人口規模巨大的現代化過程中的城鄉融合與區域協調發展 *

吳重慶

黨的二十大報告指出，“中國式現代化是人口規模巨大的現代化。我國十四億多人口整體邁進現代化社會，規模超過現有發達國家人口的總和，艱巨性和復雜性前所未有，發展途徑和推進方式也必然具有自己的特點”。將“人口規模巨大的現代化”作為中國式現代化的第一個特征，是立足于中國國情“想問題、作決策、辦事情”的重要體現①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022年，第22頁。。

毛澤東同志早在1956 年9 月15 日黨的第八次全國代表大會開幕致詞時就說過，“在七次大會以來的十一年中，我們在一個地廣人多、情況復雜的大國內，徹底地完成了資產階級民主革命，又取得了社會主義革命的決定性的勝利”②毛澤東：《中國共產黨第八次全國代表大會開幕詞》，《建國以來毛澤東文稿》第6冊，北京：中央文獻出版社，1992年，第201頁。。“地廣人多、情況復雜的大國”的確是我國長期以來的基本國情，是我國開展社會主義革命和社會主義現代化建設的現實依據。

我國不僅人口規模巨大，且人口分布極度不均衡。說到這個問題，不得不提及“胡煥庸線”。胡煥庸于1935年以“黑河（愛輝）—騰沖一線”作為中國人口密度的對比線，揭示中國人口的分布特征。他發現這條線的東南半壁以36%的國土（后經精確計算，東南半壁占全國國土面積的比例實為43.8%）承載全國96%的人口，西北半壁則在64%的國土上僅居住全國4%的人口。根據第七次全國人口普查（以下簡稱“七普”）的數據，截至2020 年11 月1 日零時，“胡煥庸線”東南半壁占全國總人口的比例為93.5%，西北半壁占全國總人口的比例為6.5%。八十多年過去了，中國的人口分布特征基本沒有大的變化。現在的問題是，“胡煥庸線”東南半壁內部的人口分布出現嚴重不平衡，農村人口更明顯地向大城市或城市群集中，中國社會經濟發展過程中不平衡、不充分問題更加突出。2014 年11 月27 日，時任總理李克強到國家博物館參觀人居科學研究展，當看到中國地圖上的“胡煥庸線”時指出，我國94%的人口居住在東部43%的土地上，但中西部如東部一樣也需要城鎮化。我們是多民族、廣疆域的國家，要研究如何打破這個規律，統籌規劃、協調發展，讓中西部老百姓在家門口也能分享現代化③李梅：《李克強之問與胡煥庸線之破》，《探索與爭鳴》2016年第1期。。

一個十四億多人口的大國，其人口極度不平衡地分布在廣大的國土上，必然意味著一國范圍之內經濟社會文化發展的極度不平衡，具體體現為城鄉之間、區域之間的發展不平衡。讓十四億多人口整體邁進現代化社會，必須解決城鄉融合與區域協調發展問題。這個問題解決了，才算實現了人口規模巨大的現代化，同時也就實現了“全體人民共同富裕的現代化”①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，第22，22，28、31—32頁。。

根據“七普”數據，2020年全國流動人口總數為3.76億人，較之2010年的第六次全國人口普查增加了69.73%，流動人口占總人口的比例達26.62%，人口流動的勢頭仍然強勁；人口流動的方向仍然是從鄉村到城市，我國城鎮人口的比例已高達63.89%。一般來說，中等發達國家的城市化率大多在70%左右，我國目前的城鎮人口比例似乎比較接近了。但中國的情況比較特殊，一是我國目前的城鎮人口比例雖然高達63.89%，但全國戶籍人口城鎮化率其實只有45%；二是人口基數大，即使我國戶籍人口城鎮化率達70%，仍然還有4 億多人的戶籍在農村。這兩個特點決定了我們在推進人口規模巨大的現代化過程中，必須考慮城鄉融合和區域協調發展問題。

先說城鄉融合發展問題。在我國目前近9 億的城鎮人口中，有近三成是從農村進入城市達半年以上的常住人口，約2.6億人，這些人工作、生活在城市，但戶籍還在農村。如何讓這些人實現市民化即讓他們落戶入籍城市，這是我們實現城鄉融合發展，讓十四億多人口整體邁進現代化社會的重要一步。事實上，早在“十三五”期間，國家即開始“推動一億非戶籍人口在城市落戶”。2016年9月30日，國務院辦公廳印發《推動1 億非戶籍人口在城市落戶方案》，多方面促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。我們知道，即使城鎮常住人口中的部分人有能力在城鎮穩定就業和生活，中央和省級財政轉移支付以及大中小城市自有財力仍然需要為農業轉移人口實現市民化支付成本，包括讓農業轉移人口落戶后享受到與當地戶籍人口同等的基本公共服務，確保城市新老居民同城同待遇，包括將他們納入城鎮住房保障體系、城鎮基本醫療保險體系、城鎮養老保險體系、子女平等享有受教育權利等。如果我們以全國戶籍人口城鎮化率從目前的45%提高到70%計，則需要讓3.5 億農村戶籍人口在城市落戶。也就是說，即使目前的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》順利完成，我們還需要再推動2到3 億非戶籍人口在城市落戶，其需要我們付出的時間和財力可想而知。所以，黨的二十大報告在論及“中國式現代化是人口規模巨大的現代化”時，不忘以“保持歷史耐心，堅持穩中求進、循序漸進、持續推進”警醒全黨②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，第22，22，28、31—32頁。。

