跨區域生態治理行政協議的法治進路

嚴新龍

南京師范大學泰州學院，江蘇 泰州 225300

黨的十九屆五中全會要求生態環境持續完善，生態安全屏障更加牢固。“人與自然經歷了從農業文明的相對和諧關系到工業文明時代的激烈矛盾沖突再到生態文明時代的再調和”［1］。“在新型工業、農業現代化以及城鄉一體化的進程中，生態環境保護面臨越來越大的壓力”［2］。生態環境的跨區域治理與區際協調發展是當代政府面臨的必然選擇。跨區域生態治理對行政法治提出新的需求。行政法治是公共治理的運行前提和制度保障。跨區域生態治理的目標在于經濟繁榮、社會和諧與生態良好。有必要進一步加強行政立法與行政執法、政府與民眾的有效溝通、明確政府相關職責，作為重要行政行為的行政協議有利于實現上述目標。通過行政協議共擔跨區域生態治理責任。跨區域生態治理的根本原因在于生態利益驅使，不同行政區之間的生態利益融合成為跨區域生態治理的根本誘因。不同行政區之間的生態利益沖突也成為跨區域生態治理的重點和難點。行政協議能容納不同區域的行政主體，有利于解決不同行政區的生態利益沖突。行政協議應當積極適用利益誘導機制、利益共享機制和利益補償機制，妥善處理好一系列的生態治理問題。

一、跨區域生態治理行政協議的理論緣起

跨區域生態治理涉及不同區域的利益協調。跨區域生態治理利益協調主要是生態利益在府際、市場、社會之間實現相互之間的共享性與普惠性。環境利益的協調與整合離不開行政法治的改革與創新。行政協議有利于實現政府、市場與社會的和諧統一，協調各方面力量有效推動跨區域生態治理。

行政法現今的表現形式是多向度的，公共利益與私人利益的統一是其表現形式之一。在傳統的行政法理念指導下，公共利益與私人利益表現為二元分野，通過對個人利益的行政法規制，促進公共利益的實現。國家公共任務社會化有利于促進個人在參與國家公共行政任務的過程中，實現其個人利益。國家與社會的二元分立逐漸轉變為國家與社會的二元協同。隨著政府在公用事業、公共基礎設施建設、公共服務機構、公共安全保障等領域力有不逮，民營資本紛紛參與國家公共行政任務。國家公共行政任務社會化補齊了國家公共行政的短板，實現了國家利益與個人利益的協同創新。

國家公共行政任務社會化的合法性依據？具體如何實現？是我們進一步探討的問題。盡管學術界不大使用民營化或民營資本，而代之以“改革”“創新”，例如黨的十七大報告提出的社會協同、公眾參與。其本質在于實現國家公共行政任務社會化，國家任務的公私合作與共擔。民營資本參與國家公共行政任務，其性質屬于行政委托，行政委托的形成可以通過招投標的方式進行，一旦雙方達成合意，則簽署行政協議。因此行政協議既是國家公共行政任務社會化的合法性依據，也是國家公共行政任務社會化的具體實現方式。

二、跨區域生態治理行政協議的基本理路

不同行政區在一定意義上形成不同的政治單元，行政區與生態區域在空間上難以真正耦合。跨區域生態治理涉及自然與社會雙重屬性，具有明顯的整體性與系統性。跨區域生態環境具有較強的滲透性、整體性、廣闊性，這導致跨區域、跨流域和跨行政區的綜合治理問題增多。跨區域生態治理涉及府際關系以及行政區剛性與生態環境不可分割性的矛盾。政府、市場、社會只有在跨區域生態治理中形成合力，才能實現跨區域生態治理現代化。統籌協調好經濟、社會與環境之間的關系。然而在跨區域生態治理面臨行政區治理主體權益不一、區域經濟發展失衡、社會公眾參與較少等難題。其主要原因在于政府與政府、政府與市場、政府與公眾關系不暢，難以形成良性循環。具體表現為府際合作不牢靠，市場機制不完善與公眾參與不積極。社會公眾在一定程度上漠視公共事務，缺乏公共精神。跨區域生態治理存在“公地悲劇”的情形，其根本原因是行政區與生態地理環境的不耦合性。與此同時，跨區域生態治理存在所有權、使用權、管理權不明晰的問題。為解決“公地悲劇”，促進跨區域生態治理現代化，通過行政協議實現生態治理區域所有權與使用權的分離，通過市場與社會的力量對資源進行調配，實現生態共治。基于地方政府“公益人”與“經濟人”的雙重身份，同級行政區域之間應當通過行政規范性文件加強跨區域生態治理，構建多中心環境治理體系。

