與“合理”的原則，包括經濟行為在內的各種行為既不能過度社會化，也不能低度社會化，(15)[美]馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網與經濟行動》，羅家德譯，北京：社會科學文獻出版社，2007年版，第29頁。而是應該合理嵌入到社會網絡中。這體現了一種“適度嵌入”“合理嵌入”的思想，蘊含了一層嵌入不合理可能產生問題的內涵。

嵌入性理論本質上是一種行動與多元結構性因素之間關系主義分析范式，尤其注重經濟與社會互動，蘊涵著整體觀念和系統邏輯。張靜的《現代公共規則與鄉村社會》(16)張靜：《現代公共規則與鄉村社會》，上海：上海書店出版社，2006年版。一書啟示我們，鄉村治理有效的關鍵在于鄉村內部的“公意”而非技術的現代化程度，鄉村文化傳統以及生活內容等社會因素在數字鄉村發展中占據著不亞于技術的關鍵地位。基于嵌入性視角，鄉村數字治理凸顯的不僅僅只是一個簡單的數字治理技術輸送和供給鄉村社會的過程，而是涉及到更豐富的非技術方面因素，需要綜合考慮鄉村內部的文化、社會關系等多種要素嵌入。換言之，鄉村數字治理不僅僅只是技術供應問題，而是嵌入在鄉村社會結構之中并受多重內生性因素影響，這正是本研究理論視角和分析框架的要義所在。

(二)分析框架

從嵌入性視角出發，在數字治理技術供給鄉村社會的過程中，哪些因素不可或缺？目前，許多學者已經認識到鄉村治理要素和條件的多重性、復雜性以及相互之間的關聯性。如有的學者認為，實現鄉村有效治理需要注重組織、道德、自治、制度等；(17)馬良燦：《實現鄉村社會有效治理的路徑探索》，載《甘肅社會科學》2019年第4期。有的提出，鄉村數字治理需要認知、文化、組織、法律等要素支撐；(18)沈費偉：《鄉村技術賦能：實現鄉村有效治理的策略選擇》，載《南京農業大學學報(社會科學版)》2020年第2期。等等。基于筆者長期思考和相關田野實踐，結合嵌入性視角，本研究認為，有效鄉村數字治理是數字技術與鄉村內在文化傳統、社會關系、實踐慣習等要素共同影響與相互作用的，在數字技術供給鄉村治理體系的過程中，還需要認知、行政、關系、文化等非技術因素的合理嵌入。基于此，本文構建了“認知-行政-文化-關系”的“四位一體”嵌入性鄉村數字治理分析框架(見圖1)。

圖1 鄉村數字治理的嵌入性分析框架

1.認知嵌入

認知嵌入是作為主體的人們的價值理念等對客觀事物發展可能產生的影響，(19)張登國：《第一書記“嵌入式”鄉村治理的行動范式與優化策略》，載《山東社會科學》2020年第11期。體現了作為鄉村數字治理的主體-村民和客體-數字化技術的耦合關系。認知嵌入的內涵可以從兩個維度來理解：一是農民對數字治理價值理念的認同與接納，需要鄉村數字治理理念能夠“深入人心”。換言之，村民對數字治理沒有理念上的“區隔”，“愿意用”數字治理。二是農民的數字素養和能力能夠適應鄉村數字治理發展水平，二者之間無能力上的“區隔”，讓村民“能用”數字治理，這是“愿意用”的基礎與前提。

2.行政嵌入

行政嵌入指的是行政體系對鄉村治理的干預和介入。“自上而下”是我國行政體系與治理體系的基本特點，任何正式治理模式均離不開行政力量的干預與介入。鄉村數字治理作為國家治理體系的“節點”，處于具有科層制特點的治理體系與治理結構中，需要遵循“自上而下”的行政邏輯，接受體制的安排與激勵。合理的行政嵌入有利于鄉村數字治理這一新型模式的穩步推進。

3.文化嵌入

文化嵌入主要指的是將鄉村本土傳統的治理文化與治理內容嵌入到鄉村數字治理中。研究表明，鄉村社會往往具有一定內生性的文化治理機制。(20)沙垚：《鄉村文化治理的媒介化轉向》，載《南京社會科學》2019年第9期。我國部分鄉村地區尤其是文化傳統保存仍然完善的地區，建立在地方文化基礎上形塑的內生性治理機制在鄉村治理中占據著重要地位，內化于農民的行為實踐與認知之中，作為“外生性”治理模式的數字治理，可能與傳統的治理模式產生一定的沖突。數字技術下鄉需要注重和考慮地方習俗、村規民約等本土文化要素，以此得到農民群體的整體認可與廣泛接納。

