農村宅基地管理與改革的思考
——基于河南省濮陽縣農村宅基地的調研

李愛新

（河南省濮陽縣農業農村局）

隨著鄉村振興戰略的全面實施，農村宅基地和村民自建住房管理是繞不過去的一個重大課題，加強農村宅基地規范管理意義重大、勢在必行。采取走訪群眾，與鄉、村兩級干部座談，辦理人大、政協提案，處理信訪等方式，結合河南省濮陽縣宅基地摸底清查統計數據，筆者對濮陽縣宅基地的錯綜復雜現狀有了一定掌握，同時也產生一些深刻思考并提出建議。

一、農村宅基地的現狀

（一）超面積使用現象較多

1982年6月26日，《河南省村鎮建房用地管理實施辦法》實施，規定平原地區平均每戶建房規劃用地不得超過二分半。由于歷史原因，農村宅基地面積超標的情況比較常見。因為原來的宅基地面積大，1982年劃分宅基地時，工作難度大，大部分沒有執行二分半的標準，甚至后來規劃的村莊，執行的面積標準也大于二分半。有的鰥夫去世后，宅基地直接給了兄弟或者侄子。他們的宅基地往往相鄰，于是合并成了一處宅基地。也有村民把宅基地給了自己的兄弟、侄子或者流轉給了鄰居。由于以上種種原因，造成了農村宅基地超面積的現狀。

（二）“一戶多宅”現象有一定占比

《河南省村鎮建房用地管理實施辦法》的實施，基本上實現了“一戶一宅”。大部分村莊按照家中男孩兒數量劃分宅基地，一個男孩兒一宅，父母隨其中一個兒子居住。一些村莊基礎設施不夠完善，村莊沒有規劃，存在“斷頭路”“布袋街”，街道、胡同狹窄，排水設施不夠便利。由于以上種種原因，一些農戶在交通便利、排水方便的村頭路邊、自留地等地方私自建房。同時，他們也不放棄原來的宅基地，從而形成了“一戶多宅”現象。有的農戶接受了鰥夫兄弟、叔伯的宅基地，或者以流轉方式接受了其他村民的宅基地；有的因為婆媳摩擦等家庭矛盾，老人隨便找個地方，與兒子分開居住。這些因素導致“一戶多宅”現象的出現。2022年年報統計數據顯示，濮陽縣農戶數256291戶，占有兩處及以上宅基地的農戶數22125戶，占比8.63%。

（三）宅基地閑置問題較為普遍

在人居環境整治工作中發現，村里有很多殘垣斷壁、荒廢住宅和空閑宅基地。根據摸底清查統計數據，閑置宅基地較為普遍，幾乎每個村或多或少都有，由此也加劇了村落“空心化”現象。經調查分析，農村閑置宅基地存在的原因有以下幾個方面。一是隨著社會經濟發展，大批農民涌入城市務工。有條件的農民直接在務工地購房，長期不回農村，或者戶口遷出，不在老宅基地上翻新房，還占著老宅基地。二是鄉村規劃不夠合理，或者規劃實施過程中，由于種種原因未能完全按照規劃進行建設，造成部分群眾住進新宅而未退出原來的老宅基地。還有極少部分群眾零零散散地在原來的宅基地上居住，一個村莊的居住情況參差不齊。三是大部分農村宅基地都是村組成立的時候分配的，幾十年來，宅基地的使用權基本沒有變化。人口自然變更后，死亡人員依然享有的宅基地沒有及時清退，造成廢舊宅基地閑置。2022年年報統計數據顯示，濮陽縣宅基地宗數284325宗，閑置宅基地宗數17960宗，占比6.32%。

（四）存在少量“多戶一宅”現象

家里男孩兒多的農戶，宅基地一代一代傳承。該分戶居住的農戶無法分開居住，導致“多戶一宅”現象。2022年年報統計數據顯示，濮陽縣農戶數256291戶，兩戶及兩戶以上共用一處宅基地的農戶數957戶，占比0.37%。