跨區域生態治理涉及府際關系以及行政區剛性與生態環境不可分割性的矛盾。單方面行政主體實施的行政協議往往難以解決跨區域生態治理的困境。跨區域生態治理的特殊性要求行政主體的復合型、多元化，以解決相鄰行政區的生態治理問題。然而《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》并未對行政協議行政主體的復合型、多元化作出界定，因此實現行政協議行政主體的多元化、復合型必須解決以下問題：行政協議中行政主體可否復合型、多元化？如可以，必須作出何種法律限定？行政協議的法律重心并非行政主體而在于行政任務，實現“權力的治理逐漸轉向契約的治理”。如一項行政任務的完成已不局限于單一行政主體的委托，則行政協議行政主體的復合型、多元化即具有合法性，跨區域生態治理、跨區域危房改造、跨區域公共基礎設施建設等即屬于此類行政任務。行政協議中行政主體的復合型、多元化表現為行政協議中行政主體的共同委托現象。該共同委托表現為行政協議中行政主體的復合型、多元化。為增強其合法性同時防止行政協議共同委托主體相互沖突、抵消的現象，共同委托的行政主體之間應當達成跨區域生態治理合作協議，這也是跨區域生態治理行政主體復合型、多元化合法性的重要前提。

三、跨區域生態治理行政協議的具體適用

跨區域生態治理行政協議應當“根據省情、縣情、民情，將科學性與實用性、理論與實踐相結合，示范與綜合開發利用相結合”［3］。

（一）行政法治框架下的協同治理與合作治理包括利益協調、思想與行為協調、法治與政策協調。充分發揮行政法治功能，形成新的協同治理與合作共治的長效機制。“地方政府可以使用協議、特許經營、兼并和契約等形式引導民間資本進入跨區域生態治理，與社會建立靈活的合作網絡”［4］。政府、市場與社會在生態補償機制、生態恢復機制、生態治理創新中的合作將激發行政職能的有效行使。跨區域生態治理的行政法治面臨公共生態資源不易分割與行政區剛性的不耦合性。行政法治視域下跨區域生態治理難免遭遇“囚徒困境”。協同是治理的手段、治理是協同的根本目標，協同治理有利于形成良性的行政法律秩序和行政法治結構。協同治理與合作共治應當引入集體磋商機制，實現跨區域生態治理無空白、無死角。搭建跨區域信任與利益協商的橋梁。跨區域行政協議生態治理一方面立足于“治”，另一方面立足于“防”。綠色生產方式、生活方式和消費模式的倡導有利于從根本上解決跨區域生態治理的難題與困境。跨區域生態治理逐漸從末端治理走向源頭治理，從跨區域行政協議生態治理逐步走向生態預防。

自《中華人民共和國行政訴訟法》2014 年修正后，行政協議成為獨立的行政行為類型，行政協議在跨區域生態治理中起到重要作用。通過約定行政協議方式所實施的一種管理方式，簡單來說，就是實行一種有別于傳統的新管理方式［5］。行政協議作為一類重要的行政行為，蘊含著平等、自由、協商與合意等價值。能在一定程度上解決政府、市場與社會的功能錯位，防止行政不作為以及行政資源浪費的現象。同時通過行政協議發揮市場在生態治理中的資源配置作用。實現跨區域排污權交易的公平、公開與公正。行政協議要求政府應當發揮主導作用，同時注重市場引入，鼓勵公眾的參與。政府在跨區域生態治理中應當堅持政策支持、專業指導及行為協調。實現政府職能和政府責任相結合。行政協議體現了公私伙伴關系的行政法治形態。中央政府、地方政府可以通過行政協議實現自己的生態治理目標。

