預算績效目標編制存在的問題及對策建議

李 妍

（作者單位：眉山天府新區財政服務中心）

績效目標是指財政預算資金計劃在一定期限內達到的產出和效果[1]。按照“誰申請資金，誰編制目標”的原則，預算單位在編制預算時需同時編制項目支出績效目標和部門整體支出績效目標，并細化、量化為相應的績效指標，經財政部門審核后方可申請預算資金。績效目標編制作為預算績效管理工作的首要環節，是項目入庫的前置條件，因此，強化績效目標編制工作具有十分重要的意義。

一、績效目標編制的重要性

（一）有利于強化預算單位履職責任

績效目標根據預算單位履職情況、履職效應以及年度主要任務進行編制，與國民經濟和社會發展規劃、部門（單位）職能、中長期發展規劃密切相關，績效目標的編制反映國家政策的要求和社會公眾的訴求，強化財政預算為民服務的理念，強調預算支出的責任和效率，促使預算單位不斷改進服務水平和質量，花盡量少的資金，辦盡量多的實事，推動全面高效履職，提升公共產品服務供給質量，切實提高群眾滿意度。

（二）有利于緩解地方財政支出壓力

受退稅減稅降費、疫情沖擊等影響，財政收入增長趨緩，而為了發力穩經濟，財政支出保持增長，使得財政收支矛盾擴大。改變預算資金分配的固有格局，優化財政支出結構，提高財政資源配置效率和使用效益，提高預算資金使用效益，是緩解地方財政支出壓力的有效途徑。實施績效目標管理，推進預算與績效一體化融合，在預算編制中對新增的政策、項目和追加項目預算等開展事前績效評估，優化財政資源配置，從源頭上杜絕財政資金浪費，提升行政決策的科學性。同時，將評估結果與預算安排掛鉤，實現精準安排預算，有效防控財政資金的低效、無效、沉淀。

（三）有利于健全現代預算制度

傳統的預算管理模式存在重投入輕管理、重支出輕績效的問題。預算績效管理深化“先謀事再排錢”理念，將績效理念與預算管理深度融合，依托預算管理一體化系統，將績效嵌入預算管理全流程，用績效目標來指導預算編制，項目入庫時，預算單位需在系統中根據用途對預算資金進行細化并同步報送績效目標，圍繞績效目標，開展績效評估、績效運行監控、績效評價、結果應用等工作，在單位內部建立相應的預算績效管理體系，牢固樹立績效意識、責任意識，促進預算管理科學化、規范化，有利推進預算管理制度改革，健全現代預算制度。

二、績效目標編制存在的問題

（一）對績效目標編制的認知不足

一是績效目標管理理念淡薄。全面預算績效管理工作實施以來，各級政府盡管一再強調其重要性，但有的單位負責人的思想認識還依舊停留在傳統的預算管理階段，只關注資金使用是否合法合規，而忽視資金的支出績效，單位內部人員績效意識弱，對預算績效目標管理的認識僅停留在表面，導致績效目標流于形式，并未真正發揮指導作用。二是績效目標管理的職責范圍不清。目前我國推進預算績效管理工作由各地財政部門組織、實施，因此，績效目標往往由各單位財務人員報送至財政部門進行審核，盡管各地財政部門明確要求績效目標的編制必須按照“誰申請資金，誰編制目標”的原則，但在實際工作中，不少預算單位仍習慣性地將財政部門布置的工作交由財務人員，而財務人員僅掌握項目預算情況和資金使用情況，難以全面掌握項目的產出和效果，導致無法準確設置績效目標，影響后續績效目標管理工作的開展。三是績效管理專業知識欠缺。由于全面預算績效管理實施時間較短，許多工作尚處于起步階段，績效管理專業知識尚未普及，預算單位在編制績效目標時往往不知從何入手，績效目標設置隨意性較大，不能達到績效管理工作要求[2]。

（二）前期工作準備不充分

一是對有關績效目標管理的政策文件解讀把握不到位。目前，中央及地方各級財政已出臺多項績效目標管理辦法和實施細則，用以指導各預算單位科學合理地設置績效目標，但是不少單位對績效目標設定的要求、方法、程序等政策性解讀不到位，導致績效目標編制不準確[3]。二是對績效目標設定的依據研究不足。績效目標的設定依據應包括各地黨委政府的重要戰略部署、國民經濟和社會發展規劃、中長期發展規劃、相關歷史數據及行業標準等與本行業發展密切相關的政策文件，但部分單位在編制績效目標時未結合行業發展方向及自身部門職能統籌考慮，而是憑空想象，隨意編寫，導致績效目標設置無據可依。三是對項目的可行性和必要性調研不夠充分。預算單位在編制績效目標時，僅把績效目標的填報當作預算申報環節的必填事項，因此很多單位存在為完成任務而敷衍了事，沒有對項目進行充分調研和論證，導致目標設立不切實際，項目執行結果與最初設定的目標偏差較大。