二、農村宅基地存在問題產生的不利影響

超面積使用、“一戶多宅”、宅基地閑置、“多戶一宅”等現狀，造成土地浪費、出現“空心村”、人居環境差、村莊投入成本高等現象，甚至影響到國家糧食安全，產生諸多弊端，存在不少隱患。

（一）造成土地浪費，阻礙了鄉村產業發展

超大面積宅基地不能充分利用，處在粗放低效使用狀態。尤其是大量的閑置宅基地造成了土地的極大浪費，降低了土地資源的利用效率和農民的財產性收益，也阻礙了鄉村產業發展。當前耕地保護政策嚴格，成功人士、鄉土人才等返鄉創辦小微企業難以找到合適土地。大部分空閑宅基地和空閑地沒有整合，阻礙鄉村產業發展。

（二）影響村容村貌，降低了人居環境質量

廢棄房屋長期無人居住、破敗不堪，環境衛生臟、亂、差，對周圍居民的生活環境造成嚴重影響。廢棄舊房無人管理，存在諸多坍塌、失火等安全隱患，這些都嚴重影響了村容村貌，降低了農村人居環境質量。

（三）增加公共基礎設施建設難度，提高了村莊投入成本

由于村民居住不集中，村落分布面積過大，增加了村莊改電、通水、通氣、修路等公共基礎設施建設難度，提高了村莊投入成本。

（四）亂占耕地建房，影響了國家糧食安全

一部分該分戶的“多戶一宅”家庭沒有建設用地可分，又迫于結婚、立業、生活等需求，違規在承包地上建房，破壞基本農田，造成了耕地浪費、耕地“非農化”，嚴重威脅國家糧食安全。

三、農村宅基地管理與改革建議

面對農村宅基地的現狀和不利影響，如何盤活農村宅基地這一“沉睡資產”就成為農村土地制度改革的重點和難點。近兩年，有一些人大代表、政協委員提出清理殘垣斷壁、收回空閑宅基地、治理“空心村”等提案，建議合理分配集體資源，優先保障村民建設用地合理需求，實現戶有所居。以自營、出租、入股等方式將閑散宅基地用于發展鄉村旅游、庭院經濟、創辦小微企業，給集體經濟發展騰地騰空間。

（一）加強組織領導，建章立制

為規范和加強村民新建、改建、擴建、翻建住房管理，2021年1月，河南省政府制定出臺了《河南省農村宅基地和村民自建住房管理辦法》。緊接著，濮陽市政府也立即制定了貫徹該辦法的實施方案。2021年4月，濮陽縣成立了領導小組，并出臺了《濮陽縣農村宅基地和村民自建住房管理實施辦法》。以上文件為開展宅基地管理工作提供了重要依據，也為保障農民居住權利、維護農村社會穩定、實施鄉村建設行動、建設美麗鄉村、提高農民建房質量、保障農民生命財產安全、制止農村亂占耕地、實現農村建房集約節約用地提供了政策支撐。同時，為理順管理體制、完善基層治理體系開辟了道路，使宅基地管理工作能夠有章可循、有規可依，使農村宅基地和村民自建住房不但有人管，而且能管得住、管得好。

（二）加強法律政策宣傳，加大培訓力度

規范農村宅基地管理，使各級文件精神落地實施，必須做好農村宅基地管理法律政策宣傳。采取制作發放宣傳手冊、宣傳單，懸掛橫幅，粉刷墻體標語，制作、播放法律政策摘要錄音等靈活多樣的方式，在各鄉（鎮）政府駐地、各行政村、相關微信工作群把農村宅基地管理法律政策宣傳到位。充分利用報紙、廣播、電視、微信等手段，宣傳好、解讀好有關法律法規，提高農村宅基地政策和法規的知曉率，防止政策走樣變形，爭取群眾認同支持。讓各級管理工作人員熟悉政策，加強工作指導，讓廣大群眾了解、知曉法律政策，自覺依法依規用地建房，有效杜絕超面積使用、“一戶多宅”、占用耕地等違法違規行為，為加強農村宅基地管理營造良好的輿論氛圍。此外，還要分級分批培訓縣、鄉、村宅基地管理工作人員，采取集中培訓、線上培訓、實地觀摩等多種形式，讓一線工作人員精準掌握政策，成為政策的“明白人”，不斷提高業務本領，順利開展工作。