4.關系嵌入

關系嵌入主要指的是將社會關系嵌入到鄉村數字治理體系中，激發農民的數字參與主體性，激活數字治理的能量與潛力。鄉村數字治理是具有多主體的復合型治理模式。(21)袁宇陽，張文明：《智慧鄉村發展中的潛在風險及其規避策略研究》，載《電子政務》2021年第12期。農民群眾是鄉村數字治理的主體力量和主要受眾群體，必須激發農民的內生性數字參與動力，將農民“自下而上”的主體力量嵌入到鄉村數字治理體系中，實現一定程度的“自治”與“善治”，塑造緊密的“基層-農民”關系。

綜上，從嵌入性的視角出發，鄉村數字治理是建立在技術供給和多重非技術因素嵌入基礎上的嵌入性治理模式，是一個外部數字資源與內部傳統資源互動、融合、共生的過程。不僅需要技術資源的供給，更需要鄉村社會文化的認同和接納，需要行政力量的適度介入，尤其需要鄉村主體力量——農民的支持和參與。這是確保鄉村數字治理有效的關鍵所在。

三、嵌入性視角下鄉村數字治理的多重困境

從嵌入性視角來看，在推進數字治理技術與資源下鄉的過程中，主要存在認知嵌入不足、行政嵌入過度、文化嵌入缺位以及關系嵌入弱化等困境，使得數字治理技術難以在鄉村社會達到預期效果，產生鄉村數字治理失效現象，帶來“有數字技術無治理效能”的問題。

(一)認知嵌入不足：鄉村數字鴻溝下的“不適配”

良好的數字認知建立在對數字治理的深刻理解與充分認識的基礎之上。然而，目前來看，我國部分鄉村地區的村民尤其是老年村民甚至是村干部面臨數字鴻溝困境，村民關于數字化的實踐能力較為不足，對數字治理的價值理念缺乏認識與理解，導致鄉村數字治理與村民數字認知之間存在一定的不兼容，使得數字治理技術與資源的下鄉容易趨于失效與閑置的困境。

成功的鄉村數字治理往往建立在受眾對一系列具有現代化特征的數字技術有效應用與合理認知的基礎上。且隨著數字治理技術的不斷發展，人工智能、AR等更為現代化的技術也可能逐漸被應用到治理技術的開發與設計中，鄉村數字治理的技術門檻、認知要求也會隨之提升。因此，農民需要擁有足夠支撐技術應用的數字素養和認知能力，要“能用”“會用”“愿意用”包括智能手機、各種APP等在內的各種數字治理工具，鄉村數字治理資源的下鄉才能發揮有效作用。

然而，由于當前較為普遍的鄉村數字鴻溝的存在，鄉村社會的數字承載力以及農民的數字接納程度是很有限的，一旦數字治理技術的輸入超過鄉村社會和農民群體的“數字閾值”，數字治理技術難以與鄉村社會與農民群體進行有效適配和兼容。當前，我國部分鄉村地區的數字素養和數字認知較為不足，相當一部分農民群體置身于數字鴻溝中，缺乏對數字治理內在意義與價值的理解與認知，導致數字治理技術的下鄉難以充分調動村民參與的自主性與能動性，使得不少村民既“不會”用數字治理，同時也“不愿意”用數字治理。據相關報告顯示，我國農民群體的數字素養得分不到20分。(22)中國青年網：《社科院最新報告：鄉村振興亟待彌補“數字素養鴻溝”》，(2021-03-16)[2023-01-19]. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1694340089540358316&wfr=spider&for=pc.相關研究表明，當前農民的數字治理參與率比較低。(23)蘇嵐嵐，彭艷玲：《農民數字素養、鄉村精英身份與鄉村數字治理參與》，載《農業技術經濟》2022年第1期。較低的數字素養與認知水平難以支撐和承載建立在互聯網以及各種高精尖數字技術基礎上的數字治理資源及其實踐。與此同時，結合筆者近幾年在我國華中、華東、華南等地多個鄉村的調研發現，不少農民尤其是老齡農民只會使用并不具備復雜功能的“非智能手機”，或者是只能用手機簡單撥打與接聽電話、刷抖音快手，對數字治理及其價值的認知基本處于“陌生”狀態。因此，受制于較為嚴峻的數字鴻溝尤其是老年數字鴻溝，數字治理技術資源的下鄉難以取得預期效果。事實上，就算在高收入國家，也有相當一部分的農民群體是不會應用互聯網等數字化資源的。(24)Warren M. “The digital vicious cycle：Links between social disadvantage and digital exclusion in rural areas”. Telecommunications Policy，Vol.31：No.6-7，2007.如何讓農民“能用”“愿意用”數字治理是需要長期思考的重要問題。