（三）績效目標編制的組織實施統籌不夠

一是績效指標設定未建立規范的程序。績效指標在申報預算和申請財政性資金時由單位設定，并錄入預算管理一體化系統，但在實際工作中，大部分單位對績效指標編制工作并不重視，單位的管理層并未將績效管理納入日常管理，單位業務部門在申報項目預算時未對績效指標設定進行充分研究，單位財務部門以不懂業務為由不愿參與指標設定工作，對績效指標缺乏審核能力。二是支出目標的績效責任不明。預算單位編制績效目標時，將項目預計完成的目標及效果以績效指標進行明確，但在此過程中，并未明確部門領導、業務負責人、項目責任人以及經辦人等崗位人員的績效責任，導致單位對后續可能出現的低績效或者無績效支出項目難以進行績效追責[4]。三是目標編制專業人員缺乏。絕大多數預算單位未成立專門的預算績效管理機構，沒有相應的編制，且內部挖潛不充分、再分工力度不夠，造成績效管理專業人員匱乏。特別是一些基層單位的財務人員，身兼預算、決算、資產、政府采購、審計，甚至是辦公室、人事等數職，平時疲于應付各類監督檢查，根本沒有時間組織開展績效管理工作[5]。

（四）預算績效目標編制不規范

一是績效指標設定不全面。如預算單位已經與第三方公司簽訂合同，并明確合同金額，但存在成本指標而未申報成本指標；整體目標僅為“用于保障……工作”，未全面描述產出及效益情況，整體目標不完整。二是績效指標含義不明確。如質量指標應為“設備正常使用率≥90%”，卻設置成“設備可用率≥90%”；社會效益指標應為“服務效率提升程度”，卻設置為“提高服務效率”。三是績效指標細化、量化不夠。出現了如“管理水平提升”“生態環境持續改善”“服務對象滿意度提升”等指標，過于空泛籠統，未將績效目標細化為增長比例、完善程度比、滿意度百分比等具體可量化的指標，導致后續績效評價和結果應用無法實施。四是績效指標劃分不清。如將“社會效益指標”申報為“可持續影響指標”。五是指標設計不凝練。一般情況下三級指標值應簡潔明了，如質量指標“對某區域進行有效監控，及時發現問題，解決問題≥90%”，可設置為 “問題處置率≥90%”。六是績效指標值設置過低。一些單位從自身利益出發，基于信息不對稱等因素，效益指標和滿意度目標值設置偏低，即單位不需努力就很容易達到該標準，導致績效指標形同虛設，失去了績效目標管理的意義。

（五）部門行業的績效標準缺乏

績效標準是設定績效指標時所依據或參考的標準。預算單位應參考相關歷史數據、計劃標準、行業標準、預算支出標準和主管部門認可的其他標準，科學設置指標值。目前，我國尚未出臺關于績效標準的統一制度性文件，各省份對績效標準的設置與應用尚處于探索階段。在實踐中，一方面，由于各地區預算績效管理與測度均處于起步階段，信息系統不健全，部門對歷史數據的保留不全面，難以開展數據搜集、整理和分析工作，財政部門、業務部門以及單位之間信息資源未能實現數據互聯共通和積累，缺乏可供參考的指標標準。另一方面，由于地域、項目、部門職能、收支分類和資金使用的差異性，績效標準復雜多樣且動態變化，各單位預算項目的共性績效標準很難形成，項目目標和效益的領域性多樣化差別造成各單位對相似類型的預算項目指標設置也存在很大差異，設定依據容易傾向于主觀，使得績效指標和標準體系的構建工作存在較大困難。

三、完善績效目標編制的對策

（一）革新績效管理理念

一是政府加大考核力度。加強政府對預算部門的考核，將預算績效管理作為一項指標納入政府年度綜合考核體系，對各部門預算績效管理組織保障、制度建設等主要環節進行全面考核，在政府層面形成預算績效問責機制和激勵約束機制，提高預算部門對績效管理工作的重視程度。二是財政加強宣傳引導。充分利用多種渠道加強宣傳引導，使基層部門和干部充分認識預算績效管理的科學性、優化財政資源配置的有效性，營造“講績效、重績效、用績效”的良好氛圍，完成從“要我有績效”向“我要有績效”的轉變。三是部門落實主體責任。預算部門要切實樹立主體責任意識，把績效管理的理念與方法貫穿預算編制、執行、監督的整個過程，加強組織領導，結合實際制定具體操作辦法，明確績效管理責任，確保預算績效管理工作的順利開展。