如上所述，即使我國戶籍人口城鎮化率達70%，仍然還有4億多人的戶籍在農村。這些人盡管無法進城落戶而生活于農村，但他們居住的村莊其實都上轄于所在的直轄市、省會城市或地級市、縣級市（區），如何在一市之內實現城鄉基本公共服務均等化，讓農村戶籍人口也能享受到與一市之內的城鎮居民大體相當的基本公共服務，這也是城鄉融合發展的題中應有之義。但現實情況是，不同區域內不同城市主體的財政能力相距甚遠，財政能力好的城市在實現城鄉基本公共服務均等化方面可能可圈可點，財政能力差的城市在實現城鄉基本公共服務均等化方面也許就乏善可陳。因為城鄉融合發展遭遇城市主體財政能力的“瓶頸”，所以，區域協調發展就成為推動“我國十四億多人口整體邁進現代化社會”的另一個巨輪。

再說區域協調發展問題。黨的二十大報告在第四部分“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”中專門論述了區域協調發展問題③習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，第22，22，28、31—32頁。。究竟哪些區域有待協調發展？從大的空間尺度看，有東、中、西部之分，東部地區加快推進現代化，推動西部大開發形成新格局，這是東西部大協作。此外，還特地提及東北老工業基地、革命老區、民族地區、邊疆地區，這些區域也是需要協調發展的。如上所述，我國流動人口的速度及規模仍然有增無減，在“胡煥庸線”東南半壁內部的農村人口更加明顯地向大城市或者城市群流動的同時，另一個人口流動現象也非常值得關注。根據“七普”數據，與第六次全國人口普查相比，尤其是2015 年至2020 年以來，流動人口中跨省流動的比例從39.42%降低到33.22%，相應地，省內流動人口比例則從60.58%提高到66.78%。而在人戶分離總人口比例方面，市轄區內人戶分離的比例從2015 年的3.39%急速地提高到2020 年的8.28%。這些數據都在一定程度上反映了流動人口返省、返市、返縣、返鄉的趨向。也有研究者指出：“2000—2020 年間我國人口遷移流動和城鎮化空間格局已經發生轉折性變化。以2010年為界，中西部人口向東部遷移的凈增量已由波浪式推高轉變為波浪式回落，省際之間的流動人口增長明顯減緩……其重要原因在于中西部地區經濟增長和城鎮化速度反超東部。”①吳瑞君、薛琪薪、羅志華：《我國人口遷移和城鎮化格局的轉折性變化：2000—2020 年》，《上海行政學院學報》2022年第1期。這就表明，流動人口在省內流動、在西部內部流動已成為新趨向。這一情況也可以從國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室編輯的《中國人口普查分縣資料2020》（中國統計出版社2022 年版）中得到證明，即2010年至2020年十年間，常住人口出現增長的縣更多地出現于西部的民族地區、邊疆地區（這些地方可稱之為“邊地”）以及西部、中部數省交界的內陸農業縣（這些地方可稱之為“隙地”，往往與革命老區重疊），這起碼表明這些區域的人口流出速度在減緩，甚至從人口流出地逐漸演變為人口回流地②吳重慶：《追尋內生的力量——“隙地”“狹地”“邊地”的“空心化”反向運動》，《南京農業大學學報》2023年第1期。。可以說，我國自1996年以來推動的東西部扶貧協作、2000年以來實施西部大開發戰略以及區域協調發展戰略取得了階段性成效。然而不無遺憾的是，根據“七普”數據，2010年至2020年十年間，東北地區比較普遍地出現常住人口負增長的現象，從區域協調發展的角度看，推動東北全面振興還需要取得新突破，以免拖了“我國十四億多人口整體邁進現代化社會”的后腿。

人口流動反映了人口與資源匹配的程度，資源包括自然稟賦、基礎設施、教育醫療水平、社會福利、創業環境、就業機會、工作收入、生活盈余等。一般來說，流動人口流出地的人口與資源匹配程度一定低于流動人口流入地。如果流動人口從跨省流動轉向省內流動，說明了其所在區域內人口與資源匹配程度的提高，即區域間人口與資源匹配程度差距在縮小。但是，我們也要清醒地看到，不管是“胡煥庸線”東南半壁還是其西北半壁，人口流動改變的只是其流動范圍（從省際流動轉向省內流動），而其流動方向即從農村到城市的流動并未改變，也就是說，區域間人口與資源匹配程度差距縮小的同時，區域內城鄉之間人口與資源匹配程度的差距進一步突顯。這提示我們在推動高質量發展，致力于縮小區域間發展差距時，應該加大力度縮小區域內城鄉之間的發展差距。

城鄉融合發展將遭遇城市主體財政能力的“瓶頸”，所以需要實施區域協調發展戰略；區域間發展差距縮小后，區域內城鄉融合則進一步迫切。對中國這樣一個大國來說，城鄉融合與區域協調發展必須雙輪驅動，并時刻保持動態中的協調與平衡。唯有如此，方可讓十四億多人口整體邁進現代化社會。