概言之，現代化數字治理與目前數字認知水平不足的鄉村社會存在一定的“不適配”與“不兼容”，數字鴻溝阻礙和制約了現代化技術有效“落地”鄉村社會治理的進程。在當前部分地區農民數字認知并不充足的情況下盲目推進數字治理，比較容易帶來數字治理資源供給鄉村社會失效乃至內卷化的問題。

(二)行政嵌入過度：“數字錦標賽”下的“數字政績”激勵

鄉村社會往往不具備獨自發展和設計數字治理工具的能力，只能依靠政府和企業輸入和供給，高成本的數字治理是一種典型的“自上而下”式的資源下鄉模式。然而，在壓力型體制下，部分地區鄉村數字治理可能產生錦標賽現象，(25)周飛舟：《錦標賽體制》，載《社會學研究》2009年第3期。導致行政權力過度嵌入數字治理，帶來“數字錦標賽”問題。

錦標賽是我國地方政府的一種特殊的激勵模式，在我國的行政體系中，任意一級地方政府之間均可能產生錦標賽的現象，(26)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，載《經濟研究》2007年第7期。凸顯了一種政府績效的量化競爭與比較的思維。治理錦標賽是一些地方常用的行政手段和路徑依賴，(27)金江峰：《服務下鄉背景下的基層“治理錦標賽”及其后果》，載《中國農村觀察》2019年第2期。鄉村數字治理同樣也容易陷入到“數字錦標賽”體系中，不可避免將“數字建設的數量”作為提高政績的重要抓手和突破點，導致基層組織和鄉村干部的角色定位與行動目的會產生一定程度的錯位與異化，偏離既定的職責和目標任務。

在“數字錦標賽”下的“數字政績”激勵下，基層組織以及鄉村干部被迫成為“參賽運動員”，需要承擔大量的同質化數字治理任務，將本應用于提升治理效率的資源和時間精力轉移到了應付數字治理任務中，在一定程度帶來了鄉村數字治理的內卷化困境，即“無(治理效率)發展的(數字治理資源)增長”，滋生數字治理任務泛濫、重復工作等問題。據報道，湖南一鄉鎮干部每天需要處理20多個微信、QQ群的工作通知；(28)新華網：《減負，基層干部群眾有五盼》，(2020-05-11)[2023-01-18]. http：//www.xinhuanet.com/politics/2020-05/11/c_1125966561.htm.一地村干部表示，10多個政務APP已經耗費了大量的時間精力，沒有多余的時間進行走村串戶；(29)人民日報：《有基層干部抱怨：政務APP太多 哪還有時間走村串戶》，(2018-08-22)[2023-01-20]. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1609465768886622276&wfr=spider&for=pc.等等。由于行政過度嵌入帶來如此繁多的數字治理任務，基層組織和鄉村干部逐漸成為“數字壓力”承擔者，為了在“數字錦標賽”中取得好名次和高排名，完成和積累相應的“數字政績”，需要通過增加APP下載量、積累點贊數、獲取積分等方式進行“數字比賽”，“生產”和“再生產”各種無意義的內卷化行為。在這樣的背景下，無論基層組織與鄉村干部是否具備積極作為的能力，受限于精力，基本只能以應付性心態予以對待，導致數字治理資源下鄉并未帶來基層治理效率的顯著提升，反而可能成為“壓力源”和負擔，阻礙鄉村治理的正常推進。

因此，在“數字錦標賽”的影響下，鄉村數字治理可能異化為地方政府的政績工具，產生惡性“比賽”問題。在“數字政績”激勵下，基層組織、鄉村干部和農民群眾會接收技術功能相似的、具有一定同質化特點、甚至是無用的數字治理內容，將大量的時間和精力投入到各種APP、碼、群以及較為重復的信息填報等數字任務應付中，“為了數字而數字”，導致數字治理技術下鄉面臨無效的困境。

(三)文化嵌入缺位：“外生性”數字治理的地方排斥

鄉村社會往往有著不同于城市的獨特傳統和文化，鄉村本土文化治理機制在我國不少鄉村地區仍然發揮著重要功能與關鍵作用。而作為“外生性”治理工具的數字治理容易忽視對鄉村本土文化的考量，可能產生“水土不服”問題，帶來地方社會排斥的結果。