（三）規范宅基地審批管理

加強農村宅基地管理、暢通宅基地審批渠道尤為重要。宅基地審批職能權限在鄉鎮，所以鄉鎮要建立隊伍，理順管理體制，規范管理程序，正常開展宅基地審批工作，以滿足群眾建房實際需求。要嚴把申請資格關，對照宅基地申請審批條件。符合條件的農戶，按照程序審批；不符合條件的，告知申請農戶未通過原因，堅決不予審批。嚴格執行“一戶一宅”規定，充分運用農村集體產權制度改革成果，科學合理確認農村集體經濟組織成員身份，完善“戶”的認定辦法，保障成員宅基地資格權，嚴格以戶為單位分配宅基地。要嚴把審批關，按照村民申請、小組討論、村級審查、鄉鎮審批的程序，制訂審批辦事指南，建立審批工作臺賬，完善聯審聯辦制度，做到審批公開、公平、公正。嚴格執行宅基地面積標準，原則上優先審批村莊空閑宅基地，嚴控新增宅基地。要嚴把執法監督關，落實宅基地申請審查到場、批準后丈量批放到場、住宅建成后核查到場等“三到場”要求。開展宅基地用地建房全程監管。要完善鄉鎮綜合執法隊伍職能，開展動態巡查，及時發現和處置各類宅基地違法行為，防止產生違法違規占地現象。為更好地暢通宅基地審批渠道，在各行政村設立宅基地協管員，負責本村村民宅基地建房申請資格初步審查，協助村民準備各項材料并進行收集整理、歸檔、代辦上交，負責本村村民宅基地申請報建、現場勘查、開工查驗、過程監督、實地驗收等各個環節的把關審查。

（四）盤活利用閑置宅基地和閑置住宅

對閑散宅基地、村內空閑地和村周邊的坑塘進行整理，因地制宜盤活利用。把零星分散的宅基地建成游園、樹園、果園、菜園，倡導“一宅變四園”；把連片的閑置宅基地建成文化生活廣場、村莊景觀、文化景觀等；把有利用價值的閑置住宅開發成鄉村博物館、圖書室、延時學習屋、老年活動室等村民活動場所；對有特色的閑置村莊倡導發展文化旅游和農事體驗活動等。為規范有序開展閑置宅基地和閑置住宅盤活利用，建議選擇一批主要領導重視、村“兩委”班子健全且戰斗力強、農村宅基地管理規范、村集體經濟基礎好、村民積極參與的鄉鎮，積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點示范，然后總結經驗、示范帶動、逐步推廣，探索出一套規范、可行、高效的運行機制和管理模式。

（五）建立統計調查制度

調查摸底是一項十分重要的基礎工作。要組織開展宅基地和農房利用現狀調查，充分利用第三次全國國土調查、農村集體資產清產核資、不動產確權登記等數據，全面摸清宅基地規模、布局和利用情況底數，為以后完善宅基地管理辦法、管好用好宅基地提供依據和數據支撐。逐步建立宅基地基礎信息數據庫和管理信息系統，推進宅基地申請、審批、流轉、退出、違法用地查處等信息化管理。

四、結語

農村宅基地現狀錯綜復雜，管理點多、線長、面廣，基層的審批、監督、執法、糾紛仲裁力量薄弱，做好農村宅基地管理任重道遠。需要進一步完善工作機制，因地制宜積極探索科學管理的有效措施、方法和路徑，穩慎推進，實現資源的合理配置，為建設和美鄉村、實現鄉村振興打好基礎，為保障農民合法權益、確保農村和諧穩定作出貢獻。