（二）理順行政法的制定與其執行的上下游關系。跨區域生態治理行政協議的行政法治要求進一步協調行政立法與行政執法、加強政府與民眾共治、明確政府的相關職責［6］。日本對于生態環境治理的行政立法體系完善、行政執法力度的嚴格以及全民環保意識的強烈是不可多得的經驗。我國可考慮制定“自然資源法”與“國家環境政策法”，增強跨區域生態治理行政協議的合法性。中央立法有利于將地方合作治理納入法治化軌道，實現有效的制度供給。跨區域地方政府應積極推動生態治理的政府規章、行政規范性文件的有效制定與執行。通過行政法治對接跨區域生態治理的不同行政區。行政立法應當為跨區域生態治理行政協議做好頂層設計、統籌協調和總體協調。規劃、制定、發布大氣聯防、流域治理、土壤修復等配套治理細則和辦法。通過行政立法促進行政執法共擔生態治理責任。充分發揮行政執法在跨區域生態治理現代化中的實踐功能。行政法律制度往往具有一定的制度惰性，行政法制度的規定與行政法制度的執行之間往往存在一定的偏差。具體表現為選擇性執行、變通執行和“打折扣”執行。這不利于提高行政法制度的效用。行政法制度行政執行的偏差源于跨區域生態資源的所有權、使用權、管理權不明晰。跨區域生態治理行政協議的空白處、死角處的生態資源存在無序消費、過度消費的現象。這在一定意義上增加了跨區域生態治理行政協議的難度，延緩了跨區域生態治理行政協議的整體進展，抵消了跨區域生態治理已經取得的有效成果。因此，跨區域生態治理行政協議應由“末端治理”轉向“源頭治理”，堅持“防”“治”結合，側重于“防”。

（三）跨區域生態治理行政職權配置的優化。跨區域生態治理行政職權配置的優化應當致力于實現跨區域生態治理行政協議的目標認同、價值認同、利益認同。提升行政職權的權威性、凝聚性、專業化。有效的跨區域生態行政協議協同治理，離不開政府的主導作用，所謂“政府牽頭、百姓分紅”。一般而言，地區協同+部門協同+要素協同=跨區域生態治理行政協議模式協同。跨區域生態治理行政協議的行政職權應當有效建立功能性協作組織，這類組織是由政府內部機構整合而成，設置跨區域生態治理行政協議的常設辦事機構。將生態價值與經濟價值一起納入行政法治制度視域。實現生態改善與民眾增收的雙贏目標，使跨區域生態體成為利益共享體。跨區域生態地區應當定期召開流域生態治理聯席會議，充分執行行政立法，制定有效的行政規范性文件，使政府治理、府際合作治理以及特殊組織治理落到實處，提高各生態區域規劃的科學性和可實施性。形成行政協調、區域治理、環境績效的良性循環。跨區域生態治理行政協議應當堅持生態保護與修復的二元協調、互動。由于跨區域生態保護與修復分屬不同的行政職權，這就要求行政職權內部配置的優化。跨區域生態治理行政協議的行政職權配置的優化在一定程度上表現為跨區域共同利益的發現、協調與平衡。加強政府內部合作，實現組織結構、權力結構以及行政職能的協同整合。經濟合作組織（OECD）認為，“跨區域環境保護和經濟可持續發展等政策問題亟需各地方政府協力處理”［7］。

四、結語

伴隨著法治建設和區域協同發展的不斷深入，跨區域生態治理應當引入行政協議這一特定的行政行為。行政協議有利于協調、整合公私資源投入跨區域生態治理過程中，實現跨區域生態治理的最大程度的有效性。然而行政協議在跨區域生態治理中必然有其限度，其應當遵循國家擔保責任以及“國家保留”原則，前者關注的是行政協議的合法性，后者確定了行政協議的行政法治邊界。跨區域生態治理行政協議中行政主體的復合型、多元化有利于實現跨區域生態治理相鄰行政區的協調統一，實現無死角、無空白的跨區域生態治理。然而要想充分發揮行政協議在跨區域生態治理中的積極功能，限制其負面性、局限性，必須堅持跨區域生態治理過程中的實體合法性與程序合法性。跨區域政府之間的合作協議同樣應在行政法治的框架下進行。行政協議作為政府行政行為的一種類型理應堅持行政法治原則，遵守行政法治規范，接受行政法治監督。