鄉村秩序往往具有外生秩序與內生秩序兩種類型。現代鄉村社會中的公共秩序是內外部秩序共同作用的結果，但更多依靠的是具有內生性特征的“自然性秩序”，(30)曹海林：《鄉村社會變遷中的村落公共空間——以蘇北窯村為例考察村莊秩序重構的一項經驗研究》，載《中國農村觀察》2005年第6期。尤其是建立在村規民約、宗族規約、文化習俗等鄉村本土文化基礎上的治理內容。長期以來，農民更傾向于選擇基于鄉村文化基礎之上的內生性規則來處理各種事務，這是一種實踐“慣習”與治理“路徑依賴”。基于長期的鄉村生活研究實踐，容易觀察到的一個事實是，部分農民在面對糾紛和矛盾時，首先想到的往往并不是更具技術特性的法理，而是嘗試借助鄉村本土文化尋求“公理”。例如，在宗族文化傳統仍然較為顯著的東南地區，農民更傾向于通過族長教化、宗族規約訓導的方式來處理鄉村公共事務。在桂西南部分地區，一些傳統儀式發揮著重要治理作用。(31)唐俊，徐祖祥：《桂西南壯族鄉村治理中的儀式傳統與族群互動》，載《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2020年第4期。在西南地區的獨山縣，部分農民會遵循鄉村傳統的法制文化。(32)王鶯樺，吳大華：《西南民族地區新型城鎮化進程中鄉村治理的法治化困境——基于獨山縣基長鎮的調研與思考》，載《貴州社會科學》2016年第12期。盡管法律更具權威性和科學性，但部分鄉村地區仍然更傾向于尋求鄉村本土文化參與治理，希望通過村規民約、面子治理等方式來處理鄉村事務。由此可見，部分地區村民遵循的治理邏輯是基于本土文化內容而非數字的、技術的因素。

而數字治理是鄉村外部輸入和施加的治理內容，屬于“自上而下”的“外生性”治理模式，具有一定的“機械化”特點，比較缺乏“彈性”與“靈活性”，容易忽視對特定鄉村本土情況的充分考慮，可能與鄉村社會內部原本存在和發揮作用的傳統治理文化相沖突。目前來看，鄉村數字治理存在同質化供給問題，(33)張新文，杜永康：《鄉村數字治理的差異化考量》，載《中國社會科學報》2022年2月23日。供給不同鄉村地區的數字治理平臺、APP以及治理內容等往往具有標準化的特征，即“一個平臺通用多地鄉村”和“一個APP適應眾多地域”，很難考慮各地鄉村不同的文化因素，使得“自上而下”式的“外生性”技術治理很難競爭得過“自下而上”式的“內生性”文化治理。且在現實生活中，諸如信息泄露、數字詐騙等在互聯網社會中也頻頻發生，使得部分村民對來自于鄉村外部的數字治理存在一定的不信任感和不確定性，可能產生對“外生性”數字治理的排斥。

綜上，數字治理作為一種“外生性”治理機制，如果試圖在一定程度“取代”和“置換”建立在鄉村本土文化基礎上的傳統“內生性”治理機制，可能面臨地方排斥的困境。無論國家和地方投入多少數字資源，數字治理平臺和APP建設的質量以及農民數字認知能力多么高，在“文化區隔”之下，鄉土社會并不會從根本上認同和接納數字治理，使得數字治理面臨失效困境。

(四)關系嵌入弱化：“數字脫域”下“基層-農民”關系脫嵌

由于數字技術具有一定的“缺場性”與“脫域性”特征，數字治理的發展與普及不可避免讓基層與農民“面對面”社會交往的頻率與必要性日益降低，可能會加劇“基層-農民”之間關系的弱化，反而不利于復合型數字治理體系的形塑、構建和穩固。