（二）建立健全內部工作機制

一是制訂具體實施方案。預算單位深入分析自身績效目標編制工作現狀，對照相關法律法規和政策要求，查找存在的差距和突出問題，研究制訂具體化、針對性、可操作的實施方案，明確推動績效目標編制工作的路徑和方法。二是建立上下聯動的長效機制。單位領導層應高度重視績效目標編制工作，進一步轉變觀念，績效目標編制不僅是財務人員的事情，還是全單位上下的共同責任，應采取自上而下和上下結合的方式，使單位領導層及其他部門的工作人員都廣泛參與其中，將績效管理責任層層落實，明確具體責任人，壓實工作責任，確保每一筆資金花得規范、用得高效。三是加強內部部門協同。預算單位內部實施流程再造，完善內控制度，明確內部績效目標設置、監控、評價和審核的責任分工，強化財務部門與業務部門的工作銜接，形成分工明確、職責清晰和協同配合的協調機制，真正做到橫向到邊，縱向到底。

（三）加強績效目標管理能力建設

一是財政部門定期開展業務學習培訓。各預算單位針對全面實施績效預算管理政策、中央及地方出臺的績效目標管理辦法和實施細則進行全面解讀，就預算績效管理理論與實務操作進行系統講解，包含績效目標的概念、分類、設定、編制要求及填報注意事項等。強化編制人員對政策的理解和執行力，切實提高各預算單位績效目標編制和管理的科學化、規范化和標準化水平，夯實績效目標管理工作的基礎。二是行業主管部門指導所屬預算單位貫徹落實行業政策。常態化開展行業政策專項培訓，組織績效目標編制人員深入學習各地黨委政府重要戰略部署、中長期發展規劃、政府工作報告等與本行業發展息息相關的政策文件，全面吃透政策精神，緊跟國家政策導向，精準把握政策標準，將各項政策要求落實到單位重點工作任務和年度工作計劃中，并以此為依據設置預算績效目標。三是預算單位加強人才隊伍建設。一方面，提升人員素質能力。隨著預算管理制度改革的持續推進和不斷深化，預算人員不僅要提高個人的理論水平和業務能力，還要不斷加強對《預算法》《預算法實施條例》《政府會計準則制度》《政府采購法》等法律法規的學習，增強預算法治意識，提高依法行政水平。另一方面，培養業財融合意識。預算人員不僅要懂得財務專業知識，還要多和業務部門交流學習，更多地去了解各業務部門的業務知識和具體要求，將業務與財務、項目管理與預算管理深度融合，從而更加科學準確地編制績效目標，有效提升績效目標編制質量。

（四）建設績效指標和標準體系

績效指標和標準體系以《政府收支分類科目》支出功能分類為框架，以部門預算為支撐，由共性項目績效指標和標準體系和分行業分領域績效指標和標準體系組成。一方面，共性項目績效指標和標準體系主要由財政部門為主體負責建設，用于衡量政府部門共性支出的產出和效果，包括會議、培訓、宣傳、設備購置、系統維護、大型活動等績效指標和標準體系；另一方面，分行業分領域績效指標和標準體系主要由各行業各領域主管部門為主體負責建設，用于衡量各行業主管部門在其支出領域的重要產出和核心履職成效[6]，行業和領域對應類、款兩級，資金用途對應預算項目支出方向。根據不同預算支出對象的特點設置績效指標和標準，力爭做到完整具體、量化可比、標準可靠，為預算單位填報績效指標提供參考。同時，績效指標和標準體系將由財政及行業主管部門適時動態更新完善，持續提升項目支出預算績效指標和標準的科學性、完整性和準確性，為建立績效大數據分析系統提供有力支撐。

（五）強化績效目標審核與公開

一是加強績效目標審核。按照“誰分配資金，誰審核目標”的原則，財政部門對績效目標進行全方位審核，側重于績效目標內容的完整性、合理性，與部門職能、事業發展規劃的相關性，項目實施的必要性和可行性，以及績效目標設置細化和量化程度，項目預算和績效目標通過預算管理一體化系統，實現同步編制、同步審核，審核通過后，方可納入項目庫，進入下一步預算安排流程，未通過審核的項目不予安排預算。二是深化績效目標管理的結果應用。以部門為主體，圍繞績效目標，形成事前評估、事中監控、事后評價的全過程預算績效管理鏈條，并將績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤，完善從目標管理到結果應用的閉環管理系統。三是推進績效目標公開。績效目標公開可以讓社會公眾更好地了解財政資金使用狀況和部門履職情況，主動接受社會各界監督，推動預算績效目標公開規范化、全面化、有序化，有利于督促各部門強化績效意識，提高資金使用效益，提升政府服務水平。

四、結語

績效目標編制是預算績效管理的起點，對健全現代預算制度、實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。為此，本文認為，可以通過革新績效管理理念、建立健全內部工作機制、加強績效目標管理能力建設、建設績效指標和標準體系、強化績效目標審核與公開等方式，進一步提升預算績效目標編制質量，抓住當前預算績效工作的“牛鼻子”，推動預算績效管理提質增效，實現預算和績效管理一體化。