數字賦能鄉村治理帶來的重大轉變之一在于對時空界限的突破，深刻影響了鄉村既定的治理體系。(34)Luna-Reyes L F. “Opportunities and challenges for digital governance in a world of digital participation”. Information polity，Vol.22：No.2-3，2017.數字化技術對鄉村關系的影響具有二重性特征，既有利于促進村民之間的線上交流，可能營造更為緊密的鄉村社會關系，但同時也可能帶來關系逐漸弱化的結果。本文主要關注關系弱化困境。由于數字治理的高效性、便利性、“缺場性”以及“脫域性”特征，帶來了鄉村治理從“線下”到“線上”的時空轉變，重塑了基層組織和鄉村干部的行政方式與實踐邏輯。不少地方開始將原本需要“線下”處理的工作“托付”于各種數字化工具，咨詢、預約、登記、辦理、反饋等各項業務開始圍繞手機APP、微信群、小程序等展開，逐漸形成了一定的“線上”路徑依賴。在此背景下，基層組織與鄉村干部越來越不需要和農民群眾進行實質性的社會交往和關系建構，只需要通過手機和電腦便可以完成原本要與農民“面對面”打交道才能完成的各項任務，使得“手機調研”“微信、QQ辦公”“數字填表”等成為了常態化操作和普遍化現象。

面對面式“線下”治理的減少可能會弱化“基層-農民”之間的關系。周飛舟認為，在稅費改革后，由于基層組織與農民的實際交往開始減少，“基層-農民”關系趨于懸浮。(35)周飛舟：《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》，載《社會學研究》2006年第3期。在極其便利的“脫域性”數字治理工具的作用下，基層與農民之間實際的社會交往的必要性日益降低。一旦基層組織缺乏主動接觸和融入群眾的“道義”與“自覺”，“云端”的數字治理可能會逐漸取代“現實”的線下治理，“虛擬”的數字互動會日益占據“真實”的鄉村人際往來，農民很容易被隔絕到數字治理體系之外，僅僅成為被動的數字指令接收者和治理客體，產生“基層-農民”關系脫嵌的后果。

因此，盡管數字治理可以極大提高鄉村組織的辦事效率，但在具有“脫域性”特征的數字技術驅動下，作為治理主體的農民群眾可能在鄉村數字治理體系中處于“缺位”或“客體”狀態。如果基層組織和鄉村干部過度依賴“線上”“云端”的數字化治理模式，形成一種“線上治理”的慣習，“基層-農民”關系的緊密程度會日益弱化，干部“脫離群眾的危險”可能會加大，這反過來會弱化鄉村內部治理的關系網絡和群眾基礎，使得鄉村數字治理可能只是一種“套殼”數字的治理模式，并不能真正重塑和“再生產”復合型的鄉村治理體系。

四、嵌入性視角下鄉村數字治理困境的破解路徑

從嵌入性視角出發，要遵循“數字技術+”的治理邏輯，針對各種非技術因素嵌入障礙和治理困境，采取相應的對策。包括有序推進鄉村數字治理、普及鄉村數字教育，改善鄉村數字治理考核體系，促進鄉村本土治理文化內容融入數字治理，多途徑增進鄉村數字治理中的“基層-農民”關系等，塑造合理的“認知-行政-文化-關系”嵌入性環境，切實推動數字治理在鄉村社會有效落地與應用。

(一)有序推進數字治理，普及數字教育

一是要因地制宜、合理有序推進鄉村數字治理。需要認識到的是，較為現代化的數字治理并不適用于我國所有鄉村，如果不顧農村實際情況，“一刀切”強力推行鄉村數字治理，會不可避免出現形式主義以及治理失效等問題。在數字資源供給鄉村的前期，應該對當地開展全面且充分的SWOT分析，只有在確認鄉村社會具備一定數字化基礎、農民群眾具有一定數字認知能力的情況下，再有序進行數字資源輸送與供給，確保處于鄉村“數字閾值”范圍之內，讓農民“能用”“會用”“愿意用”數字治理。

二是要加強鄉村數字基礎設施建設。只有讓農民切實感受到數字化為自身生活帶來的便利，對數字治理產生理念和價值上的認同，才能激發農民融入其中的內生動力。因此，要加大鄉村數字基礎設施建設的力度和廣度，實現鄉村地區的網絡覆蓋和硬件升級，不斷彌合鄉村數字鴻溝，讓數字基礎設施的紅利惠及鄉村社會與農民群體，提升農民對數字治理的認知和認同。

三是要加大鄉村數字教育普及力度。要以農民數字認知能力提升為主題，結合各地實際情況，開展形式多樣的鄉村“數字振興”活動。例如舉辦農民數字技術培訓與講座，探索線下小組討論、微信群互動等學習形式，在鄉村地區開展系列數字教育活動，不斷提高農民的數字認知水平，讓鄉村數字認知與數字治理體系兼容和適配。

(二)合理改善鄉村數字治理考核體系

一方面，要強化以質量而非任務數量為導向的考核體系。需要改變數字治理中存在的“以數量論英雄”的行政考核體系，改善行政嵌入過度問題。基于此，要堅持以鄉村數字治理高質量發展為主題，倡導打造高質量的、高效的、具有可持續性的典型化鄉村數字治理應用工程，將具有實效性的、深受農民群眾認可的項目作為重要政績，提高質量考核在行政考核體系中的分量與權重。

另一方面，要探索創新鄉村數字治理績效考核新型方式。要鼓勵鄉村基層“自主”創新數字治理績效考核方法，并總結提煉其他地方可靠的、可行性較強的典型案例和經驗方法。例如，部分地區政務服務網中的評價板塊功能對于考核體系構建提供了很好的借鑒意義，需要嘗試在平臺和小程序中開通鄉村數字治理的“辦件”“人員”以及“窗口”等方面的評價功能。我國鄉村社會蘊藏很多的治理智慧，具有較強的創新潛能，面對基層自身創新出來的新型考核實踐方式，上級部門要結合實際情況進行試點推廣。

(三)促進鄉村本土治理文化內容融入數字治理

要高度重視鄉村文化和傳統，積極推動本土的治理文化內容適度嵌入到相關平臺、APP應用的開發中，塑造具有本土化、指向性、“接地氣”、個性化特征的治理機制，打造“內生性”文化治理與“外生性”數字治理相融合的復合型治理模式。

一是要挖掘鄉村本土的內生性治理文化。相關方需要應用深度訪談、問卷調查、座談會等調查方法，了解當地鄉村的治理文化以及農民群體的治理“慣習”，挖掘內生的地方治理經驗，為“數字治理+鄉村文化”創造基本前提條件。二是促進鄉村治理文化內容深度嵌入數字治理體系中。需要將“外生性”的數字治理技術與“內生性”的本土文化相協調，探索融合數字技術和地方文化為一體的鄉村數字治理平臺、應用與內容，因地制宜、差異化、有針對性地推廣和普及數字治理工具。三是要發揮新鄉賢在鄉村數字治理中的作用。新鄉賢是鄉村治理實踐中的重要力量，在傳承鄉村文化、推進治理有效中起示范作用。要充分調動新鄉賢的數字建設積極性，與數字技術專家共同參與到鄉村數字治理的開發與設計中。

(四)多途徑增進數字治理中的“基層-農民”關系

一是要同步推進“面對面”的傳統鄉村治理模式與“線上”數字治理模式。無論鄉村數字治理發展到何種程度，無論數字治理模式多么便利，基層組織和鄉村干部不能將全部的治理工作寄希望于數字化技術。基層組織需要設置合理比例的數字治理任務，協同數字化治理模式與傳統的“走村入戶”治理模式，同時設置暢通的“線上”以及“線下”的業務辦理渠道，讓農民尤其是缺乏數字應用能力的農民可以自主選擇通過“線上”或“線下”的方式辦理各項業務。

二是要注重鄉村數字治理過程中的日常交往互動，強化鄉村數字鏈接。可以通過構建鄉村微信群、QQ群的方式，定期開展線上交流活動，在網絡群中發布相關政策、村務公示等信息，保持和農民之間的網絡社會關聯，為鄉村數字治理提供良好的關系基礎和情感鏈接。

三是要適當組織和開展“線下”鄉村公共參與活動。有效的鄉村數字治理離不開農民群眾的自主參與。例如可以嘗試開展數字化集體活動、鄉村敬老助農活動、節假日民俗活動等，增進“基層-農民”以及“農民-農民”之間的關系，形塑多元化主體的復合型鄉村數字治理結構。

五、小結

本文借鑒嵌入性理論，遵循嵌入性的基本原則，認為數字治理技術在鄉村社會的有效落地離不開一系列非技術因素的精準合理嵌入，將各種可能影響鄉村數字治理的非技術因素納入考量，構建了“認知-行政-文化-關系”的“四位一體”的鄉村數字治理嵌入性發展模型，展開了較為整體、系統的理論研究、反思與分析，討論了其內在機理。

數字治理作為當前的重要戰略和熱點概念，可以預見的是，將會在未來實現快速發展與廣泛普及。在這樣的背景下，學術界應該予以更多關注。未來應該積極推進鄉村數字治理的案例研究與實證研究，并嘗試應用多元化的理論和概念進行分析與闡釋，聚焦形式主義、重復化、內卷化等問題與困境，提前做好風險預判，確保各種數字資源在鄉村社會合理配置，進而實現有序、有效的鄉村數字治理。